乡村振兴战略下农村社会治理矛盾问题的产生逻辑与策略

肖俏 任家庆

摘要 矛盾冲突是农村社会治理的症结，化解农村治理矛盾是提升治理能力，推动乡村振兴的突破口。对东北诸村实地调研发现，治理活动中的冲突按主体分成基层政府与村民、村委会与村民、基层政府与村委会3类，包含现实与非现实冲突。这些矛盾在新冠肺炎疫情期间出现转机，其发生逻辑与治理责任的运动有关。村委会治理责任的“失位”让基层政府承担了“错位”责任，引发各类治理矛盾。解决这一问题需要从责任入手，厘清治理责任，用党建引领治理责任的履行，并在外部构建保障机制，共同推动治理责任“归位”，常态化解治理矛盾冲突，助力乡村振兴战略实施。

关键词 乡村振兴;农村社会治理;治理矛盾;治理责任

中图分类号 D 668  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）09-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.09.060

开放科學（资源服务）标识码（OSID）：

Generation Logic and Strategies of the Contradiction in Rural Grassroots Governance under the Background of Rural Revitalization：Evidence from villages in Northeast China

XIAO Qiao，REN Jia-qing

（School of Government， Liaoning Normal University， Dalian 116029）

Abstract Resolving contradictions is a breakthrough to improve governance especially in rural grassroots. Micro-social conflict theory is used to define 3 kinds of structural conflicts of grassroots social governance and perceive villages' governing process with contradictions that the evaded responsibility for village committee is undertook by grassroots government， which makes the village lose the best governing part and causes contradictions in turn. Thus， in order to make the resolving of contradictions normalized as well as promote Rural Revitalization， it recommends subjects returning responsibility by starting as follows： Clarify the boundary of responsibility， ensure that it fully exerts the function of the Party committee， and construct external guarantee mechanism.

Key words Rural vitalization Rural social governance;Governing contradictions;Governance responsibility

党的十九大将“治理有效”作为乡村振兴战略总要求之一。提升农村社会治理效能，既是切实维护和发展好农民权益的条件，又是推进乡村振兴的内在要求。2021年7月颁发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》特别强调了“压实责任”“担当作为”，突出了党和国家对基层治理能力与治理责任关系的关注。基层治理矛盾作为乡村振兴进程中必然面对的难题，其背后逻辑是治理责任运动。乡村振兴和疫情治理在时间上偶然相近，使疫情治理成为一些村落过渡到乡村振兴战略的转折过程，因此以疫情治理为治理效能和乡村振兴研究的切口，对推进乡村振兴具有重要意义。作为质性研究，笔者选取中国东北部分村落为工具个案，通过于2020年6—8月对这些村落新冠肺炎疫情治理转折展开的调研，在贡献社会事实的基础上，结合社会冲突理论，对比疫情治理前后变化，扩展个案研究，理解治理矛盾的产生与治理责任的内生逻辑，提出乡村振兴战略下治理矛盾化解策略。

1 农村治理的三对矛盾

笔者在东北诸村实地用问卷、访谈生活史和单位实习等方式，扎根调研疫情前后的治理变化，调研对象包括村民、村委会工作人员和基层政府工作人员。调研中，基层政府始终以权威、严肃的形象出现在公众面前，而在村民的心目中，政府也是一个秉持正义，公平断案的存在。村民向政府的求助多会转化成基层政府部门的行政任务，由基层政府部门出面解决，其中村务管理、公共产品和社会服务的矛盾纠纷等类型的案件占比较大。这些原本属于村委会的治理任务转化为政府职责范畴，成为基层政府棘手的难题，是引起村民和政府之间、政府与村委会之间、村委会与村民之间的3对矛盾冲突的“导火索”。

第一对是村民同基层政府的矛盾冲突。直面回应村民需求的基层政府部门是接触“愤怒的村民”的“第一人”，而此时的政府面临着两重困难：一是必须在规定时间内完成上级单位的量化要求;二是执法人员在未了解矛盾发生背景时，难以在短时间内理清矛盾背后关系。一旦政府部门未能给出让矛盾方满意的解决办法，情绪化的村民表现得更为“抗争”，甚至引发执法争议。一些“上访专业户”即是因政府执法不当而导致村民与执法人员发生冲突（起因是政府人员在平息村民激动情绪时，与村民发生肢体冲突，误伤村民，引发矛盾）。对村民访谈得知，村民希望通过“上访”引起上级政府注意，给自己“讨说法”。实际上，在内敛的乡村社会，村民寻求政府的初衷是希望一个权威的加入以达成某种心理平衡，维持自己在乡村秩序的地位。

第二对是基层政府同村委会的矛盾冲突。政府和村委会在社会治理中扮演不同的角色，村委会等组织有“迎合-对抗”的生存策略[1]。执法过程中，村委会与基层政府部门相互依靠。当村委会弱于政府时，村委会为了寻求保障，容易主动承担工作;当村委会强于政府时，村委会与政府的关系更趋近于合作。村委会与政府的关系是动态变化的，多数情况保持良好。其关系的维持还需要外部力量支撑，一旦村委会与政府的友好关系破裂，政府在基层开展工作的难度会大大上升。

第三对是村委会同村民的矛盾冲突。村民与村委会的冲突多发生于资源的分配中。村委会作为“双重代理人”，既是基层政府在乡村社会的代理人，又因群众性和自治性，从合法性来源角度看是村民的代理人[2]，常面临行动与代理困境。有的村曾一度将村委会的公章放置在乡镇政府中，导致村委会事务转嫁给政府，弱化了村委会社会治理权威。另外，村委会与政府之间的力量对比，也会间接影响这类关系。

新冠肺炎疫情期间，村委会和基层政府相互联动，通力合作，交出了满意的答卷。二者根据上级文件精准分配和承担对应职能，由村委会、民警和医护人员组成的“防护组”深入各家各户宣传和排查，保卫村民生命安全。期间未有村民与基层政府发生正面冲突。村民表示，在村委会与村民的共同抗“疫”过程中，逐渐理解和接受了村委会的一些治理行为，增强了群众对村委会的理解，基层政府与村民的冲突有减少的趋势。那么，疫情期间治理矛盾是如何化解的，其产生的机制是否具有特殊性，为推进乡村振兴背景下基层治理矛盾问题的化解，这些问题值得探讨。

2 社会冲突理论视角下的治理矛盾

社会冲突理论滥觞于马克思、韦伯及齐美尔等的社会思想，经科塞、柯林斯等发展，成为社会科学领域核心理论之一。1962年，肯尼斯的《冲突与防卫》开辟了冲突管理先河，我国学者于21世纪初将该理论引入中国公共管理视域，并在本土化过程中衍生出冲突解释和冲突治理面向[3]。由于冲突的本质是矛盾运动，冲突是矛盾的一种表现形式，所以从冲突的理论视角看待基层治理矛盾具有一定契合性。

社会冲突理论内含宏观和微观两个范畴，探究和解释基层治理冲突需偏重微观理论。微观冲突又可分成现实冲突和非现实冲突两类。在现实冲突中，冲突不是目的，而是达到目的的手段，需要通过制度和利益的补偿化解;在非现实冲突中，冲突是“解释紧张状态的需要”[4]，需要治理的技术和艺术解决。此外，冲突有正负功能之分，冲突不一定不利于社会，例如，冲突可以“唤起同盟”，促进制度的改革，充当社会的“安全阀”等，这些都是冲突的正功能[5]，治理冲突问题亦离不开冲突的正功能，如用安全阀与边界冲突等来化解矛盾冲突。

在社会冲突论的视角下，村民与基层政府之间的矛盾很大程度上是寻求情感宣泄和平衡，是典型的非现实冲突。而村委会与村民、村委会与政府之间的矛盾则更为复杂，他们之间的冲突具有明显的利益性和目的性。在村委会与基层政府的矛盾冲突中，冲突是村委会的生存策略，可以通过合作与对抗之间的博弈，在“讨价还价”中被替代，体现了齐美尔“作为手段的冲突”特点。在村委会与村民的冲突中，多数冲突始于资源上的纠纷，是典型的基于有限资源产生争夺。以上2类都是现实冲突。如前所述，冲突具有正功能，3種矛盾冲突在社会生活中同时存在，相互影响和作用，内部相对稳定。而疫情打破了原有状态，重塑主体间相对平衡。总之，理论虽论证了矛盾冲突在疫情期间的转机，但矛盾的发生机制还有待探究，探索其中机制将赋予案例研究结论更普遍的意义。

3 矛盾产生的逻辑：责任运动

治理矛盾并非凭空产生，而是有历史背景和内生动机。社会冲突理论认为，在现实冲突中，利益与资源的分配冲突往往与制度背景紧密相关。制度的变迁改变了治理主体的行为目标，从而使得各主体的动机和行为选择发生变化。税费改革前，村委会承担着乡村治理的诸多职能，有较多配置资源的权力，但执行时存在缺憾，税费改革及其配套设施降低其资源配置幅度，规范了其行为。这一制度变迁改变了村委会行动逻辑，在原有税费压力下，村委会主动面向村民，积极承担责任。有村委会工作人员表示，社会中 “人情”“面子”与税费相挂钩，使村委会曾经是“有求于”村民，形成了一套以税费为起点的关系链条。这种关系 “就像做买卖一样，每个村民心里都有一笔明账，村委会和村民之间要‘讲价”。税费改革后，村委会与村民“讲价”渠道断裂，村民失去了直接博弈手段，而村委会则增加了“独立感”，缺少社会交换带来的行为规范，从而导致治理责任的“失位”，成为触发主体互动的始点。

税费改革在一定程度上“解放”了村委会的社会治理责任，而新的治理模式则改变了村委会承担治理责任的流程。调研数据显示，村委会绝大多数社会治理任务是从基层政府一级“分配”过来，有半数以上的任务属于村民矛盾纠纷，近30%的事务涉及村中公共事务问题。这些任务原属村委会自治范畴，由于各种原因，没能在自治组织中最终解决，而是指向了政府。从村民行动逻辑看，村民通过地方政府App、直接拨打政府热线或“110”，向政府提出诉求，指挥中心（上级政府）以行政压力的方式分配到各个基层政府单位。政府在接收到村民求助后，联络村委会，在村委会的协同下解决问题。这样的治理流程一方面让基层政府成为回应基层问题的“第一人”，另一方面也使村委会和基层政府形成同质，而非互助关系。村中事务不再是独立事务，而是嵌套在行政治理体系中的一环。村委会的治理责任离开自治组织，随着任务流动，错位地转交给基层政府。从行政法的角度看，政府的行政裁决未妥善调节村民纠纷，则容易从“第三人”转变为行政法意义上的被告。

调研中，“错位”的治理任务由指挥中心“发包”给基层政府，成为政策传递的产物。而疫情期间村委会不断增加与村民的交流，增强了村委会与村民的互信，缓和了村民—村委会—基层政府之间的关系，从发生逻辑的始点化解矛盾冲突问题。责任始终是在逻辑传导过程中的“皮球”，矛盾产生的逻辑也是责任运动的逻辑，治理矛盾冲突的背后是治理责任在主体间运动。由于治理责任结构性错位，治理责任游离在各个治理主体中，其他主体“越位”承担。治理责任“失位-错位-越位”所导致的治理效能下降，不仅有基层政府承担了“不该管，也管不好”的错位责任，还有村委会治理责任的异化，如信任感下降、能力退化、“内卷化”等问题。

4 乡村振兴背景下化解治理矛盾策略：责任“归位”

矛盾始于“失位”，化解矛盾要关注责任“归位”建设。责任是一种职责或任务，它普遍存在于个体、群体相互之间的社会关系、行为要求和心理体验[6]。治理责任属于社会责任，是治理主体在乡村社会的治理功能。治理责任具体化为“可问责性”与“事后追责”2个维度，前者指向了治理过程的实现机制，即需要承担责任，完成任务;后者指向了合法性的责任追究，即“有责性”和“应责性”[7]。从后者角度看，治理责任是“赋权”责任，内涵责任的来源和违责后果两个层次[8]。由此，结合国内“责任政治”理论研究成果，依照“定责”“履责”“究责”（“定责”是厘清责任赋予，“履责”是实现责任主体承担责任，“究责”是从惩戒制度保障责任履行）框架[9]，构建如下体系。

4.1 “定责”：划分主体责任，搭建统筹平台

调研中，上级单位（如指挥中心）只起到了“传话人”的作用，没有做到好“分配人”的职责。正如一位基层政府工作人员所说，“基层不是大箩筐，（基层事务）在执行的时候也要分得清”。治理过程中，基层部门不仅要在指定时间内向指挥中心反馈，还需发动部门关系，寻求外部帮助。这一复杂的分配流程使问题需要3个（市指挥中心、基层政府部门、村委会）以上部门参与解决，其成本和时间成本较高，村委会被动化、内卷化。由此建议用技术建立统筹村委会和基层政府治理任务平台，保障任务的分配和落实，在后税费改革时代激励村委会工作。这一方面减少了基层政府部门的工作压力，规范主体治理工作流程;另一方面精准解决矛盾，减少了时间消耗和部门成本。而其前提是案件根据《村委会组织法》在社会方面的条款规定精准分类。村委会要办理本村的公共事业和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安等。政府要推进“有限引导型”政府（“有限引导型”政府是协调国家-社会关系的一种治理方式，是指政府由以权力下沉、挖掘内生性资源、输入项目资源等方式放活社会，从直接控制转变为间接管理）建设，激活乡村社会内生治理力量，减少政府与村民的直接冲突。

4.2 “履责”：探索党建引领乡村社会整合

中国共产党是“党政体制”下社会治理的核心，村委会和基层政府是治理的中心，通过党的领导实现中心与核心的统一，探索党建引领乡村社会整合的方法，是将冲突控制在合理程度内的可行路径。村委会作为打通国家与基层社会的“最后一公里”，根植乡土，有着其他组织不可比拟的社会资本，是联通国家与社会，统合国家（行政）意志与村民意志的首选组织。因此，党委首先可通过领导村委会治理活动使乡村社会与国家治理及宏观环境相契合，从而协调好乡村治理的利益关系，控制矛盾产生。其次，嵌入党建基轴，还需要发挥党的动员和整合作用，争取党员参与社会工作，引导和团结村民，连接乡村社会和国家治理，减少微观治理和宏观治理之间的矛盾。最后，领导村委会在分配过程中落实政治责任，公平民主分配，化解现实矛盾冲突。一些地方探索合作主义，在基层治理中创新引入党的力量，开展“红色管家”项目，成功地整合了村委会治理责任，团结和引导村民接受领导[10]。

4.3 “究责”：构建反馈与惩戒机制

反馈机制是指对治理主体履行治理责任效能的评价，惩罚机制是对“失责”的治理主体加以规训，二者相互连接配合。在反馈机制中，要反思原有的反馈机制问题，顺应当今社会发展，吸纳公众参与。数字治理可以时事监督和反馈，广泛吸纳群众的反馈意见，将当事群众引入评价机制，扩大群众的政治参与，将数字技术引入反馈机制是推进现代化治理的机遇。在惩罚机制中，要关注惩罚的意义，既能对治理主体自身起到惩戒作用，又能对相关主体起到警示作用。惩罚作为社会冲突治理的终端，是社会稳定的“安全阀”。正如福柯对惩罚的解读：“支撑惩罚的是一种主客体关系，惩罚的价值在于权力体系的隐秘功能”[11]。同时，惩罚是一种正向负强化形式，可有意识地运用规训去除不良行为，对履责主体施予公平的激励。所以，政府在实施惩罚时，一要关注惩罚是否稳定社会，化解冲突，协调责任;二要公平公正，避免过犹不及而失去重塑治理新权威的信任基础。

5 结语

在乡村振兴与后疫情时代，振兴乡村在社会治理维度既要面向疫情治理常态化，又要解决以往治理顽疾，在危机治理中向乡村振兴过渡。为此，该研究用社会冲突理论研究部分乡村的治理矛盾问题，扩展个案研究，发现农村基层治理矛盾分为政府与村民、村委会与村民、基层政府与村委会3类，其中既包含现实的冲突，又包含非现实的冲突。发生冲突的主体可能在治理行为选择上有不同责任取向，引发治理实践中的矛盾冲突。对此，在治理实践中，要对治理主体的“定责”，由政府把握后疫情时代治理“权威”。党委是中国“党政体制”下发挥“安全阀”，整合社会的主体的最佳主体，探索党领导社会群体内部整合，有利于发挥化解矛盾冲突的功能。辅以反馈和惩罚机制，防范乡村振兴战略时期可能的治理风险。

这里有3点值得注意：第一，在压力体制下，基层政府的组织行为逻辑会呈现出“责任兜底”的取向，这种取向是指基层政府看似主动揽责，实际是对外界环境所做出的“避责”选择，实践中当注意辨别和规避[12]。第二，任何社会治理都不可能也不是为了消灭冲突，因为冲突是社会的有机部分，治理目的一是利用社会冲突的正功能维护社会平稳运行和治理主体合法，二是削减社会冲突的负功能，避免社会分裂，以此把冲突导向可控的合理范围内，助力乡村振兴。第三，该研究中责任的运动是从其他单位向政府倾斜，但一些研究也表明，政府存在向其他单位转移责任的倾向，那么治理责任运动的方向将是结论成立的条件，也是未来需要进一步完善的部分。如今的基层社会治理内涵应急管理、全过程民主和治理现代化等多个具体问题，将基层治理导向善治之终极目标，是中国乡村振兴建设征程的必经之路。

参考文献

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