浅谈地方政府专项资金管理现状及改进措施

吕岩

摘 要：地方政府专项资金的设立与使用是财政资金精细化管理的重要体现，而专项资金所涉及范围广泛，涉及资金量巨大，涉及项目数量众多且结构复杂，现行的专项资金管理制度体系存在许多众多缺陷，还会滋生腐败风险。本文分析了全国范围内普遍性的地方财政资金管理现状，重点指出了运营维护性质的专项资金与保护成长性的专项资金分类管理模式，同时分析了现行制度中项目审批混乱、资金管理粗放、监管不到位的部分问题，并针对性的提出了改进专项资金管理问题的措施，希望得到有关方面的重视、参考与实践。

关键词：地方政府;专项资金;改进措施

新发展阶段，我国的全面深化改革正处于深水区，地方政府的专项资金管理情况与改革情况切实关系着新时代下地方公共事业的推进与民生项目的开展。政府专项资金是社会主义体制下举国力量与现代化治理体系的重要体现，政府专项资金的使用与管理的转变与新时代政府职能的转变也有着直接关联，在我国经济总体平稳发展但地区间发展差异仍然明显的宏观背景下，如何通过更加规范性与普适性的制度化管理更好地提高政府专项资金的管理效率与使用效率，更好的保护国有资产，如何更好的服务于民生与社会事业，如何更好地促进新发展格局与经济高质量发展的推进是我国面临的巨大议题。对于专项资金管理而言，构建完整的管理模式与管理环节是保障管理质量与管理效率的基础，针对目前全国范围内普遍存在的地方政府专项资金管理存在的审批、支付、结余等环节的缺陷，构建起一体化的管理模式与评价模式将直接作用于政府专项资金管理精细化程度的提高。

一、地方政府专项资金管理现状

地方政府的财政专项资金是由国家财政拨款的、本级政府用于使用与管理的资金的统称，资金主要作用是保证当地社会服务开支、基础设施建设开支、社会福利保障开支、政策补贴开支等涉及民生、公共事业、社会管理、经济建设等众多方面的资金使用。专项资金顾名思义，只能被用于特定的用途专款专用，不得擅自挪用，由于国家要求专项资金执行特殊的单独核算方式，因此即时挪用后补齐抵账，也会出现账目上的记录，同时挪用专项资金后挪用人与负责人都将面临刑事责任。

专项资金的金额一般与项目预算相关，但同时也与国家财政或上级政府的拨款总量相关，即专项资金的总金额为财政拨款除去一般性费用或固定费用剩余的资金。而对于地方来说，各类项目需要按照《中央本级项目支出预算管理办法》进行预算审批，原则上地方需要建立专项资金的项目与中央项目支出的门类相当，专项项目主要聚焦于建筑类与行政事业类两个大类，环保、极端天气与重大安全事故处理等公共项目也属于该范围内。

政府专项资金的设立目的在于规范资金使用范围、提高资金使用效率、规范项目预算编制、保障地区运营发展的资金安全。专项资金的实际安排与管理的末端行政单位大多数为区级政府，就我国省会城市的主要中心城区而言，专项资金占到财政拨款的比重超过半数，拥有系统的项目门类管理，涉及专项资金建立的社会发展、文化教育、公共安全与企业扶持项目数量高达百余种。在管理措施上，政府又创新性将专项资金分为两个大类进行管理，分别是运营维护性质的专项资金与保护成长性的专项资金，同时每笔专项资金都拥有独立的预算编制、授权审批、资金拨款与使用情况监督以及盈余资金的回收与处理，其中项目资金监管由各级人大执行，并与政府绩效直接挂钩，并积极利用信息平台进行信息公开，保障政府对于项目资金使用管理的重视程度，接受社会对于政府运营的监督，使人民对于政府的满意程度逐步提升。

对于经济发展较弱的地区、偏远地区与农村地区、特殊地理位置地区与少数民族聚集地区，各地政府因地制宜的设置不同项目门类，并设立相应专项资金安排与管理事务组，对于部分自然灾害频发地区或经济发展长期滞后的地区，政府拓宽了专项资金的来源，专项资金不仅来源于上级政府拨款，还广泛吸纳社会捐赠资金，并利用政府信誉与金融机构与保险机构合作获取资金，以抵御极端情况下短时大规模的资金缺口情况，快速恢复地区正常的生产生活。

二、现存的地方政府专项资金管理问题

虽然我国建立了系统的专项资金管理体系，并规范部分专项资金的使用范围，但根据上述分析，专项资金涉及范围广泛、涉及领域复杂，加之我国经济社会的快速发展与人民需求的日益提升，需要建立专项资金的项目也不断攀升，专项资金管理客观存在管理工作量巨大、管理资金明细复杂，管理专业性要求高等特点，随之也产生了众多管理层面的问题。

（一）专项资金项目建立不够全面，项目审批不够科学

专项资金项目建立是专项资金管理的第一步，也是专项资金管理的重中之重，但由于专项资金涉及范围广泛，涉及专业领域众多，尤其对于保护发展项目的审核难度很大，政府为了短期的经济发展或短期任期内的政绩，往往倾向于主观的进行项目审核与资金审批，以实现项目众多与资金利用率高的表象，部分地区企业的政策性补贴申请审核难度远小于部分专项行政事业单位的专项资金申请审核，不仅影响政府行政能力的正常发挥，还容易滋生腐败问题。不同项目审批程序不统一，地方政府对于项目建立与项目审核的权利约束小，加上审批程序不够科学，在各地都曾出现项目设立不够合理、空头项目骗取财政资金、项目规模与资金规模不匹配、同質化项目重复审批导致的资金浪费等众多问题，不仅违背了专项资金建立的初衷，还容易造成地方财政风险。

（二）预算编制困难，专项资金统筹规划能力差

同样由于专项资金涉及范围广泛、涉及领域复杂，同时“单位申报、财政审查、政府确立、人大审批”的专项资金使用体系给了社会各企业各单位申请专项资金很大的主观性，导致政府对于项目申报的审批往往只根据财政情况与项目申请资金这类财政性的情况进行审批，对于实际项目的可行性分析与项目申请资金是否合理的判断能力均有所欠缺，进而造成了政府进行精细具体的预算编制难度极大。为了确保项目执行与资金使用，以免造成由于不作为的问题被问责，地方政府往往采用粗狂的预算编制与预算管理模式，并采用预算追加的方式处理大多数资金问题。同时部分地方政府还利用政策漏洞与项目申请方合作舞弊，以通过虚高的项目审批资金将专项资金套现以挪为它用，严重印象了专项资金的资金安全。

（三）财政监督与绩效考核机制不够完善

在实际执行中，部分地区政府的专项资金管理存在预算体系、财政监管体系与绩效考核体系的失位或衔接不到位，资金的统筹规划能力较差，一方面项目申请方自发的资金需求代表了市场配置资源的过程，一方面政府拥有一定的计划与规划，计划制度与市场自发制度的矛盾在资金有限的条件下将不断被扩大化，是倾向于满足市场需求还是坚持按照政府自主规划进行专项资金管理，在不同环境下都将产生不同的结果，由此造成了政府专项资金的管理无法拥有统一的标准。同时，由于政府专项资金管理的主观性问题，为保障项目的执行与政策的连续性，财政监督在一定程度上存在失位或制度性缺乏的问题，缺乏绩效考核体系不仅导致项目人员与政府工作人员对于专项资金管理的重视程度不足，更将导致财政监督的失效问题长期得不到体现，部分单位重资金分配、轻监督管理的陋习将一直延续，在长期违规操作中还将积累很大的法律风险。

目前部分地区的地方政府专项资金管理问题存在开支范围不明确的问题，这与地方政府没有很好地认识到专项资金的重要意义，没有充分的认识自身区域特点、区位优势产业与目前现存的问题，与开支范围不明确伴随的问题就是监管失位，由于开支范围不明确，监管过程中无法做到有明确的政策与依据进行财政监督，在对专项资金的执行情况进行考核与评价时，也缺乏明确的政策与依据进行有效评价，有开支范围不明确导致的结构性问题是财政监督与考核机制不完善的根源之一。

（四）专项资金的管理制度不够合理，缺乏问责机制

由于专项资金项目门类多样性的客观条件，专项资金管理缺乏普适性的科学制度，制度设定不够合理导致了专项资金管理人员在工作中没有明确的规则可依，同时新建项目、非实质性项目的专项资金管理难度远超于常规意义，对于这部分的专项资金管理问题严重。

此外，部分地区的现行专项资金管理制度缺乏系统的专项资金管理评价体系与问责机制，项目执行情况得不到客观量化可比较的体现，不仅造成了本次项目执行情况的综合效率难以统计，还将造成同类型的不同项目之间的资金使用缺乏比较性，即影响预算编制，又影响后续的财政规划，专项资金管理的众多系统性问题将不断累积而得不到解决，同时缺乏问责机制使违规项目得不到有效处理，相关人员仍然参与专项资金管理业务，不仅影响政府对于专项资金管理的权威性，还极易产生腐败现象。

问责机制的建立与执行需要长期的实践与修正，一方面政府对于专项资金的使用具有很强的主观性，因此部分违规或介于违规范围边缘的行为可能与特殊时期的特殊需求相关，进而这些行为代表当前政府的整体意志，在后期清算与问责时，存在抓小放大，责任顶替，专人拦责等不合法但存在发生动机的行为;对于问责机制而言，还涉及到对于政府相关行为的客观评价，这就需要结合政府专项资金使用的宏观背景、地方现状与政策导向，因此要想在积极促进政府专项资金使用效率与使用结果的情况下，构建多元化的问责机制，谨防形而上的思想与评价标准对专项资金的使用进行评价。

三、地方政府专项资金管理的改建措施

（一）规范专项资金项目审批

针对项目申报与审批乱象，需要进行严格的专项资金项目审核以进行规范。首先通过将专项资金以保障性资金与发展性资金分类，并采用不同的审批制度，原则上推动保障性项目审批，鼓励扶贫、公共卫生、环境保护等类型的项目，加大对于贫困地区、少数民族地区的专项投入，并加强对于相关专业人才的吸纳，以完成对项目进行实际考察，谨防环保类项目的套壳空壳现象骗取资金;对于发展类项目，不仅要加大审核力度，还要对现存的项目进行逐年审查，将项目的投入与创造价值综合考量，以保证资金使用到位。对于项目审批机制，应在全省范围内推行各级项目库的建设，并注重项目库内容的及时共享，项目库的建立应以各级人大与财政部门的审核作为主要标准，以本地优势产业与精致发展需求作为基础，注意对于农业产业项目的投入，因地制宜的丰富项目门类。由于项目门类众多，政府部门无法吸纳全行业人才，因此地方政府在项目库建立中应充当协作者而不是主导者，应积极利用社会力量与专业的评估机构进行项目审核，并加大公式力度，接受社会监督。对于财政资金有限的情况，应详细分析党中央当前的政策与工作重点、国家全年的发展情况，对于过审的项目也要分批次推行。

（二）加强对于专项资金使用情况的调查

针对空壳套壳项目与项目申请资金严重不符合实际的问题，应当成立专门的事务组进行对于专项资金使用情况的调查与审核。由于项目已经过审，因此政府对于项目具有完全的责任制，不宜再应用外部机构进行协助调查，同时对于项目的审查应该从预算阶段开始，保障资金使用的“干净”程度，注重对同质化的项目进行合并整改，对于老旧项目以及不符合政策的项目进行及时的改革或废除，不断优化项目结构与专项资金使用情况。对于存在争议的项目，本级政府可以向上级政府或人大以书面形式进行汇报，专项资金的设立、调整与撤销的最终决定权与解释权归为省财政部门与业务部门的统一意见。

（三）推進专项资金统筹规划体系的建立

针对专项资金使用不规范、专项资金紧缺的问题，应当拓展资金来源，建立资金统筹规划体系提高资金量。专项资金的统筹规划体系涉及资金获取、资金分配、资金回收三个阶段。在资金获取方面不断完善政府一般性支出的预算编制与政府性资金预算，提高国营资本的运营收益，实现成本收益两手抓;资金分配方面，统筹规划财政部份与执行部门，将资金按预算、按项目、按阶段的定点发方，原则上专项资金不介入能够市场手段运营解决范围内的项目，在实际执行中注意对于资金使用精准性、时效性与关键性的把控，把每一笔钱都下放至关键的部分，以真正解决社会民生与经济发展的问题;对于资金回收，主要意义在于保障项目过程中的资金使用，控制预算追加的问题，每笔钱都要有对应的用途，同时有发票等证据加以佐证，当专项资金出现盈余，必须及时回收，谨防个人或单位将资金私吞。

（四）加强预算编制与监督检查力度

针对预算编制困难与监督检查失位的问题，政府应推动建立和完善部门间专项资金统筹安排、衔接有序的协调机制，督促财政及各预算单位着力加强财政内部处室之间、财政部门和预算单位之间、预算单位之间以及预算单位内部处室之间的沟通协调，着力解决专项资金管理使用中存在的交叉重叠、资金分散、项目虚设、套取挪用资金等问题。同时，各级人大及其财经部门要督促财政部门严格项目预算审核，并在预算初步审查时重点关注，防止小项目大预算、无项目有预算或者同一项目重复立项等套取专项资金现象的发生。

充分发挥人大常委会监督职能，推进审计查出问题整改工作。要督促财政部门细化绩效管理考评指标，建立健全预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的财政专项资金全过程预算绩效管理机制，监督财政部门建立绩效评价结果与项目预算安排及部门预算安排挂钩机制，在预算初审时予以重点关注，真正做到“用钱必问效，无效必问责”。

四、结语

我国地方政府的专项资金使用过程中普遍存在预算管理粗放、专项资金定義不明确与使用范围不明确、问责机制与评价体系缺乏等问题，这些问题内部也存在系统性的关联，而问题的主要发生原因在于不同地区之间发展不均衡，通过构建具有系统、普适性的管理机制与评价体系能够有效规范专项资金使用与管理，即保护了专项资金使用的下限，而真正促进并提高专项资金的使用效率与管理效率，提高地方政府专项资金管理上限，就需要充分利用人民民主、充分利用人大代表机制，发挥广大人民的力量以发现并解决地方所存在的特殊性问题，提高专项资金使用与管理的效率。

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