城市社区治理中的居民参与问题研究——以上海市N社区居民筹资加梯项目为例

文/严菲 周卫平

一、引言

自党的十八届三中全会提出国家治理能力和治理体系现代化的发展目标以来,如何提升基层社会治理水平以达成“善治” 成为社会探讨焦点。党的十九届四中全会提出：“社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”党的十九届五中全会再次强调了基层社会治理的重要性。在城市社区治理中，社区居民是社区各种政策、制度的直接获益者与利益相关人。随着人民生活水平的不断提高与住房、医疗、养老等各项制度改革的不断深入，居民与其所在社区的关系愈发密切，他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动与建设，还对社区服务与管理等各方面提出了多层次、多样化的诉求。其中，老公房加梯与社区居民的切身利益息息相关，已经逐步成为当前城市社区治理的重要内容与议题。

我国是一个人口大国，庞大的人口基数与长期以来的计划生育政策，使近几年来我国老龄人口的比例持续增加。国家统计局第七次全国人口普查数据显示，截至2020年，我国总人口数量为14.1亿人，其中65岁及以上的老年人口有1.9亿人。在人口抽样调查中，老年人口抚养比达到13.5%，到2030年将达到约25%，80岁及以上高龄老年人口增加幅度更加明显。由此可见，中度老龄化开始成为明显趋势。上海作为我国发展最早、城镇化程度最高的城市，人口老龄化程度较高，然而许多老旧小区的居民楼都未配置电梯。据统计，上海目前各类老旧住房面积约占住宅总量的四分之一，其中无电梯多层住宅约22万个门栋。在这些门栋中，住在3层楼以上的老年人占近半数。全市2400余万人口中，60岁以上的老年人口约500万。此外，上海老旧住宅数量较大，老公房约有25万栋，约有60%的老人住在未增设电梯的老公房内。随着年龄的增大与疾病的困扰，老年人上下楼十分不方便，“悬空老人”的数量越来越多。因此，老公房加梯成为百姓热议的话题与迫切的需求。尽管近年来老公房加装电梯的审批流程与政策支持正在逐步明确与完善，但实际操作的难度仍然较大，依然存在“协商难、出资难、维护难”等问题。

二、居民参与城市社区治理的研究现状与案例阐述

（一）居民参与城市社区治理的相关研究

民政部1986年首次提出要在城市中开展社区服务。此后，“社区”这一概念在城市管理与社会治理中频繁出现。在我国学术界，社区还被按照所处的地域范围划分为城市社区和农村社区，本文主要研究讨论城市社区治理及其中的居民参与问题。

随着社区组织、居民团体以及管理体制的逐步多元化，国内学者逐渐开始重视城市社区治理，并对其概念与价值进行了细化的研究与界定。严志兰、邓伟志从居民参与社区治理的重要性与意义层面强调了居民参与和管理社区公共事务对于促进社区和人的全面发展、推动社会主义民主政治和精神文明建设的重要作用。居民参与和管理社区公共事务能够使社区资源得到充分有效的利用，从而提高社区治理水平。唐有财、王天夫则分别从居民、社区与政府三个层面全面归纳了居民参与社区治理事务在实践与经验方面所面临的挑战，即社区居民的公共性普遍不足，社区缺乏有效的激励机制，社区参与主要表现为个体化的、碎片化的形态，组织化程度严重不足，政府缺乏有效的促进社区参与的机制。此外，还有许多学者从不同的层面与角度分析了城市社区治理中居民参与不足的困境，并有针对性地提出了一些建议与对策，从而不断丰富城市社区治理中的居民参与研究。

不仅学界对城市社区治理中的居民参与问题表现出极大的研究兴趣，中央政府与各级地方政府也开始实施政策支持与引导。本文是针对上海市N小区的老旧住宅加梯案例展开的调查分析，因而对上海市既有多层住宅增设电梯的相关政策文件进行梳理和归纳。

上海2011年出台《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》，要求相关规划、土地、房管、建设等部门依法支持街道（镇）、居委会等积极做好政策宣传与协调工作。自此，既有多层住宅增设电梯的试点工作开始启动。2014年，上海市财政局发布《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》，规定政府按照加装电梯施工金额的40%予以补贴，最高限额24万元。此举为推进老旧小区加梯工作提供了必要的资金支持与重要驱动力。2016年，上海市住建委、市规划国土资源局与市质量技监局发布《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》，对加梯小区的业主同意率作出更加具体的规定，即需物业管理区域内三分之二以上业主同意，加装幢90%以上业主同意且其他业主无明确反对意见。同时，还对规划审批、安全性论证、施工许可与质量技术监督等方面要求进行了具体细化。在各项政策的助力与推动下，老公房加梯工作无论是数量还是速度都稳步攀升。2019年底，上海十部门联合发布《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯工作的若干意见》，放宽了老旧小区加梯的多方面限制，即将一幢楼的业主同意率由90%放宽至2/3，小区同意率由三分之二降低至50%，取消了困扰无数居民的“一票否决制”，并允许提取公积金用于加梯。这些举措加速了“悬空老人”下楼心愿的实现。由此，老公房加梯这一民生工程进入加速阶段。2020年颁布的《关于调整本市既有多层住宅加装电梯业主表决比例的通知》进一步调整了加梯征求意见的比例范围，将原先的“三分之二”，细化为面积和人数的双“三分之二”参与表决，即由专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决，同时满足双“四分之三”，即经参与表决的专有部分面积占四分之三以上且人数占四分之三以上的业主同意。如此，既保障了社区内全体业主的知情权，也充分考虑到了不同楼栋、业主的实际情况和利益诉求。2021年，上海市人民政府发布的《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》不仅完善了政策机制，还推动了加装电梯“一网通办”，优化了审批流程，加速推进上海市老公房的加梯工作。目前，上海市加梯政策体系已基本成型，形成了“业主自愿、政府扶持，社区协商、兼顾各方，依法合规、保障安全”和“能加、愿加则尽加、快加”的加装电梯推进机制。

从图1中近10年的加装电梯数据可以看到，2012年至2018年完成立项328台，已完工投入运行90台，仅占27%，而2019年全年完成立项624台，远超往年总和，加装电梯的速度明显加快，2021年更是呈现加速趋势。根据市房管局统计数据显示，截至2021年3月，上海市已有2498个门栋通过居民意见征询。由此可见，上海在老公房加装电梯方面走在前沿，惠及民生的力度也不断加大。

图1 2012年至2021年上海市加装电梯立项和完工情况

（二）案例概述

本文立足于上海市N社区居民自筹资金加装电梯的案例进行研究分析，力求揭示居民参与社区治理的行动逻辑与治理效能。这是上海第一部完全由居民筹资成功建成的电梯，具有典型性。研究不仅聚焦于当前“悬空老人”的热点问题，从老旧住宅加梯方面观察居民参与的实际情况，从理论上丰富了社区治理与公共服务的内容和范围，而且从实践意义上探讨了居民参与对提高社区治理水平的重要作用，对党建引领下的社区居民自治成功经验进行总结，能够提升居民的积极性与参与度，从而实现城市社区治理中的协同效能。

N社区位于上海市普陀区长征镇，地处大渡河路以东、桃浦河西侧。该小区建成于1998年，属于上海市大众汽车公司的售后公房，房龄已超过20年。整个居民区以售后公房与老旧商品房为主，还有少量沿街商铺。据统计，在1404户居民中，30%的居民是60岁以上的老人，老龄化程度较高。首幢加梯成功的7号楼总高7层，底层是车库，从一层半开始共有6层住户，建筑格局为一梯两户，共有12户居民，住户大多数是上海大众汽车公司的职工。居民们不仅是邻居，也是同事，彼此之间联系度较高，社会关系网络也比较密集。在楼内居民中，60岁以上老人占比达到89%，部分居民患有腰椎间盘突出、骨刺与腿脚不灵活等疾病，“爬楼梯”给他们日常出行带来极大的不便。针对这些情况，居民们加装电梯的意愿非常强烈。

既有住宅加装电梯工作困难重重，从前期的意见征询到费用分摊，再到后续的保养和维护，每个环节都充斥着矛盾、冲突与困难。然而，N社区7号楼却能成为上海市首个由居民自筹资金加装电梯的成功案例，其背后的成功经验与价值值得进一步挖掘和剖析。笔者采取深度访谈与非参与式观察相结合的方式获取了大量N社区居民参与推进7号楼加装电梯的相关资料，试图归纳现实情况中居民参与城市社区治理与社区公共事务运作中存在的困难，以期为其他社区乃至其他城市提供经验借鉴与参考，提升居民参与的有效性。

在对N社区进行调研的过程中，笔者于2021年9月15日至10月9日依次访问了N社区居委会Z书记、业委会主任M老师、7号楼加梯牵头人Z女士以及居民积极分子L女士，具体了解了N社区加装电梯项目前期的意见征询过程、遇到的困难以及解决困难的方法。通过Z书记的访谈，笔者对于目前市、区以及街道关于既有住宅加装电梯的详细政策有了更加深入的了解。

三、N社区加梯过程中居民参与存在的问题

（一）行政审批“碎片化”，居民参与的效能感低

在公共管理中，“碎片化”指政府组织局限于地方和部门资源与权力的运用，缺乏应有的协调和整合。部分项目诊断及准备不足，难以走完审批流程，以致无法落地，最终能正式进入实施阶段的只是众多初始申请项目中的一部分。N小区7号楼居民自提出加装电梯的申请到建成投入运行历经近两年的时间，其中包括意见征询、资金分配、居民协商以及有关部门审批等流程。繁复的手续与繁琐的流程给老旧住宅加装电梯增加了不少困难与麻烦。

通过访谈，笔者了解到，7号楼居民于2014年3月提出加装电梯申请，2015年3月正式开工。自申请人制定方案到最终的交付使用，居民自发前往60余个部门，盖了90余个图章，经历50余个小流程，其中，仅仅申请与审批流程便花费了一年时间。此外，由于缺乏专业人士的引领与指导，居民们在前期的流程上耗费了大量的时间成本与精力，造成居民参与过程中的“政治冷漠”现象，认为参与了也不一定能成功，与不参与的结果相同。这一情况大大削弱了居民的参与热情，参与的效能感低。

（二）部分居民参与存在“搭便车”行为，主动性不足

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出了“搭便车”理论，其核心论点是：公共物品一旦存在，每个社会成员无论是否对这一物品的产生作出过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时，每个人都可能让别人付出努力，而自己坐享其成，如此便会出现群体无作为的局面。

电梯作为公共物品，原则上是面向所有居民开放的，所有人都有平等的机会，具有“非竞争性”与“非排他性”的特点。然而，具体到某一栋居民楼内的电梯，由于其电梯容量有限，可以同时服务的人数有限，所以在某一具体时间点又有明显的“竞争性”与“排他性”。此外，业主们的实际获益与意愿诉求各不相同，如果在使用电梯时平摊费用，则必定会造成低层居民心理不平衡。因此，在推进加装电梯进度与分摊费用时，每名业主都有希望他人多作贡献、希望他人承担更多费用的动机。不同楼层的住户由于经济条件、身体状况等差异，对于电梯的诉求不同。此外，复杂的流程、繁琐的手续以及一定的安装成本和后期维护费用等种种因素和不确定性都会导致集体行动的困境——“搭便车”行为便出现了。

通过访谈，笔者发现，加装电梯的意见征询得到了所有业主的支持。这说明三楼与四楼的住户也有加梯意愿。然而，最终只有五楼和六楼的住户提出了申请安装电梯的倡议并付诸实际行动。出现这一现象的原因主要是业主们对于加装电梯的迫切程度不一样。五楼与六楼的居民最需要电梯，而住户们对电梯的需要程度也随着楼层的降低而递减，二楼至四楼的住户虽然也希望加装电梯，但考虑到需求与付出不成比例，容易产生“搭便车”的心理，希望能有人带领他们或者帮他们去完成这些繁杂的任务。

（三）“阶梯式”参与，居民利益诉求不一致

20世纪60年代，美国学者莎莉·阿尔斯坦把公众参与分为从低到高的八种形式，分别为操纵、治疗、告知、咨询、展示、合作、权力转移与公民控制，并将这八个形式总结为三个阶段：非参与、象征主义和公民权利 （详见图2）。公民参与的梯度越高，对于政策的影响力也越大。7号楼加梯过程中的居民参与是典型的阶梯式参与的过程。

图2 公民阶梯理论图示

第一，非参与阶段，包括操纵式参与与治疗式参与。由于此前上海并无老旧小区成功加梯的先例，并且只有2011年颁布的《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》与2014年颁布的《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》作为其政策依据，在申请过程中，7号楼居民并没有真正意义上参与到城市社区治理工作中，政府及其政策仍处于主导地位，居民仅仅作为信息接收的被动主体，处于加梯政策的初步了解阶段，容易走弯路。

第二，象征主义阶段，包括告知式参与、咨询式参与与展示式参与。在这一阶段，社区居民可以就自身关注的热点、难点问题向社区管理者提出意见与建议，而社区管理者则会倾听并酌情采纳。在加梯过程中，由于居民利益诉求不一致，7号楼的居民不断地与社区业委会、居委会以及其余住户进行沟通与交涉，在征得同意后还需要继续向有关部门申请，才能继续推进加梯流程。从中不难看出，在这一过程中，居民仍然处于相对被动的状态，参与的效能感较弱。

第三，公民权利阶段，包括合作式参与、权力转移式参与和公民控制式参与。在这一阶段，公民能够通过发挥主观能动性积极参与社区公共事务和建设，并产生关键作用，具有一定程度的自主权。在7号楼加梯过程中，牵头人Z女士和L女士基于自身诉求负责流程业务，并牵头进行沟通与协商，从而解决了意见不统一和资金筹措难的问题，创下了上海居民筹资加装电梯的先例，为其他有需要的社区乃至全国提供了经验借鉴，甚至为此后出台的新政策提供了重要参考。从这个过程中可以看到，居民成为了社区治理的主体，真正实现了居民自治与完全参与。同时也需要看到，在这个过程中，每个居民主体的意愿和诉求都会对最终结果产生影响，容易因个体理性、专业性不足等主客观因素而影响整个社区的治理效能。许多没有成功加梯的案例大多停留在意见征询这一环节，居民无法达成一致意见。

（四）资金筹措难，居民参与呈现“无力”状态

虽然老公房加装电梯的呼声很高，但实际操作起来难度仍较大。除前期需要征得楼内大部分居民同意外，资金问题也是一大难题。

以7号楼加梯为例，所需要的电梯成本、土建、安装以及楼道装修费用共需64万元（详见表1）。然而，上海市财政局2014年发布的《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》指出，政府按照加装电梯施工金额的40%予以补贴，最多补贴24万元。换言之，需要由居民们自主筹集资金40万元，且主要由2层至6层的10户居民筹集与分摊。除前期加梯的成本，加梯成功之后的维护使用与保洁费用也需要居民们自主协商与分摊，6楼的住户需出资11.5万元（财政补贴前），居民参与呈现一定的“无力”状态。

表1 7号楼加梯总造价概算

四、推进居民参与城市社区治理的优化策略

（一）政府：转变职能，加快政策支持与制度建设

第一，政府应进行合理的角色定位，切实转变政府职能。在居民参与社区治理与建设的过程中，政府应发挥“兜底”作用，完善相关政策，转变固有的管制思维，将本应由社区承担的职能交还给社区，实现政府、社区组织、居民等多元主体与力量协同参与治理的格局，形成多方合作共识。政府应明确其在城市社区治理中承担的政策支持与引导的宏观调控作用，而非领导者与掌控者。因此，政府应为社区提供充分的政策指导与制度保障，尽可能地避免在微观事务方面“大包大揽”。

第二，应加强制度建设，为居民参与城市社区治理提供法律保障。要建立和健全相应的法律法规与制度规范。应在完善基层组织立法的基础上，加强社区建设，进一步规范与明确社区建设中各个管理主体与参与主体的权利与义务，确保各项管理工作在法律的框架内进行，切实保障社区组织与居民的合法权益。同时，应制定较为清晰的社区事务指导流程与相关细则，明确居民的合法地位，这样才能确保居民在参与管理社区事务时更有话语权。此外还需注意，随着老龄化程度的加深，社区内老龄群体愈发庞大，在制定流程时应当使用较为通俗易懂的语言，这样能够惠及更多的高龄群体，也能吸引更多的居民积极参与社区管理与建设，提升其参与感与满足感。

（二）社区居民：突破“个体理性”，培育公共精神

居民作为重要的社区治理主体，其参与程度直接关系到城市社区治理的成效，因此，必须突破“个体理性”，增强主人翁意识与责任感，自觉、积极地关心与参与社区事务的管理工作。居民在共同参与的过程中，公共精神得到培育，公共意识得到提升，这为居民进入更广阔公共空间夯实了基础，由此真正实现社区的和谐共治、成果共享。

第一，应加强自身对社区的归属感和认同感。有创造力、管理水平较高的社区，大部分都是居民参与率相对较高的社区。居民应培养“社区是我家，建设靠大家”的意识，积极主动、不遗余力地投身于社区建设。社区居民可以根据自身实际情况，参加志愿者服务队等社区团体，提升社区建设的参与度。

第二，重视社区教育，多渠道参加社区的培训、讲座与娱乐活动，提高综合素质与思想道德水平。社区可定期安排一些安全知识讲座，提升社区居民的安全防患意识，尤其是社区内的老年群体，更要关注安全防护，增强应对突发及意外状况的能力。居民们通过这些培训与讲座，各方面意识与能力得到提高，在社区中遇到问题时，就会以更加理性的合法形式表达自己的利益诉求。

第三，善于行使监督权，对社区管理的各项工作与社区工作者进行有效的监督。由居民代表定期围绕社区重点工作与实际情况进行报告与评议。如此，不仅能够使居民更加了解社区的动态与运作，增进居民的理解与信任，还能加大社区居民在社区治理中的话语权与实际影响力，调动其参与的积极性，切实提高居民的参与度，居民自身也能从中获得参与感与满足感，同时也可使社区的各项决策更加科学民主，有效提高管理效率和水平。

（三）社区组织：增能赋权，以“民”为本推进社区和谐共治

第一，赋权居民，提升参与动力。社区组织应将一部分权利还给居民，使社区居民对与他们切身利益密切相关的社区事务进行自我决策，为居民提供参与的平台，让居民对社区的问题与实际需求进行讨论，并鼓励他们按照自己的想法影响政策制定，积极听取他们的意见与建议，使关注社区事务、热心参与社区管理的居民能够通过组织有效汇集，并通过合理、合法的方式表达自身的利益诉求。

第二，社会组织自身要增强运作与管理能力。首先，要加强其内部管理能力，进行科学的运作与管理，学习与借鉴成功社会组织的运营管理方法，吸收、借鉴国内外成功的社区治理经验，结合自身的发展情况进行整合完善，从而在市场竞争中形成核心竞争力，提高管理水平与效率。其次，应注重培养社会组织的社会责任感，时刻关注社区居民的实际需求尤其是深层次需求。同时，积极与社区内外各类资源与平台进行对接，有效整合社区资源，在关注社区居民需求的基础上，重点培育公益性、服务性的社区社会组织。此外，还需不断完善社会组织的管理机制与配套措施，在参与社区治理的过程中统筹兼顾，注重整体的规划与协调。

第三，应培育社会组织需要的专业化管理与服务人才。社会组织内部成员整体素质的高低会直接影响社会组织参与社会治理的质量与水平。在人才队伍建设方面，社区的社会组织可以与高校进行合作，鼓励高校开设与社会工作、社区治理有关的课程内容，使相关专业的学生可以在社区的社会组织中开展社会实践。这一方面可以缓解组织自身人员不足的问题，另一方面也能向学生提供锻炼与就业的机会，吸纳更多高质量人才。

五、结论与讨论

居民筹资为老公房加梯是居民参与社区治理的重要实践，也是对当前城市社区治理中普遍存在的行政色彩浓厚、多方矛盾频发、居民参与度低等现实问题的有效回应。我国社会进入转型期，实现有效的社区治理有利于倾听居民群众的呼声，更精准地把握居民的需求，从而更加直接地解决人民最关心的热点、难点问题，从而促进人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。近年来，政府虽然出台了诸多政策支持与鼓励社区治理中的多元主体参与，也不断强调社区居民的主体性作用，但从总体上来看，目前我国城市社区的居民参与仍处于起步阶段，还存在一系列问题，例如自治程度低、弱民主化倾向、法律法规及其运行机制建设滞后等。因此，如何应对城市社区治理过程中居民参与的困境、提升居民参与度，成为当前亟需研究的问题，具有重要的研究意义与研究价值。

笔者在梳理现有居民参与城市社区治理的相关研究中发现，此前学界对居民参与社区治理的研究多集中在养老、医疗与社区服务等方面，偏向于关注社会管理，而以实证调查为特色的研究较少。因此，笔者搜集了近十年来上海市政府关于老旧小区加梯的相关政策文件，以N社区7号楼作为研究案例，深入探讨了加梯过程中居民参与的困境及原因，最后将社区“善治”具体化，从政府、社区组织与社区居民三个维度提出优化策略，以期提升居民参与城市社区治理的有效性，提升社区治理的质量和水平。