陕西省关中地区实用性村庄规划编制研究

赵 路，张传帅，惠 倩，赵野鹤

自然资源部第一地形测量队，陕西 西安 710054

0 引 言

我国广大乡村正面临着凋敝、衰落的现实。过去城乡要素往往单方面由乡村流向城市，随着城乡融合进程的不断加快，城乡发展之间的矛盾日益凸显。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史背景下，党的十九大提出实施乡村振兴战略[1]。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

当前，我国已经进入村庄整治发展时期。长期以来重城轻乡发展政策引发的城进村衰现象仍未得到根本改善[2]，新农村建设初期的粗放式发展模式，虽然带来了经济、物质方面的快速增长，但是以消耗资源为代价的经济增长模式严重制约了乡村的可持续发展。乡村振兴战略是党中央在新形势下，面对新问题提出的具有中国特色的战略构想。乡村振兴战略不同于以往的村庄发展模式和理念，为新时代村庄规划提出了更高的要求。

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，我国国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，村庄规划属于五级三类国土空间规划体系中详细规划的组成部分。

1 实用性村庄规划编制

1.1 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，落实乡村振兴战略，建立国土空间规划体系监督实施的要求，牢固树立生态文明，绿色发展理念，以问题和目标为导向，以国土空间双评价（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）为基础，严格落实生态保护红线和基本农田保护线，合理优化乡村人居环境、农业用地和建设用地布局统筹，强化对各类用地的统筹和管控。

1.2 规划原则

1）有人为本，尊重民意。把维护群众切身利益放在首位，充分尊重农民意愿，把群众认同、群众参与、群众满意作为村庄规划的基本要求。村民是村庄规划的主体，构建村民规划决策机制，把村民满意作为村庄规划的落脚点

2）坚持多规合一，统筹协调。统筹村庄全域国土空间，整合现有村庄土地利用规划，村庄建设统筹规划，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点分布、人居环境整治等方面，编制多规合一的实用性村庄规划。

3）坚持生态优先，彰显特色。保护生态和谐发展，牢固树立并践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、保护为重，节约集约利用自然资源，保护生态环境和文化，促进城乡可持续发展。

4）因地制宜，分类指导。针对各地的自然禀赋、人口规模、民俗文化等，因地制宜，因村实策，切实加强分类指导。

1.3 规划内容

村庄规划在我国的五级三类国土空间规划体系中被定位为详细规划，为开展国土空间开发保护，实施国土空间用途管制，核发乡村建设项目许可以及各项活动提供法定依据。在整合原有乡村规划的基础上，实用性村庄规划更强调三生空间，底线管控与村域范围内的用地详细划分与统筹管控[3]，同时对村庄产业发展，人居环境建设，风貌引导做出合理性安排。为解决我国长期以来自然资源管理分散，各类规划重叠冲突，难以真正落地的问题，国家明确了国土空间规划的五级三类新体系（图1），并明确提出编制多规合一的实用性村庄规划。

图1 五级三类国土空间规划体系Fig.1 A five-level national spatial planning system with three categories

2 水沟村资源分析评价

2.1 区位特征

千阳县水沟镇水沟村位于宝鸡市北部，北街裕华村，南邻夹咀村，东接草碧镇，银昆高速从其东部贯穿而过。邻近212省道，交通区位条件良好，距千阳县城约15 km，距宝鸡市约64 km。其境内有著名风景区清凉洞，相传为元代丘处机所建，生态禀赋优越。水沟村得名于其境内有清凉洞，并且洞内有清凉的泉水从山间流下，水沟村自然环境优越，适宜于康养与度假。图2为千阳县水沟村村域综合规划图，主要包括村庄现有的交通状况，公共设施，以及自然、人文资源等。

图2 千阳县水沟村村域综合规划图（2021-2035）Fig.2 Comprehensive planning map of Shuigou village in Qianyang county from 2021 to 2035

2.2 资源现状

1）自然资源。水沟村东部邻近千河，地处千河国家级水产种植保护区，村庄内有溪流纵贯其中，西部山原起伏，生态禀赋良好。

2）人文资源。水沟村有燕及故里的美称，燕及是春秋时期孔子72贤之一，村域内有燕及墓地，燕及广场以及燕及故居等，具有丰富的人文资源。

3）耕地资源。第三次国土调查结果中，水沟村存在一定比例基本农田非粮化现象，且存在永久基本农田保护区内有一定规模未耕种农田，与国家政策不相符。

4）人口资源。截至2021年水沟村常住人口614户共2215人，老年人口占比较大，人口在空间分布上呈现出聚居于主要交通干道沿线的趋势。

5）人居环境。水沟村基础设施较完善，供水设施、电力设施、电信设施，村庄照明基本上已经实现了现代化配置，但环境相对较为落后，排水设施较为原始，仅有一处垃圾收集点，村庄内照明设施并未集中成片。

2.3 底图底数

底图底数是进行全域国土空间规划的必要数据基础，是一系列基础现状数据的集合[4]，而非单一的土地利用信息。水沟村村域面积为714 hm2，位于千阳县的西南，农村宅基地主要分布于村域东北侧。其中，农林用地为638.38 hm2，占比89.4%，包括耕地、园地、林地、草地及其他农用地，耕地面积为300 hm2；建设用地57.36 hm2，占比8.03%，主要为居民居住用地，区域基础设施、公共用地；自然保护地域保留地为18.26 hm2，占比2.56%，主要是湿地、陆地水域及其他自然保留地（图3）。

图3 水沟村三调地类占比图Fig.3 Proportions of lands of different types based on the 3rd Land Survey in Shuigou village

2.4 适宜性评价

1）指标体系构建及单因子评价。综合评价是一项系统复杂的工作，是认识事物、理解事物并影响事物的重要手段之一[5]，是一种管理认知的过程，也是一种管理决策的过程。指标体系是指由若干个反映社会经济现象总体数量特征的相对独立又相互联系的统计指标所组成的有机整体[6]。选取居民点聚集程度、交通通达性、耕地质量、耕地集中连片度、河流影响、地灾影响共6项具有代表性的评价因子，分别对各个因子进行打分并赋予相关权重（表1）。其中耕地质量评价共有15个等级，从1～15级质量逐步降低。根据千阳县耕地质量评价结果，全县耕地质量只有12～14级，耕地质量总体偏低。

表1 基础性指标体系因子构建表Tab.1 Construction of basic index system factors

2）集成评价结果。将6个基础性指标进行单因子评价，在叠加的基础上，扣除基本农田保护区与生态保护红线区，最终得到水沟村的适宜性集成评价结果（表2）。

表2 水沟村适宜性集成评价结果Tab.2 Integration results of suitability evaluation of Shuigou village

3 水沟村开发保护规划

3.1 生态保护规划

生态保护规划的定义具有广义和狭义之分，广义的生态保护规划是作为一种方法论去指导其他一些具有很强操作性的规划（景观建筑规划、土地利用规划、园林规划等），以定性分析和定量模拟[7]为研究方法，是其他专项规划的基础。狭义的生态保护规划则是在生态系统水平上所做的规划，应从定性分析和描述走向定量分析，使其成为可实施的对策规划，并真正成为可持续发展的有力工具和可行途径。狭义的生态规划并不同于环境规划，而是与环境规划并列的子规划[8]，二者相互依托，相互补充。千阳县一直以来对生态十分重视，在保障生态保护红线以及基本农田基础上，总体上构建“两区一线多点”的生态保护格局。其中，两区为西部原体自然林地生态区以及东部千河流域自然保护风景区，一线为千河沿线，多点为千阳县境内的所有自然保护地以及湿地保护区。千阳县对生态保护执行严格的管控原则，并有严格的管控标准。

1）管控原则。按照生态文明、绿色发展的理念要求，以生态优先、从严管控、整体保护与发展相协调原则，采用“生态用地+生态保护红线区”的分类分区管控策略，实施生态空间管控。

2）管控标准。管控标准主要是分类管控以及分区管控。分类管控包括公益林、陆地水域、内陆滩涂以及其他草地这些地类进行严格的用途管制；分区管控是根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》相关要求实施管控，应对生态保护红线进行严格的管控，原则上禁止开发区域落入生态保护红线内。

3.2 耕地保护规划

1）耕地现状情况。根据第三次国土调查统一时点更新成果，水沟村耕地总面积为300 hm2，其中旱地占比90.28%，水浇地占比9.72%。70%以上耕地相对平缓，坡度＞15°的耕地90%以上种植粮食作物，存在24.74 hm2未耕作土地（表3）。

表3 水沟村耕地坡度占比统计表Tab.3 Statistics of cultivated land slope in Shuigou village

2）耕地布局优化。规划期内，在2019年现有耕地基础上对优质耕地进行重点保护，结合土地整治加大中低产田的改造，同时加强农田水利建设，提高耕地的生产能力，实现耕地布局稳定、质量提高、规模化、集约化发展。规划至2035年，全村耕地保有量将不少于332.18 hm2，保持现有耕地总量不减少，质量不降低。严格控制建设用地侵占耕地的规模和速度，优先考虑生态环境，实现经济效益、生态效益、社会效益的最佳组合。

3.3 产业发展规划

依托水沟村优质的文化遗产资源禀赋，通过不断更新、环境提升、设施配套等手段实现文化振兴乡村。在水沟村现有基础上进一步完善产业链条，发展现代农业以及农副产品加工业，在特色种植的基础上实现一村一品，结合镇区发展提供以餐饮住宿为主的服务产业，通过旅游业造血功能促进三产联动发展。

1）产业发展空间布局。水沟村的产业发展以历史文化为引擎，以粮食安全为根本，构建、延伸产业链条，以第二产业为核心，以第三产业为发展目标，形成“两心、三带、五区”的产业发展结构（图4）。两心包括产业服务核心，要素展示核心。产业服务核心以水沟镇区现状为基础，为周边旅游业、生产加工业、村庄聚落等提供综合服务；要素展示核心以在水沟村粮食种植等基础产业上发展生态康养、林下经济等拓展产业。三带包括综合发展带、商贸服务带、绿色产业带。综合发展带，以村域内现有溪流为脉络，以镇区为原点，依次串联商贸服务区、特色村庄聚居区、现代农业种植区、绿色康养生态区等；商贸服务带，依托交通廊道、生态景区、城乡建设界面打造服务多要素的商贸服务带；绿色产业带，依托现有生态园林空间脉络打造生态与经济效益兼具的绿色产业。五区包括林下经济区、景色＋旅游产业区、文化+旅游产业区、商贸服务区、农业+旅游产业区。

图4 水沟村产业发展空间布局图（2021-2035）Fig.4 Map of industrial layout in Shuigou village from 2021 to 2035

2）产业配套设施。为满足产业发展要求，规划布局8大产业配套设施，完善产业布局，包括水沟农家院、生态停车场、游客服务中心、文化广场、燕及广场、民宿示范地、农业休闲观光园、文化主题之路。

3.4 人居环境提升规划

1）建筑现状特征。水沟村民宅主要是聚集而建，朝向以组间道路，田间道路为主，布局较为紧凑。民宅主要有两类，一类是建于20世纪80-90年代的单层砖瓦房，多以土坯或红砖灰瓦为建材，修建年代较为久远，破损较多；另一类是建于2000年前后的房屋，正立面多贴白色瓷砖，侧立面为红砖裸露或水泥抹面，建筑质量较好。

2）现状建筑改造引导。建筑物建议以灰白、灰蓝、砖红、灰黄色调为主，材质以本地常见易购的传统建筑材料为主，如红砖、青砖、木材、瓦砾等，类型为关中典型民居风格，采用坡顶或平坡结合的方式。

3）新建农房选型推荐。以多样化为美，突出时代特征，保留原有民风民俗、乡土文化，防止千村一面现象。

3.5 安全及防灾减灾规划

综合防灾减灾规划属于国土空间规划体系下专项规划的范畴，是一项具有综合性、系统性、复杂性的工作[9]。

1）抗震规划。千阳县地震防御等级为抗7级地震强度，应着力提高广大农村居民的抗震意识以及疏散意识，最大程度减轻地震灾害影响。

2）重要设施规划。农村的重要设施主要包括道路、供水、供电等，一旦遭到破坏就会导致次生灾害的发生。因此需改善供水管网，改造给水管网，对电力设施进行抗震加固，形成多电源环路供电，增装生命线系统。

3）防洪规划。镇区防洪应按照抵御30年一遇洪水，50年进行一次校核标准设防；村庄防洪按照抵御10年一遇洪水，30年进行一次校核标准设防；河道排涝应按照10年一遇、6 h内排出的标准，防止村内出现积水，内涝。

4 水沟村近期建设项目

4.1 近期发展方向

水沟村全域国土综合整治遵循因地制宜、循次而进原则，根据区域地形地貌、自然资源、历史文化、产业特色等实际情况进行分析[10]。生态保护，综合整治山水林田湖草，优化生态、生产、生活空间，坚持宜农则农、宜林则林、宜水则水、宜建则建。农田整理，推进综合整治，推进农业整备区建设，集中连片推进高标准农田，加快完善土地流转。

4.2 近期建设项目

经过调研与实地座谈，了解到目前水沟村在未来一段时期内计划在基础设施建设、耕地农田复垦、历史环境保护等方面进行一系列项目规划（表4）。

表4 近期建设项目一览表Tab.4 Table of recent construction projects

4.3 项目实施保障

1）强化组织保障。召开村民大会告知，作为水沟村进行各项建设活动的法律依据。

2）加强培训服务。支持优秀规划师、建筑师、工程师提供驻村知道，对村干部进行培训，并按照村规要求对乡村建设各类开发进行管理。

3）提高公众参与。坚持村民主题地位，搭建公众参与平台，积极引导村民参与到规划项目中，并形成持续参与的长效机制，完善村规民约，对村内各项开发活动进行提出要求。

4）完善实施监管。定期对规划效果进行评估，总结实施成效与存在问题，必要时按照相关法定程序进行局部调整或修编，依托村庄规划建设许可制度，加强规划监管。

5 结 论

村庄规划内容小而精、多而杂，属于麻雀虽小五脏俱全，并且地方差异性明显，需要在上级规划以及县域国土空间规划的基础上指导村庄空间资源的优化配置。遵循“农业-农村-农民”的三农发展路径，形成生产空间、生态空间、生活空间“三生空间”平衡的共生发展格局，构建上下级双向传导的村庄规划体系。加快建立健全国土空间体系下的村庄规划，提升编制的可行性以及科学性。本文详细论述了编写村庄规划的流程，通过对村庄现状分析、三生空间分析、耕地与永久基本农田、村庄产业分析、人居环境整治分析等方面进行分析，期望能为与千阳县水沟村同类型的乡村进行村庄规划编制时提供一些思路和借鉴。