政府数字化改革的德国经验——“以人为中心”

罗娇 董颖 徐理勤

摘要：采用文献分析法和比较法，分析德国作为先行者在政府数字化转型实践过程中遇到的障碍，主要在于“人本位”要素上的不足。结合德国的解决路径，为我国的政府数字化改革提供经验，坚持以人为中心，提高民众的使用体验感，解决民众对数据安全的顾虑以提升民众的参与度，建立数字人才战略促进数字时代的人才素养转型升级，以推动改革深入长远的发展。

关键词：德国 政府数字化改革 障碍与解决路径

党的十九大对建设网络强国、数字中国、智慧社会作了战略部署，要求各级政府快速适应数字化社会环境，建设数字政府[1]。全国各地积极响应党和国家的号召，部分地区如浙江，先行先试，全面推进数字化改革，以大力推动政府数字化转型撬动经济、社会全方位的数字化转型，其成效显著[2]。但全国大多数地区都处于规划部署阶段，在体制机制和配套基础上有待完善和健全[3]。德国的数字化改革在理念构建、政府意识及理论研究方面居于国际先列，然而其在转型实践中却发展缓慢。分析德国作为先行者在实践过程中遇到的障碍及其原因，结合其解决路径，可为我国的政府数字化改革的深入发展提供正反两方面的经验。

一、德国政府数字化改革的背景与现状

德国是世界范围内提出“数字革命”理念的先驱，2013年基于“工业4.0”的背景下提出了“行政4.0”的理念，将政府数字化转型视作实现“工业4.0”的基础工程。2014年8月联邦政府颁布《数字议程 （2014-2017）》，为德国数字化及智能化建设部署了战略方向。2016年3月，联邦经济与能源部发布了《数字化战略 2025》，列出实现数字化转型的十大步骤及具体实施措施。近两年，绿色化与数字化转型也被视为欧盟以及德国复苏计划的工作重点[4]。

德国的数字化改革在理念建设、政府意识及理论研究方面居于国际先列，然而在其转型的实际推进过程中相对欧盟各国发展却较为缓慢。

二、德国政府数字化转型遇到的障碍

1.德国政府数字化转型缺乏群众的广泛支持

缺乏群众广泛支持体现在两方面，一是改革停留在表层，开发的应用项目忽视用户的体验感，导致公民参与度不高，二是民众对数据安全的顾虑未得到及时的回应与解决。

在应用项目的体验感方面，德国最早提出数字改革的理念，并从电子政府建设时期就开展了各项智能化转型的服务项目，然而公民的参与度却不高。以德国电子身份证项目为例，截至2017年底，约50%的网络用户开通了该项功能，然而，在实际运营中，仅有5%的居民处于活跃使用该功能的状态。两大原因即在于操作体验感不佳（53%）以及各部门未能实现协同（44%）。

德国现存大多数应用服务缺乏用户友好性。项目没有从用户的需求及使用经验出发进行设计，而仅仅是把传统的服务流程直接“翻译”至数字技术中。操作复杂、使用体验感不佳，改革停留在技术表层，并未实现打破传统制度、实现重塑组织形式的深度改革，数字化的优势没有被真正体现，因此得不到群众的广泛支持。

2.德国职能部门从业人员转型意识与数字素养不足

首先，在转型意识不足方面，专家认为，德国部分职能部门，尤其是其基层部门从业人员对待数字化转型的态度消极、意识落后。数据安全虽是数字化改革不易克服的困难，但数据保护一定程度上成为了工作人员消极对待转型工作的借口，其改革态度与意愿的欠缺是转型停滞必须跨过的障碍。

其次，在从业人员的数字素养方面，政府的数字化改革将引起行政工作内容的大变革，一方面越来越多的流程化工作将被电脑代替；另一方面改革后的工作内容性质也产生了大变革，因此，数字时代对从业人员的能力也提出了新的要求。流程化、标准化的工作将逐渐向复杂性高、难度更大的数字项目管理工作转型。虽然并不意味着人人需要具备IT技术的“硬知识”，但是对数字化项目运营及管理的“软素养”提出了更高要求。

首先，数字化项目的设计、研发以及不断优化需要人员具备数字思维、勇于开拓的精神、终身学习意识以及创新能力；其次，各部门单一的工作任务向跨层级、跨部门、跨专业的项目管理进行转变，需要具备大局观、团队协作、交际能力、共情能力、责任意识等素养的“数字项目经理”；此外，数字改革后的工作将会打破时间与空间的界限，因此自我管理能力也十分重要（见图1）。

然而，由于职能部门尤其是基层部门从业人员的意识与素养不能满足数字时代的新要求，导致了德国政府数字化的缺乏有力地推动与执行。

三、对我国数字化改革的启示

1.坚持“用户导向”原则提高群众支持

将用户（群众、企业以及职能部门的工作人员）的使用体验感与认同感放于第一位，坚持“用户导向”原则，获得群众的广泛支持才能广泛深入地推动改革。在数字化应用项目的设计与开发中，将终端用户纳入设计团队，以提高项目的用户接受度、减少隔阂；其次，积极向群众宣传推广、科普新项目的使用方式；最后，也不能忽略“技术弱势群体”（老人、贫困人口、 残障人士等），为其保留一扇窗。获得广大群众的支持，才能深入地推动改革。

2.坚持数据主权原则解决民众后顾之忧

虽不能像德国般过度重视数据安全以致受制于此，但数据安全的重要性仍值得重视。只有解决数据安全的后顾之忧，才能得到群众的广泛认可以及保护群众的根本利益。

首先，通过法律、法规的调整与制定保障数字化战略的实施。比如，德国计划出台《身份认证服务法》为“数字身份证”项目的实施提供法律保障，且预备加快推行欧盟制定的《开放数据法》以保障开放数据平台的建设以及数据安全有效地利用。其次，在设计研发数字项目时，将数据保护的法律因素考虑在内。最后，通过坚持数据主权的原则，增加数据使用的透明度。比如告知群众个人数据的使用记录，以将数据安全与数字化改革进行有机结合，从而解决群众的后顾之忧。

3.建立“数字人才战略”促进从业人员能力素养转型升级

职能部门从业人员才是政府数字化改革的推动者与执行者。政府数字改革将会导致行政工作的巨变。为将从业人员带入数字化改革的浪潮，避免其落入“心有余而力不足”的困境，促进其能力转型升级，实行“数字人才战略”的行动势在必行、刻不容缓。德国自“工业4.0”后又相继提出“教育4.0”“工作4.0”，以保障劳动者不被数字时代抛下，同时亦满足转型对人才的需求。对于我国劳动人员面对数字时代的能力素养升级也十分必要。一方面可大力开展在职人员進修培训；另一方面，建立着眼于未来的人才培养，高校将数字素养纳入人才培养计划中以及设立结合数字素养的复合型专业，比如数字技术与法律专业、与公共事务管理专业等的有效结合。

四、结语

由于数字技术是推动政府、社会数字改革的推动力，因此，人们常将目光聚焦于技术赋能上。但结合德国的经验可得出，深度地推动全方位的数字化改革，仅停留在技术赋能上是不够的，改革的要义最终是落实在“人”上。坚持以人为中心，提高民众的使用体验感与解决民众对数据安全的顾虑以提升民众的参与度，建立数字人才战略促进应对数字时代的人才素养转型升级，才能使改革深入长远的发展。

（本文系浙江科技学院德语国家国别与区域研究课题，项目编号：2020degb012；浙江科技学院2020年度课程思政示范课程项目，项目编号：2020-ks74。）

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[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过[J].当代党员，2019（22）：7-17.

[2]浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省数字化转型标准化建设方案（2018—2020年）的通知[J].浙江省人民政府公报，2018（22）：14-18.

[3]张成福，谢侃侃.数字化时代的政府转型与数字政府[J].行政论坛，2020，27（06）：34-41.

[4]郑春荣.德国大选中的两党差异：绿色化与数字化转型[N].21世纪经济报道，2021-07-09（004）.

（责任编辑：姜秀靓）