线性工程规划选址报告编制要点探析

周良友

（广东省科学院广州地理研究所，广东广州 510075）

0 引言

原建设部和元国家计划委员会于1991年联合颁布了《建设项目选址规划管理办法》（建规1991〔583〕号），指出“在城市规划区内新建、扩建、改建工程项目编制审批项目建议书和设计任务书，必须遵守本办法”。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。建设项目选址不仅关系到建设项目是否能顺利落地，也是实施城市规划的关键所在[1]。在国土空间规划体系下的规划选址应以国土空间规划为依据，强化底线约束，坚持生态优先，保护耕地，节约集约用地，统筹考虑各类国土空间要素协同，注重建设项目的科学性、协同性和可实施性。

线性工程具有线路长、自然生态环境与社会环境复杂等特点，建设项目的选址与城乡发展密切相关。在国土空间规划管理体系下，通过方案比选、多规协调、规模合理性分析，加强与生态保护红线、永久基本农田的衔接，尽可能保证线性工程选址的科学性、合理性，降低项目实施的社会风险，提升建设项目的经济效益和社会效益。

1 项目概述与技术难点

1.1 项目概述

珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段项目衔接珠三角枢纽机场与深南铁路，在江门接入深茂铁路深江段，远期还会衔接新建深珠城际铁路，形成深港、珠江西岸地区至南宁的高铁新通道，形成深港、珠江西岸地区至粤西、海南等地区的高标准铁路通道.通过珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段衔接贵广铁路、南广铁路，形成深港、珠江西岸地区至西南、西北地区的便捷畅通铁路通道。

该项目的建设践行了“一带一路”、粤港澳大湾区等国家战略，增强大湾区辐射我国西南地区能力，优化粤港澳大湾区高铁布局，充分发挥既有对外铁路通道作用，加快沿线地区社会经济建设，推动珠江西岸高质量发展。

珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段线路途经佛山市高明区、肇庆市高要区、鼎湖区。全线不新设车站，利用珠肇高铁江门至机场段高明站，既有肇庆东站。线路全长60.14 km，设计行车速度350 km/h，施工总工期约48个月，投资估算总额91.87亿元。

1.2 技术难点

1.2.1 缺少规划依据

根据《中华人民共和国城乡规划法》，建设项目选址应符合城乡规划的要求。线性工程通常是近期国家或省级层面批复的重点建设项目。现行城乡规划由于编制时间较早，难以对线性工程路由做出准确的预测，同时规划编制和管理主要关注中心城区，规划区外的城镇开发区缺少规划统筹和刚性管控要求[2]。现行城乡总体规划期限基本上截至2020年，而正在编制的国土空间规划尚未批复，导致建设项目选址缺少规划依据。

1.2.2 项目选址的特定要求

珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段是广东省重大交通基础设施，按照《政府核准投资项目管理办法》（发展改革委令第11号）的管理要求，需编制规划选址报告，取得城乡规划行政主管部门出具的选址意见书，以及支撑项目可行性研究的批复。规划选址报告的编制内容、深度需满足各部门会审要求，项目途经肇庆市鼎湖区、高要区和佛山市高明区，做好两市三区的相关审查部门沟通协调工作尤为重要。

1.2.3 新时期规划选址的新变化

2019年，中共中央、国务院联合印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出谋划新时代国土空间开发保护格局。同年，自然资源部印发的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）提出合并办理规划选址和用地预审，规划选址报告的编制内容和深度也要做出相应的调整。建设项目规划选址要与国土空间、生态保护红线、永久基本农田等相关管控进行衔接与协调，强化底线思维，处理好开发与保护平衡的关系[3]。

2 选址原则和技术思路

2.1 项目选址原则

2.1.1 规划引领、统筹协同

坚持国土空间规划引领，统筹考虑各类国土空间要素协同，加强与沿线城乡规划、市政交通基础设施规划、历史文化保护规划、综合防灾规划等相衔接，强化“多规合一”。注重建设项目的科学性、协同性和可实施性。

2.1.2 以人为本、注重效益

在落实建设项目自身选址要求的同时，坚持少征地、少拆迁，减少对人民日常生产生活的影响。引导社会共同参与项目选址，处理好建设项目与利害关系人的合法权益[4]，实现社会效益和经济效益的最大化。

2.1.3 生态优先、节约用地

建设项目在工程可行、经济技术合理的前提下，线路方案要强化底线约束，坚持生态优先，尽可能地避让生态保护红线，保护自然生态环境，保护耕地，减少占用永久基本农田，用地规模合理可行，节约集约用地。

2.2 项目技术思路

结合项目背景了解项目基本情况，明确选址要求。从工程量、投资规模、环境敏感点、控制性工程、占用耕地和生态保护红线等多个方面进行方案比选，确定项目推荐方案。充分论证项目选址与城乡规划空间结构、用地布局、基础设施、公共服务设施、环境保护、风景名胜古迹等方面的协调性，综合做出规划选址论证结论，提出规划建议和要求。项目技术思路如图1所示。

图1 项目技术思路

3 拟订规划和“多规协调”

3.1 解读项目概况，拟定规划路径

本项目根据《国家发展改革委关于粤港澳大湾区城际铁路建设规划的批复》（发改基础〔2018〕1238号）中珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段的要求，结合肇庆地区接轨方案、客流构成和运输组织等进行规划初步选线，对沿线地形地质、西江桥位、生态环境敏感区、城镇规划及征地拆迁进行综合分析，确定线路途经肇庆市鼎湖区、高要区和佛山市高明区。新建正线长度41.777 km，全线设高明（不含）、肇庆东两座车站。考虑项目到与贵广铁路、广湛铁路的衔接，设高明右绕线，长5.343 km；设肇庆东右绕线，长5.809 km；广湛联络线6.211 km。

3.2 选址方案比选，拟定实施方案

与项目的规划选址同步编制的工程可行性研究报告提出并行高速公路方案、绕避烂柯山保护区方案和绕避烂柯山保护区缓冲区方案进行比选分析评价，从工程量、投资规模、环境敏感点、城乡规划协调、永久基本农田和耕地等方面进行方案比选，从而拟定项目实施方案——绕避烂柯山保护区缓冲区方案。相关影响因数分析如表1所示。

表1 相关影响因数分析

3.3 “多规协调”，优化方案

线性工程涉及面广，强化与总体规划、专项规划以及相关专项规划的衔接与协调，特别是与在编的国土空间规划进行衔接，将项目用地规模和布局纳入在编的国土空间规划。在论证内容设子项进行深入分析，找出存在的问题，并提出有效地解决措施。衔接好城镇空间、农业空间、生态空间的同时处理好与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三者的关系，优化线路方案（表2）。

表2 与相关规划协调分析

3.4 用地规模合理，节约集约用地

项目应增强土地资源对经济社会发展的承载能力，节约、集约用地，促进生态文明。建设项目严格按照《土地使用标准汇编》开展用地规模分析，保证建设项目的各项用地符合相关行业用地标准。对于无土地使用标准的建设项目，应开展节地评价，推进建设项目节约集约使用土地。珠海至肇庆高铁高明至肇庆东段项目总用地和各分项用地（路基用地、桥梁用地指标、隧道用地指标、车站用地）均符合《新建铁路工程项目建设用地标准》（建标〔2008〕232号）的要求，用地规模合理可行。

3.5 加强与生态保护红线的衔接

建设项目选址过程中要强化底线约束，严守生态保护红线。建设项目选址优化后，仍不可避让生态保护红线的，要严格履行不可避让论证程序，开展不可避让论证审查。项目在肇庆市涉及2处生态保护红线，分别属于广东烂柯山省级自然保护区和肇庆市鼎湖区黄沙蚬县级自然保护区。根据《广东省强化资源要素支撑全力推进省重大项目开工建设的工作方案》（粤办函〔2021〕227号）的要求编制项目不可避让生态保护红线（陆域）论证报告，征求市发展改革、生态环境和交通运输等部门的意见，并将论证报告和征求意见情况随项目主体材料一并报送省自然资源厅审查。

3.6 突出与永久基本农田的衔接

要坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度。项目属于符合条件的交通类省重大项目，根据《关于加强和改进永久基本农田保护工作通知》（自然资规〔2019〕1号）的要求，在对线路方案优化完善后涉及占用的永久基本农田，按照“数量不减、质量不降低、布局稳定”的要求开展补划永久基本农田工作。

4 “多审合一”，注重效率

线性工程在规划选址过程中，不仅涉及自然资源部门，还与交通、农业农村、生态环境、水务、住建、铁路、公路等部门相关。在选址方案编制过程中加强系统谋划、部门联动，在“多规合一”的基础上实现“多审合一”，不断提升审批质量和审批效率。在多部门审查过程既满足了项目审查程序的合法合规，又加强了选址方案科学性、合理性。

5 结语

随着政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，在“多规合一”为基础推进的规划用地的“多审合一”“多证合一”。规划选址报告要在原来编制要点的基础上加强与国土空间规划、生态保护红线、永久基本农田和用地规模的合理性分析。本项目规划选址论证在主要内容和方法上进行了积极的实践探索。希望通过本案例的探索和总结为相关人员提供一定的借鉴。