“互联网+效能管理”综合指标体系和数字赋能路径的研究——以安徽省直机关效能建设工作为例

朱 斌， 黎茜茜， 苑玉召

（中共安徽省直属机关工作委员会，安徽 合肥 230091）

安徽省级党政机关在全省工作中处于承上启下的枢纽位置，是省委、省政府的智囊团和参谋部，又是推动落实中央及省委决策部署的指挥部和作战部［1］，抓好省直党政机关的效能建设任重道远。学习贯彻习近平总书记关于效能建设的重要论述，注重发挥党建的引领和保障作用，把绩效管理理论作为逻辑起点，全面总结16 年来安徽省级党政机关推进效能建设的实践经验，既是效能建设转型发展的需要，也是效能建设更好服务高质量发展的需要。通过深入研究，本文概括提炼“党建+效能”“勤政+善政”的一般性要求，总结“基础能力清单”，构建效能管理综合指标体系。同时，运用“互联网+”、大数据、人工智能等新一代信息技术，创新性地构建了精准评估基础能力的履职效果模型，实现省级党政机关履职过程网络化跟踪、数字化表达，履职能力和履职效果一体化评估、可视化呈现，建立清单化、闭环式工作机制，为推进治理体系和治理能力现代化贡献安徽样本。

一、效能思想的起源与安徽省效能建设的发展

有研究认为，效能概念来源于党中央1941年12月提出的精兵简政政策，该政策强调要切实整顿党、政、军各级组织机构，精简机关，提高效能。在党和国家领导人中，最早提出并重视效能的是毛泽东同志。1942 年12月，毛泽东同志在陕甘宁边区高级干部会议上的讲话中指出，精兵简政“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”［2］。效能建设是以效能为基本目标，把管理的诸要素有机结合在一起的高层次管理活动［3］。系统阐述效能思想并首开全国省级效能建设先河的是习近平同志。2000年，时任福建省省长的习近平担任福建省机关效能建设领导小组组长，在全国率先推进服务型政府建设，并对效能建设的概念、总体思路等进行了阐释。福建省随之成立了效能办，主抓机关效能建设，将“马上就办”进一步拓展为改进工作作风、增强服务意识、加强监督、提高工作效率的行动，在福建乡镇以上各级机关都设立机关效能投诉窗口，直接受理和解决社会各界对机关效能问题的投诉，对各部门效能建设工作情况进行监督检查，老百姓称赞投诉中心是党政机关与人民群众的“连心桥”［4］。福建省的效能建设一直走在全国前列，2014年1月《福建省机关效能建设工作条例》正式实施，这是全国首部机关效能建设的地方性法规，是法治效能的先行者［5］。习近平总书记关于效能建设的重要论述和推动机关效能建设的实践，是提升治理体系和治理能力现代化的重要内容。

安徽省委、省政府高度重视、持续推进机关效能建设，早在2005年就成立了省直机关加强效能建设领导小组，全面领导和研究效能建设工作。16年来，历任省领导大力支持效能建设工作。省直各单位党组（党委）认真履行效能建设工作的主体责任，努力以效能建设持续带动行业系统效能全面提升。安徽已成为全国审批环节最少、办事效率最高、行政成本最低、投资环境最优、人民群众最满意的省份之一。省直机关效能建设围绕抓党建促效能、转变机关作风、深化简政放权、创优营商环境做了大量工作，以效能建设“八项制度”为代表的制度体系进一步健全完善，省市效能建设工作联动机制形成常态，省直单位协同发力、效能办牵头指导、干部职工担当作为、社会公众积极参与的效能建设工作格局已经形成。新时代呼唤新担当，新时代需要新作为。2020年12月，安徽省委、省政府出台《关于新时代加强省直机关效能建设的意见》［6］，明确了机关效能建设转型发展的目标任务，提出要深化“讲政治、守纪律、负责任、有效率”模范机关创建工作，推动机关效能建设在抓劳动纪律遵守、任务进度提速的基础上，聚焦履职能力的提升和履职效果的考评，形成党建引领成效明显、效能建设制度完备、绩效考评精准、社会监督有力的省直机关效能建设体系；通过制度赋能、数字赋能，建成以“互联网+”为基础的效能管理系统，不断提升效能管理实时化、智慧化水平。

为贯彻落实好《关于新时代加强省直机关效能建设的意见》要求，进一步做好新时代加强省直机关效能建设工作，安徽省直机关加强效能建设领导小组及其办公室进行了大量调查研究和实践探索。调查研究表明，当前全国范围内效能考核的量化指标设计多聚焦于政府窗口、业务部门的具体工作，而对于机关内部，尤其是对党政机关履职能力、质效的精准测量和考核涉及不多。为破解机关效能建设的“中梗阻”，本文以习近平总书记关于效能建设的重要论述为指导，总结安徽十多年效能建设的经验做法，创设了效能建设“基础能力清单”，以单位履行职责为列表建立工作任务和工作标准，探索建立清单化、闭环式工作机制，构建了效能管理综合指标体系，该体系的跟踪和评价对象不仅包括各单位对外权力事项（权责清单），还创新性地将单位的内部权力事项纳入考评范围，这在全国效能建设领域具有首创性。

二、效能管理综合指标体系模型构建

省级党政机关的职能不同、定位不同、运转模式不同、服务对象不同，如何建立具有普适性的基础能力体系需要进一步论证。中国科学院“科技领导力研究”课题组提出的领导力理论认为：领导力是领导者通过对被领导者与利益相关者施加影响确保组织目标持续实现的能力，并认为优秀的领导者不论其处于何种组织类型，他们的领导能力都是相同的，可以抽象为共性能力［7］。省直机关作为政治机关、执行机关、服务机关，虽然三定方案规定的法定职责不同，工作对象与具体业务不同，但追求的目标和价值取向都是践行以人民为中心的发展理念，单位为提升履职质效而进行能力建设也具备共性特征。本文从省级党政部门“一把手”履行第一责任人职责的视角出发，提出“基础能力清单”，全面、系统地列出省直单位的领导者该对哪些着力点持续性地施加影响，从而提升履职质效，最终确保目标实现，更好地践行服务人民的宗旨。

（一）综合指标体系构建的依据

综合指标体系的构建，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于效能建设的重要论述为指导，以“讲政治、守纪律、负责任、有效率”的模范机关创建为总要求，以《党政领导干部考核工作条例》为重要参考，结合新时代机关效能建设的工作实践，提取了省直单位履职能力的最大公约数，概括出以政治建设、党建保障、依法履责、绩效管理、服务发展、改革创新、队伍建设、优化决策、高效执行、数字赋能为一级指标的基础能力体系，对应“引领能力、保障能力、发展能力和行为能力”四大能力体系。基础能力体系结构如图1所示。

图1 基础能力体系结构

（1）“讲政治”是总体要求，体现的是党政机关通过持续性强有力的政治建设和党建引领，明确单位运行的正确方向，是单位提升履职质效的引领能力。一是政治建设，强调党政机关要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，始终做到“两个维护”，拥护“两个确立”。二是党建保障，强调党组织的组织力，落实党建工作责任制，推动党建和业务的深度融合，促进业务工作的完成，服务高质量发展。

（2）“守纪律”是约束保障，体现的是党政机关通过严格的纪律刚性约束保障，确保单位在运行过程中不偏航、不逾矩，是单位提升履职质效的保障能力。一是依法履责，强调要明确职责权限、规范权力运行，根据三定方案为每一个岗位明晰权力边界和责任要求，并严格执行，制定奖惩措施，确保政令畅通、令行禁止。二是绩效管理，用制度管人管事，强调用制度管好钱、用对钱，同时做好内部风险防控，形成严守纪律和规矩的良好风气。

（3）“负责任”是担当作为，体现的是党政机关通过持续优化创新工作思路和方法，强化履职担当，明确组织运行的实现路径，是单位提升履职质效的发展能力。一是服务发展，强调把“勤政”和“善政”统一起来，勇挑重担、主动作为，推动“三地一区”和“五个安徽”建设，统筹做好发展与安全工作，让人民群众有感有得。二是改革创新，善于在危机中育先机、变局中开新局，既要有责任担当之勇，又要有破解难题之智，以改革创新的精神抓好各项工作的落实。三是队伍建设，强调通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼，培养“忠诚、干净、担当”的干部队伍。

（4）“有效率”是作风表现，体现党政机关提速提效、确保政令畅通落地见效的精神风貌，是单位提升履职质效的行为能力。一是优化决策，强调自觉对标对表，做到依法、民主、科学决策，制定政策符合实际、合法合规。二是高效执行，以“马上就办、办就办好”的行动狠抓落实，努力做到锐意进取、奋勇争先，树牢今日事今日毕的工作理念。三是数字赋能，强调运用数据归集、信息共享、业务流程再造等信息化技术和手段，提高省直单位的工作效率。基础能力体系结构如图1所示。

基础能力体系是效能管理综合指标体系的逻辑起点，包含效能管理综合指标体系的一级指标，在此基础上，本文将每个一级指标分解为2～3个二级指标，每个二级指标由2～3个三级指标来衡量，一、二、三级指标体系构成了一个持续改进机关效能的综合指标框架。“讲政治、守纪律、负责任、有效率”是效能管理综合指标体系一级指标的主要依据，二级和三级指标的设置主要根据中央和安徽省委的相关规定，结合具体工作实际，从反映一级指标主要特征和可具体量化的角度凝练提出。以一级指标“政治建设”的二级和三级指标设计为例，根据中共中央《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》《中共中央关于加强党的政治建设的意见》等文件要求，从特征指向维度，提炼概括出“深化创新理论武装”“带头做到‘两个维护’”“彰显政治机关属性”3 个二级指标；具体到“深化创新理论武装”这个二级指标，结合《2019-2023 年全国党员教育培训工作规划》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》以及省委有关文件关于做好理论武装工作的要求，从可落地、可量化的角度确定“党组（党委）会议执行‘第一议题’制度”“党组（党委）理论中心组理论学习”“落实全员理论学习制度”3 个三级指标。效能管理“一体系十指标”的全部二级和三级指标的设计原理和层级分解的逻辑关系与上述“政治建设”的指标构建思路基本相同。

（二）综合指标体系构建的特点

（1）目标导向。持续深化机关效能建设，推动“讲政治、守纪律、负责任、有效率”模范机关创建工作扎实开展，围绕全面建成党建引领成效明显、效能建设制度完备、绩效考评精准、社会监督有力的机关效能建设体系，体现知行结合，一级指标是“基础能力清单”的刚性要求，体现了省直单位履职的一般性和普遍性；二级指标能全面指向一级指标的内容，力求精练管用；三级指标重在定性和定量结合，注重数字化表达，可落地执行，力求导向明确。

（2）开放兼容。指标体系的开放兼容主要体现在三个方面：一是指标设置具有兼容性，现有的指标体系，是根据每年的中央及省委决策部署动态变化的，本身具备自我完善和迭代升级功能；二是指标体系的模块化管理和灵活性配置，指标之间具有逻辑上的关联性、一致性，同时互相不交叉，保持相对的独立性，可以根据单位性质和评价重点的不同，通过赋值权重进行调节，对相关指标模块进行灵活配置，使得考核更精准，更有针对性；三是单位基础能力建设的过程和结果是透明的、公开的。运用现代互联网技术，对效能建设进行工作流程再造，实现履职各环节、全过程信息的及时共享和高效交互，为政策制定、执行和评估提供数据支持。

（3）定量可测。在指标体系构建过程中，确保每一级指标都在同一维度上，并最大限度地降低指标的失真。针对每个三级指标，都设置了对应的指标解释和计分方法，确保三级指标的可测量性。计分方法是实际工作“有没有”“快不快”“好不好”具体可测量的点，数据来源主要包括单位推送和数据共享两个方面。单位推送的数据主要是指被考核单位具体工作的方案、机制、举措、清单、目录等资料；数据共享主要是指相关职能部门对被考核单位工作情况督导评价的结果。例如，三级指标“单位党组（党委）会议执行‘第一议题’制度”的计分方法，主要衡量被考核单位“有没有”开展“第一议题”的学习、组织学习“快不快”，这部分工作由被考核单位推送“第一议题”学习清单及举措情况，考核单位通过“机器识读+人工评估”的方法判定党组（党委）执行“第一议题”制度的情况；学习效果“好不好”则与宣传部等职能部门的评价结果共享，共享数据是以打通存续数据接口的方式实现数据的实时对接、高效互联，这是推动效能管理综合指标体系在实践工作中推广应用的重要技术创新。60 个三级指标共有79个计分方法，均按上述逻辑思路设计，首次实现效能建设工作量化，并探索对量化工作的相关资料进行“机器识读”。完整的指标体系见表1所列，具体的指标解释和计分方法不再赘述。

表1 效能管理综合指标体系

三、数字赋能路径研究

建立效能管理综合指标体系是机关效能建设的管理模式创新，具体到实践应用层面，通过“一体系十指标”和“互联网+”的深度耦合，跟踪各单位的履职过程数据，进行“定量+定性”的分析，以效能建设指标推送的技术创新推动管理模式的落地见效，并在实际工作中加以推广。本文基于效能管理综合指标体系，结合安徽省建设“数字政府”的新要求［8］，探索安徽省级党政机关效能建设的数字赋能路径。数字赋能的路径主要是依托安徽省电子政务网，建设“互联网+效能管理”模式的信息化系统，以数字化的技术手段带动机关单位效能考核和管理方式的转变与迭代升级。

（一）数字赋能的实现路径

数字赋能效能管理的实现路径，具体体现为构建一个“互联网+效能管理”的信息化系统，内容主要包括四部分：一是一专网两系统。构建基于政务内外网并与互联网终端运用一体、符合并匹配安徽省数据资源管理局相关数据资源软硬件环境和技术参数的专网，同时构建面向省直效能管理部门的工作系统和面向省级党政机关的工作系统。二是一体系十指标。根据“履职能力指标体系”设置十个一级指标，标定省直及中央驻皖单位在履行单位核心职能过程中所具备的基础性一般性能力情况。三是一平台六测评。“互联网+效能管理”信息化平台和综合效果测评、专项工作测评、个性特征指标测评、共性特征指标测评、效能监管测评、多元评价测评六个测评指标，运用建模的方式，实现对省直及中央驻皖单位履职效果的精准考评。四是一数据库多应用。通过建立集成数据库，实现各类数据的采集、存储、检索和综合应用，拓展数字效能多种应用场景。

1.优化机关履职信息监测机制，推动效能管理精准高效

利用数字技术建立健全评估分析、发现问题、督查整改等机制，优化机关履职信息监测手段，从而促进机关履职效能提升［9］。其实现路径主要包括两个方面：一是通过综合统计和关联多维分析，动态清晰呈现省级党政机关履职能力和履职效果，实现效能管理“全域感知、精准施策”；二是通过在线实时获取工作进度和指标完成情况，帮助效能建设管理部门全局把握任务态势，实时监测预警，推动重大任务高质量落实，促进核心职能高效履行。

2.创新新时代效能考核模式，提升效能考核工作质量

利用数字技术采集、存储、加工处理、共享效能考核所需数据，通过统一的效能考核指标体系，全面、客观、动态掌握各省级党政机关的实绩实效［10］。其实现路径主要包括四个方面：一是构建效能考核指标体系；二是搭建指标模型管理系统；三是强化在线效能考核，围绕履职能力考核指标体系和履职效果构建综合测评模型；四是搭建集成数据库。

3.重构效能日常监管业务流程，增强效能管理工作质效

利用数字技术整合效能管理信息，聚焦省直效能管理部门的日常监管工作，通过业务流程优化，提升工作效率。其实现路径主要包括两个方面：一是通过业务流程整合优化，增强省直单位履职集约、移动、协同能力；二是建立基于数据应用的可查询可追溯的反馈问题整改机制，跟踪督促问题整改，做到效能问责，为实行效能考核结果与单位评先评优、干部成长进步挂钩提供有力数据支撑。

4.强化效能建设工作协调联动，打造效能监督合力

利用数字技术打破地域阻隔和信息壁垒，加强效能建设工作者纵横联通，凝聚效能建设与管理力量。其实现路径主要包括两个方面：一是建立机关效能建设的组织网络平台，实现效能管理省市县工作联动、统筹一体推进；二是创建效能建设的学习交流模块，动态呈现机关效能建设最新工作资讯，营造效能建设比学赶超氛围。

（二）数字赋能研究的成果运用

创新效能管理综合指标体系、探索数字赋能路径、构建“互联网+效能管理”模式是对机关效能建设的深化、拓展和升华，能有效促进省级党政机关履职质效，持续提升人民群众获得感和满意度，为推动全省经济社会高质量发展提供有力支撑。推动数字赋能研究的成果运用主要有以下三个方面。

1.健全新时代效能建设转型发展制度体系，加快制度赋能

省直效能管理部门要对新时代效能建设转型发展的理论研究和实践探索成果进行梳理总结，推动省级党政机关“互联网+效能管理”模式综合指标体系、电子在线监察、综合评估应用等一系列制度规范文件的出台。同时，进一步完善相关工作机制，充分发挥效能建设基础性、导向性作用，不断完善省委牵头抓总、省级党政机关各负其责、协同发力，干部职工改革创新、担当作为，社会公众积极参与、有效监督的工作格局。

2.推行“勤政+善政”“党建+效能”模式，促进效能转型

指导和督促省直各单位各级党组织落实主体责任，做到“明职责、强素质、提效能”，构建“省级党政机关→内设处室→党员干部职工”的责任落实链条，建设让党中央放心、人民群众满意的模范机关，实现“党建+效能”深度融合、质效倍增。强化互联网思维，服务高质量发展，适应效能建设新形势下的新要求，推动效能建设从“勤政”迭代升级到“勤政+善政”。

3.建设“互联网+效能管理”信息化平台，推进智慧管理

“互联网+效能管理”模式的实践意义和生命力在于能够发现问题、找出症结，推动工作持续改善，进一步推动考核评价数据的应用，以便更好地开展“围绕中心、建设队伍、服务群众”工作。通过对各单位履职过程、管理服务对象状况和评价等信息的广泛搜集、分析比对、综合评估，及时向各单位反馈评估报告，推动形成“监测—评估—反馈—改善”的闭环机制，作为省直单位持续改进工作的重要参考和领导决策的重要支撑。