广州市试点长期护理保险筹资模式分析

唐珊珊

摘 要：随着我国人口老龄化的加剧，高龄失能老人的护理问题已经成为当今社会亟待解决的问题。目前，广州市在长护险的试点工作上已经取得了一定的进展，有效减轻了失能群体的经济和事务性负担，但长护险在我国的发展处于初期探索阶段，能够享受长护险的人群还很有限，而制约长护险健康可持续发展的关键因素就是筹资问题，资金积累少、籌资有限、支付能力不足。随着人口结构老龄化的加剧，医保基金支出压力过大，过多依赖基金缴费很难长期持续，本文提出一方面鼓励市场主体参与，构建多层次、全方位的筹资体系，另一方面结合广州实际提高标准和统筹层次来增加基金收入。

关键词：老龄化;广州;长护险;筹资体系;全方位

中图分类号：F840.62 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）05（b）--04

1 人口老龄化背景与长期护理保险需求

长期护理保险是指被保险人因为年老、严重或慢性疾病及意外伤害，失去部分或全部日常生活能力，生活无法自理，需要接受专业护理机构服务或在家中接受护理，对由此产生的服务费进行补偿的一种健康保险[1]。目前，我国人口老龄化水平加深，人口结构发生变化，老年人特别是高龄老人的护理需求大幅上升。国家统计局调查显示，截至2019年底，我国65岁以上人口达17603万，占人口总数的12.6%[2]。且该比例呈持续增长态势，预计到2050年，我国高龄失能老人将达到1875万之多，随即衍生出一系列不容忽视的社会问题。

广州市发布的老年人口和老龄事业数据显示，2018年底广州市户籍老年人口数169.27万，占户籍人口的18.25%。按照老龄化率划分，人口老龄化率超过20%，进入中度老龄化，广州市已有3个区进入中度老龄化[3]，如表1所示。截至2019年底，广州市户籍老年人口数已达175.5万，占户籍人口的18.40%。其中，已经进入中度老龄化的3个区（越秀区、海珠区、荔湾区）老龄人口总数在不断增加。市区内不少80岁以上的重度失能老人的家庭，正面临着照护开支带来的经济压力，亟需专业匹配的照护服务资源。但从目前的情况来看，我国对高龄失能老人的传统护理方式存在很大的局限性，单纯依靠家庭成员无法长期承担照护责任，且长期护理所需费用高，大部分家庭难以负担。

在此背景下，我国把设立长期护理保险方案提上日程。广州市作为试点城市之一，从2017年8月开始在长护险的制度框架、政策标准、运行机制及管理办法等方面进行了相关的探究，并逐步建立为失能人员提供基本生活照料和相关医疗护理服务的制度体系，有效减轻了失能群体的负担，使医疗资源得到更合理的配置，有益于养老及健康服务业的发展。截至2020年12月，全市累计享受待遇人数2.53万，政策范围内的费用长护险基金支付率为84%左右。

在广州市长护险制度的构建过程中，遇到诸多问题，其中护理费用的融资机制是核心问题，也是高龄失能老人护理保险资金得以筹集的基础和前提。如何构建合理的融资机制，保障资金的有序供给，促进护理资金的有效配置和合理使用，是当前长期护理保险制度得以持续有效运行的关键。

2 广州市长期护理保险筹资机制的完善

2017年8月1日，《广州市长期护理保险试行办法》（穗人社规字〔2017〕6号）开始正式启动实施。在筹资标准上，广州市长期护理保险保费在试行期间按照130元/人/年的筹资标准实施，通过医保基金统一划拨，不另外收取长期护理保险保费，支付标准如表2所示。

此时的长护险筹资标准较高，但是筹资模式单一，对医保基金的依赖性太大，没有专项财政补贴，也没有其他筹资渠道。个人缴费基本虚化，而基金的支付比例又较高，加重了医保基金负担。在2016年人力资源和社会部办公厅下发的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发

〔2016〕80号文件 “待遇支付”中指出：“根据护理等级、服务方式等制定差别化的待遇保障政策，对符合规定的护理服务费用，基金支付水平总体上控制在70%左右。” [4]职工医保政策范围的报销比例一般为70%，国际惯例基本也是70%。所以，在起步阶段可以适当降低支付待遇，使长期护理保险基金得以持续性保障。

到2019年修订的《广州市长期护理保险试行办法》（穗医保规字〔2019〕8号）实施，新修订在参保人员规定、待遇水平、支付标准方面没有发生变化，保障的范围为参加职工社会医疗保险并正常享受职工社会医疗保险待遇的参保人员。但长护险保费完全从职工社会医疗保险统筹基金中划拨，删除了旧规定中“每年按照130元每人”的筹资标准，参保人不再单独缴纳。虽然筹资标准有了一定的改变，但筹资渠道单一，对医保基金依旧高度依赖。

3 广州市长期护理保险筹资机制的现状

完善的长护险筹资机制主要由参保对象、筹资渠道及来源、筹资形式和筹资标准四个方面构成[5]。按照国家有关要求，广州市进一步修订《广州市长期护理保险试行办法》，于2021年1月1日正式实施。覆盖的人群范围在原长护险已覆盖全体职工医保人群的基础上，将18周岁及以上的城乡居民医保参保人员纳入覆盖范围，建立了单位缴费、个人缴费和财政补助的多元筹资机制，并按照“以支定收，收支平衡，略有结余”的原则确定筹资标准。长护险的基金主要来源具体如图1所示。职工医保参保人员单位缴费从职工医保统筹基金中按月划转，个人缴费由其职工医保个人账户按月代扣。居民医保参保人员筹资为个人缴费和财政补助，分别从当年度城乡居民医保基金个人缴费部分和财政补助部分划转，个人无需另外缴费，如表3所示。

长期护理保险生活照料待遇、医疗护理待遇和设备使用待遇分类设定待遇水平，与险种身份、失能等级、服务类型相挂钩，具体标准如表4所示。在支付待遇上，居民参保人员总体待遇水平为职工参保人员的50%左右。

4 对广州市长护险筹资模式的评价

4.1 筹资体系不断健全，筹资机制不断完善

长期护理保险的筹资机制，是当前广州试点长护险实施中最重要的一环。目前，在社会保障框架下，长护险拓宽了筹资渠道，建立了单位缴费、个人缴费和财政补助的多元筹资机制，不再单独从医保基金中划拨，减轻了医保基金的负担。

这种责任均衡的筹资机制使得长护险的资金相对稳定，逐步实现筹资独立，将长护险基金纳入市财政社会保险基金财政专户，实行收支两条线管理，设立明细科目单独核算，专款专用。长护险基金按照划拨来源，分为职工长护险基金、居民长护险基金，实行分账核算，任何部门、单位、个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。职工长护险基金、居民长护险基金出现不足支付时，分别由职工医保基金、城乡居民医保基金承担[6]。

4.2 拓宽筹资范围，保险待遇有较大改善

为了确保社会性长护险资金来源的稳定，广州原长护险在覆盖全体职工医保人群的基础上，将18周岁及以上的城乡居民医保参保人员纳入覆盖范围，根据广州市本地经济发展水平及群体差异，综合考虑本地区群众护理需求和护理服务业发展的情况，科学测算资金需求，合理确定该地区年度筹资总额。根据各年龄阶段的不同确定了不同主体各自承担的比例，在不增加总体缴费压力的情况下，明确了各主体的缴费标准，使不同群体在自己承受能力范围内参加长护险。同时，在保险待遇支付方面有了较大的改善，不断扩增享受待遇的人员范围，新增设备使用待遇，还增加了服务项目纳入的支付范围，新增了支付医疗护理费用。差异化的缴费模式和给付水平切实改善了失能人员的生活质量，减轻了失能群体及家庭的经济和事务性负担。

4.3 筹资职责划分清晰，责任均衡，体现了长护险社会的福利性

根据广州市现行的筹资标准，筹资责任在政府、单位和个人之间合理分配，主体之间责任划分逐渐清晰，统筹层次不断提高，符合社会保险社会办的原则，避免了长护险对医保的过度依赖，也提高了用人单位和民众缴费的责任意识，有助于长护险持续运行。同时，在职工和居民长护险中分别有约一半的资金来源于医保基金（财政资金），具有社会福利性，充分协调了个人利益与集体利益、国家利益之间的矛盾，有效减少了缴费的阻力，保障了资金筹集的顺利进行。

5 未来的发展及建议

5.1 拓宽资金来源，加强长护险的基金积累

社会化或多元化筹资是社会保险的内在特征。虽然广州地区已通过实践探索出了多元渠道筹资机制，规定了长护险资金通过个人、单位缴费及财政补助等渠道进行筹集，但在实践中，个人和单位均未再另缴费，而是从医保个人和统筹账户中按一定比例划转作为长期护理保险基金，从本质上来讲还是属于基本医保基金，但通过划转医保基金的筹资方式，不能从根本上解决长护险的资金来源。随着人口老龄化、高龄化程度的进一步加深，失能老年人护理费用将不断攀升，且伴随着人体预期寿命的延长，医疗技术的进步，对失能老人的长期护理周期将不断延长，费用的支付也进一步扩大。目前，制度内资金实现的 “以支定收，收支平衡，略有结余”的难度将不断加大，再加上广州本身缺少长期护理保险基金积累，随着医保缴费减、降、延政策的实施，降低医保缴费的政策对基金收入将产生较大的影响。张朔银（2019）曾根据广州市长期护理保险基金缺口做过预测，广州市长期护理保险基金缺口会随着覆盖范围的扩大在2025年达到61.47亿元[7]。这种短期的财务收支平衡状态很难长期维持，长护险运营资金有可能面临不可持续的风险。所以，需要借鉴我国养老保险的经验，实行“老、中、新”人的方法逐步建立部分积累基金[8]，增加长护险的基金积累，确保长护险营运资金的可持续。

5.2 鼓励市场主体参与，构建多层次、全方位的筹资体系

在综合挖掘各级财政补贴、单位缴费、个人缴费等筹资渠道的同时，注重社会其他资金的筹集，如鼓励社会捐助、慈善捐助、福彩资助、国有资金划转等资金入驻长护险基金，拓宽多元化筹资渠道。政府可以设计长期护理保险缴纳捐助与税收优惠相结合的政策[9]。在缴费上，甚至可以尝试打通住房公积金，用于基金医疗保险中长护险保费的缴费。

从国外的制度实践来看，大部分国家采用社会保险为主体，商业保险为补充，或两者并行的发展模式，这种模式可以更好地扩充籌资渠道[10]。商业保险公司本身在保险基金的投资和管理方面有着相对丰富的经验，盈利能力比较强，可以发挥其比较优势，通过商业保险公司管理长期护理保险基金，鼓励和激发其参与养老护理及服务，作为长护险的补充，可以分担养老护理服务的压力。

同时，在政策层面，支持和鼓励养老护理相关的健康管理机构、互联网平台、智能科技公司开展股权合作或业务合作，整合各种社会资源，构建全方位的筹资体系，以实现责任共担、风险共济。

5.3 动态调整缴费比率，居民支付待遇有待提高

目前广州市以2021年1—6月在岗职工月平均工资60%的6175.2元为基数测算，退休人员每人全年缴费约为125.97元，用人单位每月缴纳3.08元，即37.05元/人/年，个人每月缴费7.41元，即88.74元/人/年。根据2021年广州市城乡居民医保缴费基数为46960元测算，年满18周岁的其他城乡居民参保人员缴费为112.70元/人/年，由个人和政府各按50%的标准支付。未来随着享受待遇支付人员的不断扩大，支付待遇的不断提高，单位缴费和个人缴费的比率有待提高。广州作为经济发达的一线城市，总体缴费水平稍低，需根据广州市未来经济发展和工资水平的提升而动态调整。另外在支付待遇上，居民参保人员总体待遇水平为职工参保人员的50%左右，支付待遇上还有待提高。

参考文献

张茹茜，张舒.我国长期护理保险试点政策的比较研究：以广州和上海为例[J].大众标准化，2020：136-139.

2019年我国65周岁以上人口占比达到12.6%，正加速步入老龄化社会[EB/OL].2020-01-27.https：//www.sohu.com/a/369020731_ 794891

廣州市发布2018年老年人口和老龄事业数[EB/OL].2019-10-14. http：//www.gz.gov.cn/xw/zwlb/bmdt/swsjkwyh/content/mpost_5521432.html

人力资源社会保障部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》[EB/OL].2016-07-08.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201607/t20160708_ 243152.html

张再云，栾正伟，张和峰.我国长护险筹资机制建设与国际经验借鉴[J].科学发展，2021（8）：97-106.

2020广州市长期护理保险试行办法（征求意见稿）[EB/OL]. 2020-12-10.http：//m.gz.bendibao.com/life/283114.html

张朔银.广州市长期护理保险基金承受能力案例分析[D].广州：广东财经大学，2019.

李月娥，明庭兴.长期护理保险筹资机制：实践、困境与对策：基于15个试点城市政策的分析[J].金融理论与实践，2020（2）：97-103.

范艳芳，杨颖，董义敏.中国≥18岁成年居民慢性病患病影响因素meta分析[J].中国公共卫生，2019，35（8）：1022-1026.

吴君槐.长期护理保险制度筹资机制研究[D].上海：上海师范大学，2019.

Analysis on the Financing Mode of Pilot Long-term Care Insurance in Guangzhou

Guangdong Business and Technology University Zhaoqing， Guangdong 526020

TANG Shanshan

Abstract： With the aging of China’s population， the care of the elderly who are unable to work has become an urgent issue in modern society. At present， Guangzhou City has made some progress in the pilot work of long term care insurance， effectively reducing the economic and transactional burden of the elderly who are unable to work， but the development of long term care insurance in China is at an early stage of exploration， and the number of people who can enjoy long term care insurance is still very limited， and a key factor that restricts the healthy and sustainable development of long term care insurance is the financing， with little accumulation of funds， limited funding and insufficient payment capacity. This article proposes to encourage the participation of market entities to build a multi-level and all-round funding system， and to increase the fund incomes by raising the standard and the level of coordination with the actual situation in Guangzhou.

Keywords： aging; Guangzhou; long-term care insurance; financing system; all-round