财税改革背景下央行国库监督工作的思考

彭江南

“十四五”规划明确，要增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。这对经理国库职能、推进国库高质量发展提出了更高要求。本文梳理了财税体制改革后，国库为适应税制改革进行的信息化建设，总结了在此背景下国库监督工作中存在的问题，并提出建议。

一、财税体制变革下，国库信息化发展方向

随着中国特色社会主义进入新时代，财税体制改革从单纯的围绕市场解决经济体制问题，转变为全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面体制改革。十八届三中全会后，财税体制改革以推进国家治理体系与治理能力的现代化为目标，主要涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的财政制度等。

随着财税制度改革的深入，央行开始注重国库数据的集中与业务整合，建立以国库会计数据集中系统（TCBS）、财税关库银横向联网系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库信息化总体架构。业务范围覆盖了国库会计核算业务处理、财税库银关等部门的横向信息联络共享、各级国库业务数据集中存储和加工整理等各方面功能。“3T”系统的建成，实现了国库业务处理从手工到自动、从分散到集中，资金运行从中转到直达等诸多转变。

2016年，“国家金库工程”被列入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，即在“3T”系统的基础上，由一个现代化网络，横向联网子系统、会计核算子系统、风险监管子系统、统计分析子系统、国债管理子系统、国库现金管理子系统、辅助支撑子系统和总库业务子系统等八大业务子系统，国库信息共享服务平台和地方特色服务平台等两个综合服务平台以及数据仓库和灾难备份系统构成，并与财政部的“金财”、国家税务总局的“金税”、海关总署的“金关”等工程互相衔接，互为支撑。

二、财税体制改革背景下的央行国库信息化发展方向

（一）以减少重复操作为目的的各地自主零散开发阶段

1997年以前，全国国库会计核算业务电子化程度不高，且存在发展不均的现象，中西部省份依旧延续传统的手工记账模式，而沿海发达省份已结合地方特色开发了会计核算程序来替代部分手工业务，但是不同的省份开发的程序各不相同、互不兼容，甚至同省份不同地市的程序也无法统一，从而造成了从全国到各省、从省分库到地市中心支库均使用不同的计算机程序的状况。 国库会计核算业务系统电子化建设统筹规划的缺乏，不但造成资源浪费，而且各地国库间业务交流不顺畅、会计核算手续不统一、数据信息无法共享。

（二）以模拟手工处理流程为主要特点的全国统一系统建设阶段

为了适应财税制改革的要求，规范财政收支行为，国库局以《中国人民银行国库会计核算业务流程》为基础，研究开发了《国家金库会计核算系统》（TBS1.0），并于2000年开始全国推广。该系统的建成基本统一了全国省、市、县三级国库会计核算业务系统，实现了国库会计核算业务由手工化转为系统化处理，有效提高了国库信息化水平。2001年至2006年，在此系统的基础上，相继开发《国家金库会计核算系统》（TBS2.0）、《国家金库会计核算系统》（TBS3.0），对系统功能进行不断的拓展和优化，以适应国库单一账户改革等新形势下国库制度改革的需要。同时，人民银行相继修订和出台了《国库会计管理规定》《国库会计核算业务操作规程》《国库资金清算业务处理手续》《国库风险管理办法》等制度、办法 ， 不断健全完善的制度体系为国库业务系统安全稳定运行和信息化发展提供了必要的规范保障。

（三）以实现数据全国集中处理和存储、信息在部门之间电子化传输为目标的全国数据集中系统应用阶段

随着财税制度改革的深入，人民银行开始注重国库数据的集中与业务整合，充分利用大数据等现代信息技术，建立以国库会计数据集中系统（TCBS）、财税关库银横向联网系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库信息化总体架构。全面覆盖了国库会计核算业务处理、财税库银关等部门的横向信息联络共享、各级国库业务数据集中存储和加工整理等各方面功能。“3T”系统的建成，实现了国库业务处理从手工到自动、从分散到集中，资金运行从中转到直达等诸多转变。

（四）以提供高效服务为目标的“国家金库工程”阶段

2016年，“国家金库工程”被列入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，“国家金库工程”是在“3T”系统的基础上，由一个现代化网络、横向联网子系统、会计核算子系统、风险监管子系统、统计分析子系统、国债管理子系统、国库现金管理子系统、辅助支撑子系统和总库业务子系统等八大业务子系统、国库信息共享服务平台和地方特色服务平台等两个综合服务平台以及数据仓库和灾难备份系统构成，并与财政部的“金财”、国家税务总局的“金税”、海关总署的“金关”等工程互相衔接，互为支撑。

三、财税体制变革背景下，国库监管存在问题

随着支付电子化在全国范围内深入推进，其在深化国库制度改革、提高国库业务效率、提升财政资金安全等方面优势逐渐显现，但也发现国库监督工作在电子化信息化过程中存在“想管没抓手”的现实困境。

（一）法律层面

一是立法层级不高，约束力较弱。我国宪法未涉及国库业务或财政事务，宪法之下，由《预算法》提供最高法律效力，但未对国库管理的基本事项予以明确，法律之下，主要以规范性法律文件（《国家金库条例》及其实施细则）的形式体现国库在预算执行中的地位、職能。而相比之下，“美德日”三国均在宪法、相关法律、具体规章制度等不同层级，对国库职能等内容进行了规范。二是权责划分不清，各部门间协调制约作用不强。财政与央行未就国库“经理”定义达成一致，其中财政偏向于经办、办理，国库业务受其指导和监督，而央行偏向经营、办理，在办理国库业务的基础上还有监督职能。同时双方与构成监督体系的人大、审计等机构的分工也未明确，难以发挥各部门间相互协调、相互制约的作用，致使国库监督的实施范围和效果都受到限制。三是国库单一账户体系缺少法律支撑，难以约束财政收支。国库单一账户体系的建立源于2001年开始执行的《财政国库管理制度改革试点方案》，在此基础上修订的《预算法》及其实施条例等法律法规，未明确国库单一账户制度的具体环节、程序与方法，以及国库、财政、预算单位、代理银行在其中的权责范围，使财政支出范围的规范性、预算执行的约束力、国库监管的重视程度受限，得不到足够的法律保障。

（二）操作层面

一是财税系统电子化进程与央行国库监管电子化进程不匹配，央行履行经理国库职责有所弱化。全面推行国库集中支付电子化管理，是建立现代国库管理制度的一项重要的基础性和战略性工作，对我国财税体系现代化发展有着十分重要的意义。目前，我国财税系统国库集中支付电子化改革已在全国全面推广实施，但央行国库监管电子化进程与财税系统电子化进程不匹配。国库集中支付改革后，财政资金的支付方式和清算方式发生了改变，代理银行根据财政部门的支付指令，将资金直接拨付到收款人或用款单位账户，再汇总垫付资金总额后与国库进行清算。这形成了事实上的商业银行办理财政资金的支拨业务，人民银行国库被动清算资金的局面，造成商业銀行没有监督职能却又处于业务的前台，不可能对集中支付的财政资金实施有效监督。人民银行国库由事前柜面监督转换为事后清算监督，对财政支出的合规性缺乏及时监督，监管的有效性大打折扣。同时，在清算中商业银行发送的凭证信息过于简单，仅包含一级预算单位的代码、名称、用途、科目、金额等，既没有具体的账户信息，也未对各级预算单位的用款情况细化，国库无法全面掌握每一笔资金的最终收款账户，使监管浮于表面，难以延伸。二是预算收支存在中间环节，国库监督链条断裂。国库未参与到财政预算编制、调整环节中，预算管理依赖财政提供的纸质预算计划，通常时间较为滞后，内容未具体到各级预算单位的全部支出，且预算调整时不告知，未提供文件依据，使国库掌握的预算不及时、不准确。同时国库缺少对预算的动态管理，不能根据每一笔拨款或退回增减预算单位、功能科目的剩余预算，拨款是否在预算内，完全靠查阅财政提供的预算计划，查阅是否涉及相关单位的支出，难以控制金额。大量财政专户参与预算收支，使国库事中监督无法有效覆盖预算收支的全过程，无论是财政资金汇集至专户之前，还是国库拨付至专户之后，其来源或去向均无法在国库层面体现，不仅使国库监督不能延续，也无法在账表上全面、准确、连续的反映出政府收支全过程。同时由于大部分国库机构、账户未延伸至乡镇一级，也催生出大量乡镇财政专户代替国库进行收付的问题存在。三是国库信息化程度不够，难以满足国库管理中的多元化需求。一方面，监管信息化水平较低，监督效率不高。系统对纸质与电子信息采集存在落差，同一纳税人不同方式纳税的信息无法关联和统计，致使数据反映不准确。同时手工方式的监督，难以及时发现重复拨款、重复退库等违规行为;另一方面，预算收支分析功能单一，政府参考价值较低。报表主要按库别、征收机关、预算种类、科目等反映预算收支情况，收入方面不能对地区、行业、企业等纳税信息进行统计和细分，支出方面不能区分经济分类、预算单位等详细信息，难以满足财政、税务、人大等不同层级的收支信息需求。再一方面，对账方式落后。国库对账工作是确保国库同财政、税务之间账务一致的有效途径，也是最大限度地防范国库资金风险，确保资金安全的重要手段。随着国库新业务的不断拓展，国库核算方式日新月异，国库业务风险日渐呈现复杂化、隐蔽化。但目前对账工作仍然在很大程度依靠手工方式完成，国库根据对账要求每日打印几十份对账报表，要求在3个工作日内核对签章完毕。对账人员工作量大，效率低，很难达到对账要求的及时性、准确性和真实性。

（三）共享层面

外部共享方面。一是制度共享电子化程度不高。央行国库业务的监管离不开财政、税务出台的收支政策，这些政策文件一般由各级财税部门分别向当地国库提供纸质件，多头提供造成大量资源浪费，且纸质件查阅效率低下，甚至有部分财税部门并不会主动、及时提供，对相关业务基本只能作形式上的要求，对凭证要素进行审核，对其真实性和准确性的监督难以实现。二是TIPS接口规范未能严格执行。TIPS作为国库核算系统与财政、税务、海关、商业银行之间信息中转站，是财税业务电子化处理的主要数据来源，各方需采用统一规范的数据接口。但目前国库与税务之间传输、存储的数据存在不一致，如缴库时税务使用的是18位税票号码，同一纳税人的多笔税款可能使用相同税票号码，而国库在税票号码基础上加上2位序号形成20位凭证编号，具有唯一性，双方存储的数据内容、长度、要求均不一致。在退库时，税务发送的报文中包含缴库数据，其税票号码因此不能与国库存储的凭证编号相符，且若税款是邮政代缴的，税务发送的税票号码与双方存储的均不一致，若税款是手工入库的，凭证编号仅有8位，税务发送的仍是18位税票号码。同时，税务发送的缴库科目也存在问题，在办理先征后退时缴库科目和退库科目通常不同，但有时税务却将退库科目当做缴库科目发送。受此影响，国库在办理退库业务时，难以根据税务发送的缴库信息核实缴库情况。

内部共享方面。国库除了以“3T”为核心业务管理系统，还存在财政无纸化、国库会计分析、事后监督、国债管理等系统，各地市自主开发了一批数据分析辅助系统、电子账务核对系统、非现场监管系统等地方业务系统，系统之间、地区之间业务系统建设分散脱节， 系统网络结构过于复杂， 相同参数维护、校验、存储、处理的重复性，不但增加技术运维及业务操作工作量，重复开发的资源浪费， 甚至因为参数维护不同步影响国库业务处理。同时，由于各地市电子化推进程度不一致，为履行其监管责任，实施标准不一的监管措施，对财政、税务、海关以及商业银行要求提供的办理依据存在不同，不仅使国库监管效果产生了区域化割裂，也降低了国库监管的权威性。

四、意见建议

（一）明确监管权责，推动国库监督制度化

一方面，及时修订《国家金库条例》及其实施细则，明确人大、财政、国库、审计等机构在预算收支执行中的职责范围，确保国库监督在预算收支执行链条中制衡作用的充分体现，推动国库监督的法制化建设，提升各部门对国库监督的重视程度，督促其更好履行各自职责。另一方面，细化国库监督制度及相关操作流程，从软硬件管理、系统安全控制、岗位职责分工等方面建立起制度约束与系统运行的钩稽关系，建立与电子化业务相适应的监督管理制度。

（二）提高信息化水平，建立自动化监管系统

以“国家金库工程”建设为契机，全面整合业务系统，将“3T”系统及财政无纸化、事后监督等系统集中统一到集成平台，丰富国库事中监督模块，以财政资金流动为导向设置业务自动监督、风险评估预警、重要事项审批、预算支出监控、实时对账监督、监督风险评价报告等功能，实现以系统自动监督为主，人工监督为辅的模式，消除人工监督盲点，实现自动地、实时地、有效地监督。同时，将国库监督的范围、方法、评估及处罚等标准与系统运维中风险点控制的建立关联，从而确定国库统一的监督程序、监督标准，确保系统自动监督的可操作性，提升国库监督评价结果的权威性。

（三）加快部门间数据共享，推动预算信息化管理

加强与政府、财政、税务、海关及代理银行等部门沟通，建立信息资源共享机制，搭建信息资料共享平台，实现纳税预算收支计划、企业信息、财政收支明细信息等资料共享，促进对税收征缴信息和税源、监督和分析重点行业重点税源缴税情况、监测预算执行和国库现金流量情况的全面了解，确保财政资金从收纳到支拨全过程均在国库监督的范围内，实现国库监督的实时性和有效性，更好地把握财税运行态势，研判财政收支走势，为地方政府经济发展提供参考作用。

作者单位：中国人民银行新余市中心支行