付睿 周洪宇
摘 要:教育领域改革开放拆除思想藩篱,为中国参与全球教育治理提供思想基础;教育领域改革开放确立中国在国际教育体系中的发展中国家身份,明晰中国参与全球教育治理的价值立场;教育领域改革开放推动教育探索,为中国参与全球教育治理提供实践基础;教育领域改革开放增强国家教育实力与教育自信,提升中国参与全球教育治理的话语权与影响力;中国参与全球教育治理倒逼教育领域改革开放高位推进,中国教育智慧与教育方案走向世界需要增强国家教育实力、深化教育对外开放作为支撑,逐步实现中国在全球教育治理体系中的国家角色由参与者向构建者、引领者转型。
关键词:改革开放 全球教育治理 教育自信 话语权
1978年,十一届三中全会做出全面实施改革开放的战略决策。中国教育领域也随之进入对内改革、对外开放的社会主义教育现代化建设新时期。教育领域的改革开放开启了中国教育发展的新征程,成为中国参与全球教育治理的重要驱动力。全球教育治理是主权国家、国际组织、跨国公司等主体秉持平等、民主、协商的理念,共同制定国际教育规则与政策、拟定教育议程、举办国际论坛、开展教育援助等活动的过程,目的是实现全球范围内的教育善治。参与全球教育治理是国家整体实力与教育发展水平的集中展现,对提升国家话语权和国际影响力具有重要意义。中国实行的教育领域改革开放在推动国内教育改革与发展的同时,也驱动中国积极参与国际教育交流与合作及全球教育事务,为全球教育事业发展作出重要贡献。与此同时,参与全球教育治理促进中国教育领域改革开放持续深化,推动教育体制、体系及机制改革,以更好地适应全球教育治理新趋势。中国的教育领域改革开放与参与全球教育治理呈现出一种积极的良性互动关系。深入探讨两者间的关系及影响,有助于促进国内教育事业的改革与发展,推动我国教育对外开放的进一步深化,为我国从全球教育治理的参与者转变为构建者乃至引领者提供理论性、实践性指导。
一、改革开放拆除思想藩篱,为中国参与全球教育治理提供正确方向和理论基础
恢复高考制度成为中国教育领域改革开放的发端。1966年开始的文化大革命对教育生态造成了严重破坏。1977年10月,国务院印发《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》,高考制度得以恢复。它对于重建社会的公平与公正,推进新时期中国现代化建设事业的发展,推进中国教育制度的重建、改革与创新具有重要现实意义。[1]
1978年,全国掀起了真理标准问题大讨论,推动了全国性的思想解放运动,为教育领域改革开放奠定了基础。十一届三中全会公报提出要“大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作”,教育被视为实现国家现代化的重要基础。1982年召开的十二大指出,要实行对外开放,并明确把教育作为经济发展的战略重点之一。实现对外开放是战略方针,教育则是促进经济发展的一个战略重点。在对外开放战略的指引下,经济、政治、文化等领域的改革开放不断深入,教育领域的改革也蓬勃兴起,教育事业的发展呈现欣欣向荣的局面,为中国参与全球教育治理奠定了基础。
改革开放之初,我国面临全球科学技术革命和国内现代化建设的双重挑战,但教育发展长期停滞已同现代化建设需求严重不适应。1983年9月初,邓小平同志为北京景山学校题词“教育要面向现代化,面向世界,面向未来”(简称“三个面向”),掀起了教育领域的改革开放浪潮。“三个面向”指导思想,成为20 世纪 80 年代中叶以后中国教育改革与发展的战略指导方针,深刻地揭示了教育在中国特色社会主义事业建设中的先导性、基础性作用,确立了优先发展教育事业的战略指导思想,也为中国教育实现开放式发展、加强国际教育交流与合作、参与全球教育治理等提供了思想基础。
二、改革开放确立国家身份,
明晰中国参与全球教育治理的权利和义务
中国在教育领域推动改革开放后,在加速融入国际社会的过程中确立了自身在国际教育体系中的发展中国家身份,成为中国参与全球教育治理的价值立场的基础。国家身份是指一个国家在国际社会的角色及定位,即一个现代意义上的主权国家在国际社会上的认同程度。[2]一个国家的身份定位与国际社会对该国的正向认同匹配度越高,这个国家与国际社会的互动关系也就越可能呈现良性的合作状态。具体表现为一个国家对主导国际社会持认可态度,就倾向于以国际社会成员的身份参与各项国际事务,遵循各类国际制度和规则。1949年至20世纪70年代早期,中国基本徘徊在国际教育体系之外。直到实行教育领域改革开放,中国对自身在国际教育体系中的定位才发生了根本性的变化,致力于成为世界教育的参与者、建设者和贡献者。
中国一直秉持发展中国家的身份定位参与全球教育治理。从历史角度考察,发展中国家一般是指过去的殖民地、半殖民地和附属国,目前已经获得政治独立,拥有国家主权的新兴民族国家。[3]大部分发展中国家面临教育基础薄弱,教育发展不均衡,教育质量不高的现实困境,这样的身份认定为团结众多发展中国家,形成共同的教育立场和教育政策价值取向,争取维护公平公正、合作共赢的国际教育体系环境奠定了基础。发展中国家身份定位,确定了中国在参与全球教育治理过程中的价值取向、责任、所发挥的作用等基本立场。
教育领域改革开放促使中国在国际教育体系中的国家身份及角色发生重大转变,中国教育事业的发展与世界教育发展趋势密不可分。20世纪70年代以来,随着社会发展和世界形势的变化,中国深刻地认识到与世界接轨的重要性,相继加入一系列国际组织、国际公约,以及国际性或区域性国际机制。中国恢复了在联合国、联合国教科文组织、世界银行等国际组织的合法席位,在接受国际组织教育援助的同时,也开始参与国际社会的教育事务及活动。中国发展了同日本、美国等国的友好关系,构建了和平主导的世界格局。国际关系的正常化为中国认知世界教育进展、参与全球教育治理营造了良好的外部环境。到20世纪90年代中期,中国已经成为大部分政府间国际组织的成员,中国参与的政府间国际组织的绝对数目是美国参与数的80%,已参加的多边国际条约和協定达268项。[4]上述数据表明,中国已是现存国际秩序的积极参与者。中国以国际社会及机制参与者、合作者的身份参加各类国际组织,尤其是2001年加入世界贸易组织(WTO)后,中国教育与世界教育服务贸易接轨并融入其中,通过开展教育交流与对话,建立教育共识,促进了国内教育的改革与发展。20世纪末,随着教育对外开放及国际教育交流与合作的深入开展,中国逐步从接轨融入国际教育体系向参与全球教育治理转型。
进入21世纪,随着改革开放的深化,中国的综合国力大幅提升、世界影响力不断增强,但发展中国家的身份定位始终未变。中国清楚地认识到,在全球化加速发展和世界相互依存程度日益加深的背景下,中国的国家利益与全球利益息息相关。积极参与全球教育治理可以使中国为解决全球性教育问题贡献力量的同时,更好地推动国内教育的快速发展。2017年初,国务院颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》正式提出“积极参与全球教育治理”,具体包括深化多边教育合作、深度参与国际教育规则制定、开展教育国际援助等,为进一步塑造我国在全球教育治理体系中的引领者身份与角色提供了政策支持。同年10月,习近平总书记在党的十九大报告中指出,中国秉持共商共建共享的全球治理观,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。这种外交理念与政策也为中国广泛加入或主导设立全球性或区域性国际组织,积极参与全球教育治理提供了新的理论指导。总之,中国参与全球教育治理的价值取向和追求始终与国家身份定位相适应,与中国经济社会发展需求相契合。
三、改革开放推动教育探索,
为中国参与全球教育治理提供实践依据
教育领域改革开放有力地推动中国的教育变革及探索,为中国参与全球教育治理提供了充分的实践经验和依据。教育领域改革开放促进广大教育工作者解放思想,勇于创新,不仅在国内如火如荼地开展教育研究,还引进国外先进的教育理念与实践经验。这些教育探索有力地推动了中国的教育改革与发展,成为推动中国参与全球教育治理的实践基础。
20世纪80年代初期,随着经济体制、科技体制的改革,教育体制的改革越来越成为迫切需要解决的战略性任务。1985年,中共中央印发《关于教育体制改革的决定》。该决定成为推动国家教育体制改革的纲领性文件、我国实行改革开放政策的重要组成部分,是在中国教育政策史上具有里程碑意义的重要文献,开启了中国教育改革的历史征程。[5]1993年,中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》,提出了教育优先发展战略,中国必须坚持教育领域的改革开放。20世纪90年代末期,包括互联网和通信技术在内的科学技术的发展日新月异,知识成为促进经济发展的重要动力。1999年,党的十五大明确提出科教兴国战略,随后颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。决定对深化教育改革,全面推进素质教育,扭转应试教育倾向提出了明确的目标和要求。实施素质教育是20世纪90年代以来教育领域一项最深刻的改革。[6]该决定对我国面向21世纪初期的教育改革与发展及科教兴国战略的落实产生了深远影响。
进入21世纪,国家根据国内国际发展形势,继续加大教育领域改革开放力度,为中国参与全球教育治理提供强有力的实践依据。2001年,中共中央、国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》,提出以县为主的农村义务教育管理新体制。该决定对我国新世纪初基础教育工作乃至整个教育事业的改革与发展都产生了重大影响。2010年,中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,提出扩大教育开放,培养国际化人才,加大国际教育援助力度,加强与联合国教科文组织等国际组织的合作,积极参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定等。纲要不仅成为我国此后较长一段时期内教育事业改革发展的行动纲领和工作指南,而且明确了中国积极主动地参与全球教育治理的策略和路径。
党的十八大以来,中国教育领域改革开放深入推进的同时,参与全球教育治理的步伐明显加快。2016年,中共中央、国务院印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》。该意见是新中国成立以来第一份全面指导我国教育对外开放事业发展的纲领性文件,对推动中国参与全球教育治理、提升国家软实力和国际影响力具有重要指导意义,标志着中国参与全球教育治理进入新阶段。教育部于2016年7月印发的《推进共建“一带一路”教育行动》提出,推动教育深度合作、互学互鉴,携手促进沿线各国教育发展,全面提升区域教育影响力,聚力构建“一带一路”教育共同体。建构“一带一路”教育共同体是中国参与全球教育治理的重要组成部分,是中国深化拓展全球教育治理体系的突破点和中长期战略的重点。国务院2017年1月印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出,从教育改革创新、教育结构调整、优化育人环境、推进教育对外开放和促进教育公平共享五个方面,推进和实现教育战略规划创新。“十三五”规划是新时代中国教育改革及时适应新趋势、新要求的行动纲领,也是中国参与全球教育治理的指导性文件。同年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》,提出了深化教育体制机制改革的指导思想、基本原则、主要目标,并分别对不同类型教育的体制机制改革提出具体要求。在新时代背景下,中国教育改革通过国家层面的文件继续得以深入推进。
教育领域改革开放以来,一系列国家层面的教育改革意见、规划、方案等的出台,在全国范围内掀起了一轮轮教育改革的浪潮,各级各类学校则开展各类教育实验,有力地推动了国家教育的探索、变革、实践与发展,提升了國家教育实力,塑造了中国参与全球教育治理的实践基础。
四、改革开放增强国家教育实力,
提升中国参与全球教育治理的自信与话语权
教育领域改革开放以来,中国的教育实践立足基本国情,将教育的普遍性与本土性、传统性与现代性、民族性与世界性相结合,坚定不移地实行教育优先发展战略,取得了全方位、跨越式发展,开创了一条中国特色社会主义教育发展道路,极大提升了中国的教育实力及教育自信。
40多年的教育领域改革开放实践,使得中国教育事业取得了举世瞩目的成就。中国用短短20多年时间走过了西方国家近百年的义务教育普及之路。14亿多中国人民的思想道德素质和科学文化素质得到全面提升,教育总体发展水平跃居世界中上行列,成为全世界规模最大、发展速度最快、发展潜力最大、特色最为鲜明的教育。[7]《全民教育全球监测报告(2015)》(Education for All Global Monitoring Report 2015)显示,全球仅1/3 的国家实现了2000年全民教育计划中的所有目标,仅一半国家实现了普及初等教育这一重要预期目标。[8]中国是实现了千年发展目标的国家之一。2021年2月25日,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告,中国脱贫攻坚战取得了全面胜利,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。教育领域的改革开放对顺利实现脱贫作出了重要贡献。教育领域改革开放取得的实践成就和不断增强的教育实力,使得中国更加坚定了教育的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。
国内教育实践取得巨大成就的同时,中国在全球教育治理领域的话语权也逐步提升。国际组织的教育分支机构相继在中国安家落户,是中国全球教育治理话语权提升的标志之一。联合国教科文组织是中国参与全球教育治理的重要伙伴与平台,该组织在河北设立国际农村教育研究与培训中心(后迁至北京),在北京设立国际工程教育中心,在深圳设立高等教育创新中心,在上海设立教师教育中心,在海南设立联系学校国际中心。联合国儿童基金会、世界银行等国际组织纷纷在中国设立办事处,开展教育相关活动。这些教育机构和办事处的设立有利于中国响应和支持国际社会的发展议程和教育议程,总结和分享中国教育发展的经验与实践,在国际舞台传播中国理念与声音。
在与教育领域国际组织合作方面,中国积极与联合国教科文组织合作,参与全球教育議程的协商制定。2014年3月27日,中国国家主席习近平在联合国教科文组织发表重要演讲,全面阐述对世界文明交流互鉴的看法和主张。中国政府、常驻联合国教科文组织代表团、民间组织、智库等积极推动中国的“一带一路”倡议、构建人类命运共同体等重大理念与主张融入联合国教科文组织的中期战略规划、文件和决议之中,参与联合国教科文组织治理、重大项目、规则制定修订等。[9]2015年,联合国教科文组织时任教育助理总干事唐虔以起草委员会主席的身份参与了《教育2030行动框架》的制订。[10]这表明中国教育的影响力增强,国际组织职员中的中国职员参与全球教育议程设置能力正在提升。2017年,中国政府与联合国教科文组织签署了《合作谅解备忘录(2017—2020)》,表明中国积极参与实施联合国2030年可持续发展议程,推动世界和平与可持续发展的努力。
培养与选送国际组织职员是提升主权国家国际话语权的重要途径。2005年,教育部时任副部长章新胜高票当选2005—2007年执行局主席。2013年中国教育部时任副部长郝平当选联合国教科文组织新一届大会主席[11],这是该组织历史上中国代表首次获选大会主席。标志着中国参与全球教育治理中的身份在逐渐转变。2018年,联合国教科文组织任命时任中国驻比利时大使曲星为该组织副总干事,中国联合国教科文组织全国委员会时任秘书长杜越竞聘为联合国教科文组织非洲部门协调和伙伴关系局局长。世界格局面临深刻的变化,联合国教科文组织也在进行战略性调整,中国的人才到联合国教科文组织担任重要职位能够更加有效地参与全球教育治理,在国际教育规则的制定与修订过程中更好地贡献中国方案、中国经验。
中国在联合国教科文组织设立面向全球的“孔子教育奖”,传播中国教育理念。“孔子教育奖”的设立体现了孔子提倡的“有教无类”的教育思想,与联合国教科文组织倡导的全民教育理念相一致,得到了世界各国的高度赞赏。截至2021年,“孔子教育奖”已举办并表彰16届,涉及致力于扫盲工作的29个国家的41个项目,被誉为教育界的“诺贝尔奖”。“孔子教育奖”的设立是中国教育智慧对世界的贡献,表明中国在全球教育治理领域的影响力提升,中国教育思想在国际范围内加速传播。
中国政府部门及相关专业组织积极参与国际教育评估,与各国进行横向比较,明确中国教育在全球的位置与水平,为本国教育进行诊断的同时,也为全球提供中国的教育经验和教育智慧。中国参与了经济合作与发展组织(OECD)在全球最有影响力的国际学生评估项目(PISA),中国上海在2009年、2012年连续两次位居第一。上海基础教育的成就引起世界的广泛关注,英国、南非等国纷纷派代表来上海考察学习。OECD专门发布报告,全面分析了中国上海学生在PISA中的表现及其作为中国教育改革先行者的改革行动,客观而中肯地评价了中国教育系统发展及改革历程。[12]我国四省市(北京、上海、江苏、浙江)作为一个整体参加2018年PISA,再次取得全部科目(阅读、数学、科学)参测国家(地区)第一的好成绩。PISA成绩证明中国的基础教育经过多年的改革与发展,已经取得重大进步。2013年,中国上海首次参加国际教学调查(TALIS)项目,结果显示上海教师队伍专业发展的多项指标位列全球第一,优势明显且独具特色。这些证据表明中国的教师教育达到全球领先水平。此后,联合国教科文组织教师教育中心落户上海。此外,中国还积极加入世界银行、世贸组织、联合国儿童基金会、二十国集团等重要国际组织或论坛,合作开展教育活动,既促进中国自身教育的变革与发展,也逐渐塑造中国在全球教育治理领域的影响力。上述事实充分说明中国教育实力增强,教育的全球地位得到提升与认可,中国参与全球教育治理的能力得到提升。
五、参与全球教育治理倒逼改革开放
高位推进,由参与走向建构引领
在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下,参与全球教育治理对中国教育提出了更高的标准与要求,倒逼教育领域改革开放高位推进,并促使中国的国家角色由全球教育治理的参与者向建构者、引领者转型。问题倒逼是推动中国改革开放实践的一种重要动力机制,中国的改革开放是在问题倒逼改革的境遇中坚持理论创新与实践创新的统一。[13]中国在参与全球教育治理过程中面临的诸多问题,是推动教育领域改革开放的重要动力来源。从中国教育发展与教育领域改革开放的关系看,教育领域改革开放是中国教育发展的关键推动力,广大人民群众是教育领域改革开放的先行者、受益者和助力者。改革开放之初,恢复高考、“三个面向”等的施行及提出让中国的改革开放肇始于教育领域,教育既从教育领域改革开放中获得了发展的动力,教育发展又推动了国家教育领域改革开放的进程。自2001年中国加入WTO,国际上对中国教育的研究呈快速增长之势,这表明随着中国社会经济的持续发展,中国在教育领域与国际上的交流和合作不断深化,国际学术界对于中国教育理念、政策、实践发展的关注程度不断提高。但世界长期存在着知识体系的建构性和不平等性,决定了中国教育实践及研究提升国际影响力不可能一蹴而就,需要经历由参与者向建构者、主导者转变的过程。[14]中国的教育实践及研究是中国参与全球教育治理的基础,中国参与全球教育治理也需要经历一个渐进的过程。在20世纪90年代之前,中国在全球教育治理领域主要还是一个学习者、借鉴者的角色。进入21世纪,尤其是党的十八大以来,随着中国经济实力的增强、国家教育能力的快速提升,国内教育治理体系日益完善,本土教育政策和实践得到快速发展,中国教育在国际舞台上的影响力持续扩大,与中国参与全球治理、构建人类命运共同体的国家宏观战略相适应,中国从全球教育治理体系的边缘逐渐走向中心位置。在未来,中国将完成向全球教育治理体系的对话者、倡议者、建构者和引领者的角色转型,全球教育治理理念、方式、方法的变革,将倒逼改革开放高位推进,促使教育对外开放提升到新层级。
党的十八大以来,中国提出以人民为中心、五大发展理念、“一带一路”倡议、构建人类命运共同体等理念,进一步丰富完善了中国特色高质量教育体系的理论基础,为中国参与全球教育治理提供思想支撑。中国构建人类命运共同体的主张与联合国倡导的实现世界包容、可持续发展,世界银行主张的人类共享繁荣等理念具有共通之处。理念的共融共通成为中国参与全球教育治理并获得话语权的重要基石。近年来,随着中国教育领域改革开放的持续深入,中国在各类重要国际组织及全球教育事务中的地位持续提升,推动全球教育事业发展的中国方案不断彰显时代价值和普遍意义。
中国全球教育治理能力增强不仅关涉教育领域,也与中国的政治、经济、科技、文化等领域的治理能力提升息息相关。伴随着参与全球教育治理广度和深度的拓展,中国将面临新的问题与挑战,将对中国与国际组织、各国合作的思想、理念、规则、人才培養等提出新的要求,这需要深化教育及其他领域的改革开放来加以推进和解决。当前,中国参与国际教育规则制定的能力和话语权不够,参与国际组织教育事务的领军人物及高端人才仍十分紧缺。这些问题的解决都需要教育领域改革开放持续深化的强力支撑。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出,坚持对外开放的基本国策,实行积极主动的开放政策,形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局,积极参与全球治理体系改革和建设。中国通过教育、经济、政治、社会、文化等领域的全面变革与开放,促进自身参与全球教育治理能力的综合提升。
中国由全球教育治理的参与者向引领者转型推动中国自身教育实践探索及国家教育实力的提升。2019年,中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》,提出对内要加快推进教育现代化、建设教育强国,办好人民满意的教育,对外则要开创教育对外开放新格局,积极参与全球教育治理,深度参与国际教育规则、标准、评价体系的研究制定。文件方案的出台标志着中国教育现代化走向新时代、新目标和新征程。[15]可以看出,中国教育未来的发展将更多、更深入地参与全球教育标准及规则的活动,充分发挥中国的作用及影响力。当然,“先进的教育理念和良好的教育实践是国际教育规则修订与创新的先决条件,理论的完善与各国之间的交流则是国际教育规则的修订与创新的必要准备过程”[16]。参与全球教育治理势必对教育治理的理念、体系、制度、内容、方法等提出新的要求,这一方面需要大量的前期教育理论和实践准备工作,另一方面需要继续加强与各国、各国际组织之间的交流与合作。未来,在教育领域改革开放和参与全球教育治理实践的持续推动下,中国在全球教育治理中的角色也将由参与者向建构者、引领者转型。
新冠肺炎疫情在全球持续蔓延,给包括中国在内的世界各国学校教育及在线教育都带来了严峻挑战[17],中国作为具有国际担当的大国,后疫情时代需要继续加大教育领域改革开放力度,变革与参与全球教育治理不相适应的教育体制及机制,与各国、国际组织、跨国公司等主体合作,更广泛深入地参与全球教育治理,为缓解疫情给全球教育带来的冲击和影响做出努力。这既是营造良好的国际教育环境促进中国自身教育发展的需要,亦是使命和担当,更是走向教育强国、负责任大国的必然选择。[18]
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编辑 吕伊雯 校对 娜迪拉·阿不拉江
作者简介:付睿,温州大学教育学院副教授、硕士生导师,华中师范大学国家教育治理研究院副秘书长;周洪宇,华中师范大学教育学院教授、博士生导师,中国教育学会副会长
基金项目:教育部人文社科青年项目“美国智库民族教育政策研究进展及对我国的启示研究”(编号:19YJC880024);国家社会科学基金教育学重大课题“建设教育强国的国际经验与中国路径研究”(编号:VGA180002)