环境绩效审计评价现状及对策

◆ 熊明良 王彪华 王子亮

惠州学院经济管理学院（1，3），中国审计学会秘书处（2）

广东省作为我国改革开放前沿阵地和实验区，是经济总量最大的省份，也是粤港澳大湾区的主战场，但其因经济发展而带来的环境污染问题比较严峻，环境污染防治任务十分繁重。为打好污染防治攻坚战，广东先后出台《广东省打好污染防治攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》等一系列政策措施，投入大量人财物保障，但取得的环境治理绩效如何，需要进行科学合理、客观公正的环境绩效审计评价才可得知。本文通过对广东省环境绩效审计评价情况开展调研和问卷调查，以求考量政府履行环境污染防治工作的效率效果，最终促进经济和环境协同高质量发展，为广东实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”的目标打下坚实基础。

一、广东省环境绩效审计评价的现状

（一）环境绩效审计评价的法规及制度不完善。有法可依是开展环境绩效审计的前提，良好的制度环境是环境绩效审计质量的有效保障。我国在本世纪才开始对环境绩效审计评价进行理论研究与实践工作，起步较晚，目前的制度及法律体系尚未完善，水污染防治法、环境保护法等法律法规虽然对环保部门职责做出了规定，但未对审计机关的职能做出相关要求，导致审计部门不能有效地监督各级政府在环境污染防治方面的工作力度和绩效。

（二）环境治理资金投入不足，对环境绩效审计评价的重视程度不够。按照国际经验，环境污染治理的资金占GDP的比重达到1%～1.5%时，环境恶化的趋势才可能得到控制，比重达2%～3%时，生态环境质量才可能有所改善。广东省是我国经济总量最大的省份，GDP约占全国九分之一，但从历年数据来看，广东省投入环境治理的资金不仅没有达到全国平均水平，且最高年份不超过1%。此外，广东省环境绩效审计覆盖面也存在较大不足，经济发达地区开展绩效审计监督的污染治理项目较多，但其他地区环境绩效审计开展不多，有的地区甚至未开展。信息公开更多的是对审计发现的问题进行公示，如排污口监管不力、污水处理项目效果不理想等，环境绩效审计评价信息公开比例极少。

（三）评价指标综合性不强，与生态文明的内涵结合不够。由于环境绩效审计评价的复杂性，广东省未能形成统一标准的综合评价指标体系，大大增加了审计工作的难度。目前评价指标较单一、偏短期、偏重理论层面，难以得出综合性高、完整度强的合理结论，与环境治理的日常活动有较大脱节。同时，在评价环境绩效时，指标的选取多倾向于污染治理及合规性等，忽视了生态文明层面，易造成政府在运营过程中的短视行为。2018年国家标准化管理委员会指出各行业应该构建符合行业需要的生态文明建设评价体系，但是广东省目前的环境绩效审计评价指标体系没有与生态文明的内涵相结合，缺乏实践意义。此外，笔者在调研中发现，在审计评价时，环境污染治理只考虑景观美观、指标合理，忽略了环境污染对原生生物的影响，较少关注原生生物生存、历史风貌保护等方面，导致景观提升了但原生生物可能无法继续生存，与生态文明建设的宗旨不相符。

（四）环境绩效审计评价作用仍待提高。审计对生态文明建设起到监控、预警、揭示及纠偏的重要作用。目前广东省实施的环境绩效审计大多是事后审计，只能在事后提出整改意见，不能及时反映治理过程中的最新情况，如审计反映，广东省某市2017年的治水提质项目中有35个没有完成年度目标，2018年22个水质净化项目中有7个进度落后，沙井污水处理厂工程在年底仅完成了原计划的70%工作量。另外，领导干部在任期内谋取短期经济利益而不顾生态环境的行为，未能通过审计结果的运用以强化问责，没有建立终身问责机制，也没有完善审计结果与问责结果的社会公开制度，审计评价的监督作用仍需加强。

二、广东省环境绩效审计评价的重要性调查

为了解社会公众对广东省环境绩效审计评价重要性的认识，笔者开展了问卷调查，对问卷量表指标采用李克特5点计分测度，按照重要性或满意度，将指标划分成5个不同的等级，用数字来衡量重要或满意程度。其中：1表示不重要（或不满意），2表示一般，3表示重要（或满意），4表示很重要（或很满意），5表示极为重要（或极为满意）。本次调查共收回有效问卷543份，通过调查发现以下现象。

（一）重视开展环境绩效审计评价课题研究。在有效问卷中，社会公众对环境绩效审计评价课题研究重要性的认识，其中：认为重要的，有179份，占比32.97%；很重要的，有158份，占比29.1%；极为重要的，有155份，占比28.54%。认为重要及以上的有492份，占比90.61%，同时该指标均值得分为4.06，而中间值为3，表明社会公众比较重视对环境绩效审计评价课题的研究，认为很有必要加强理论研究，以有力指导实务工作。

（二）审计机关在环境污染防治及绩效审计评价中发挥着重要作用。在有效问卷中，社会公众对政府审计部门在环境污染防治及绩效审计评价中作用的认识，其中：认为重要的，有148份，占比27.26%；很重要的，有187份，占比34.44%；极为重要的，有183份，占比33.7%。认为重要及以上，有518份，占比95.4%，同时该指标均值得分为4.02，表明社会公众期待政府审计部门在防治环境污染方面能发挥重要的作用。

（三）开展环境审计工作能有效提升环境污染防治绩效。在有效问卷中，社会公众对开展环境审计工作能否提升环境污染防治绩效的认识，其中：认为有效的，有247份，占比45.49%；很有效的，有150份，占比27.62%；非常有效的，有115份，占比21.18%。认为有效及以上，有512份，占比94.29%，同时该指标均值得分为3.96，表明社会公众认为开展环境审计工作能有效提升环境污染防治绩效。但相比政府审计部门在环境污染防治作用的认识而言，该事项分值有所降低，这也表明目前广东省政府审计部门在开展环境污染防治绩效审计工作方面还有较大的提升空间。

（四）对环境绩效审计开展情况满意度不高。在有效问卷中，社会公众对广东省开展环境绩效审计满意程度的认识，其中：认为满意的，有175份，占比32.23%；很满意的，有104份，占比19.15%；极为满意的，有103份，占比18.97%。认为满意及以上，有382份，占比70.35%，该指标均值得分为3.32。在调查中出现了较大比例的“不满意”和“一般”样本，满意及以上份额比例和得分值并不高，表明社会公众对目前政府开展环境绩效审计评价工作满意度不高。

（五）对开展生态环境保护工作较满意。在收到有效问卷中，社会公众对广东省开展生态环境保护工作满意程度的认识，其中：认为满意的，有201份，占比37.02%；很满意的，有153份，占比28.18%；极为满意的，有123份，占比22.65%。满意及以上，有477份，占比87.85%，该指标均值得分为3.77。但在调查中，也出现了一些“不满意”样本，说明社会公众对目前广东省开展的生态环境保护工作总体比较满意，但还有较大提升空间。

三、广东省开展环境绩效审计评价的对策建议

（一）加强对环境绩效审计相关课题的研究力度。广东省应充分利用经济资源优势，鼓励各级政府、高校和研究机构，加强对环境绩效审计评价相关课题的研究力度，为开展环境绩效审计评价实践提供理论支持。同时，加强对环境绩效审计相关法律法规层面的理论和实务操作研究，为国家层面完善审计法、环境保护法、大气污染防治法等相关法规制度提供证据支持。

（二）采用大数据进行环境绩效审计评价。由于环境绩效审计涉及多个部门，数据量庞杂，如果仍以传统的资金审计为主，信息化程度不高，难以发挥有效的预警和防治污染的作用。审计的未来是数据分析。广东省应采用创新的大数据审计理念，创新“互联网+”审计模式，通过构建环境绩效审计信息平台，整合环境污染防治资金筹集、分配、管理、使用，以及环境项目建设、管理、维护、监管的全部信息，从而提高审计效率。

（三）环境绩效审计评价要突出重点事项。在开展环境绩效审计评价时，各审计部门要做到有的放矢，重点突出。第一，重点关注约束性指标完成情况。如“十四五”规划中规定了一些环境约束性指标，而这些指标是反映环境污染防治效果的“晴雨表”，同时也能体现政府和相关领导干部履行环保职责情况。第二，关注环境污染防治情况。着重审计是否建立环境污染监测与预警系统，是否制订应急处理方案，是否开展环境防治质量监测评价与预报，检查领导干部是否存在管控不严、玩忽职守等问题，将被动的污染治理变为主动的污染防护。第三，重点开展污染防治专项资金审计。政府部门每年拨付较多专项资金用于环境污染防治工作，但有的地区并未做到专款专用。应重点关注资金的投入力度、分配方式及使用结果，并结合独立第三方出具的环境专项资金绩效评价报告，对资金使用效果进行审计监督评价。第四，关注原生生物生存、历史风貌保护等方面。在进行环境绩效审计时不仅要注重经济性评价，更应关注环境的社会效益，要特别关注对古建筑、古村寨等历史风貌的保护和原生生物生存情况。

（四）强化环境绩效审计评价结果应用及追责力度。随着可持续发展战略、生态文明建设目标的确立以及对政府环保履责的关注逐渐增加，环境绩效审计评价也呈现“边际上的持续的渐进变迁”，沿着公平量化责任、依法追究责任的方向演化。为了防止领导干部在任期内谋取短期经济利益而不顾生态环境的行为，应建立终身问责机制，针对审计发现的环境决策失误、环境目标不落实、重大环境事故等问题，通过运用审计结果强化问责，并将结果运用前移，在审计结束后进一步发现问题。审计机关将审计报告移交主管部门的同时，也可以通过直接追究责任和移送处理等方式，对相关单位和人员依法追责。同时，完善审计结果与问责结果的社会公开，引入公众监督环节，真正发挥审计评价的监督作用。

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春节前夕，湖北省审计厅开展走访慰问离退休干部活动，厅党组成员、副厅长汤汉琴带领离退休干部处到老干部家中走访慰问,送上组织的关怀和党的温暖,并向离退休干部致以诚挚的问候和新春的祝福。

（王凤悟 石霞 摄影报道）