县级市升格为地级市对城市群发展的影响——以关中平原东北部地区为例

赵 彪 ，林 拓

(1.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京 100101；2.华东师范大学 城市与区域科学学院，上海 200062)

一、引言

科学合理的城市规模分布格局对优化空间结构、提升空间配置效率具有重要意义[1]。由于实行的是等级化城市管理体制，中国的城市布局与行政区划密切相关，作为国家与城市治理的空间基础，行政区划深刻形塑着城市化的空间格局[2]。改革开放以来，随着“市领导县”体制的推行，中国大部分地区都形成了“中央、省、地级市、县、乡(镇)”五级行政层级结构，地级市逐渐取代地区演变为一级实体政区，处于纵向行政管理体制改革和横向城市空间布局重构的关键环节。地级市是特定区域的中心城市，决定着城市空间分布的初始格局，与县和县级市相比，地级市由于具有行政级别相对较高、腹地范围较广等优势，更容易发展成为具有强大辐射带动能力的大中城市，进而推动城乡区域协调发展。然而，随着人口和产业的快速集聚，按照行政区划配置的公共服务资源与人口和产业实际分布状况，空间不匹配的问题日益突显，加剧了区域经济发展分化、发展动力极化以及部分区域发展面临较大困难等不平衡不充分问题[3]，城市规模分布也呈现出特大城市迅速膨胀、中小城市和小城镇相对收缩的两极化倾向特征[4]。因此，如何有效利用“地级市”这一重要的行政区划资源，增加中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，已成为解决当前城市化进程中区域发展不平衡问题的关键。

地级市在空间上的规模分布构造了区域经济布局的基本形态，对提升中心城市辐射带动能力，推动城乡区域协调发展，加快现代化经济体系建设都起着重要作用。国外相关研究主要集中在到高等级城市的距离对低等级城市发展的影响，以及城市周边一定范围内的城市数量对城市发展的影响等方面，克里斯泰勒(W.Christaller)的中心地理论就是在探究性地回答“是否有决定城镇数量、规模及分布规律”的问题，其核心观点包括城市体系呈现为等级性特征，每个高等级的城市周边分布着若干个低等级的城市，低等级的城市需要从高等级城市获得自身提供不了的商品和服务，城市之间会为获得市场区域而竞争，并且也需要保持一定的距离以获得增长所需的市场空间[5]。20世纪70年代以后，城市规模分布与区域经济增长的关系、城市之间的空间相互作用等方面的研究受到了越来越多的关注[6]，在此基础上形成了城市空间结构理论，研究如何通过城市点的调整处理人口的过疏和过密问题[7]。近年来蓬勃发展的新经济地理学将区际贸易成本作为影响经济活动的核心变量进行研究，克鲁格曼(KRUGMAN)认为当地区间的贸易成本较低时，由于存在本地市场效应，中小城市的产业份额转移到大城市中形成核心-边缘结构，因此中小城市需要与大城市保持足够大的距离，将区际贸易成本控制在一定水平以回避与大城市的竞争[8]。国内相关研究主要集中在两方面，一是关于城市规模和区位对经济发展的影响，大量理论和实证研究已反复证实城市规模影响城市经济效率[9]，当前中国明显存在着大、中、小城市发展不协调的问题[10]，大、中城市发展的重要性愈加凸显[11]，如王小鲁认为少数超大城市过于拥挤，恰恰说明其他适度规模的大城市数量不足，需要有一批具备条件的中小城市发展成为大城市[12]；许政等认为与大城市的距离是影响中小城市发展的重要因素，如果缺乏大城市的辐射带动作用，中小城市很难仅依靠自身的力量实现增长[13]。二是关于地级市设置对城市化的影响，现有研究主要围绕“市管县”和“省管县”等行政体制改革方面对地级市行政区划设置问题进行探讨，普遍认为地级市规模分布格局是影响城市化高质量发展的重要因素[14]。

通过对文献梳理可以看出，当前关于地级市规模分布问题的研究仍然有限，国外主要是从城市规模及其相互作用对城市经济发展的影响等方面进行研究。国内关于城市规模大小、城市优先发展顺序、城市发展政策等方面的研究较多[15-20]，多采用人口等指标测度城市规模，从行政体制改革方面研究的成果较多，关于行政区规模的研究十分有限，目前，已有研究仅集中在广东等少数地区[21]，对中西部地区的研究仍然不足。在推行“地市合并、市领导县”改革的过程中，存在着将部分经济实力较弱的县(县级市)升格为地级市、两个地级市市辖区距离过近、部分区域地级市较少等问题，并且随着经济社会的发展，地级市规模分布不合理对区域经济发展的影响日益显现。近年来，我国撤县(市)设区的数量在快速增加，撤销地级市、新设地级市、跨地级市调整等地级行政区划改革也频繁出现，这表明地级市设置正面临着空间重构的迫切需求。关中平原东北部地区位于多省交界处，是西部与中东部地区联系的重要通道，发展水平相对滞后，多数县(市)自从地级市设立以后，行政区划就再未进行调整。其中，韩城在历史上两次设为州治①，曾是河西地区著名的繁荣都会，行政区划问题尤为突出。因此，本研究以关中平原城市群东北部地区为例，探讨县级市升格为地级市对城市群发展的影响，以期为相关改革提供参考和借鉴。

二、关中平原城市群东北部地区的城市化困境及其体现

(一)关中平原城市群区域经济发展的瓶颈

区域发展不平衡是“不平衡不充分发展”问题的集中体现，西北地区面临着“东西不平衡”和“南北不平衡”发展的双重压力。西北地区对不平衡问题的解决需要关中平原城市群的引领和支撑，然而当前关中平原城市群却面临着城市经济发展滞后的问题，难以有效带动区域经济发展，亟须进行结构性和体制性调整。关中平原城市群是在关中—天水经济区基础上的整体扩大，新纳入了山西省的临汾市、运城市以及甘肃省的平凉市、庆阳市，地跨中西且连接南北，位于北京—太原—西安—成都走廊的中间位置，是西部面向中东部地区的重要门户。

当前，关中平原城市群及其城镇化的高质量发展存在以下问题：(1)中心城市辐射带动作用不强，综合竞争力和区域带动力仍然较弱；(2)城市规模结构存在断层，缺少100万～200万非农业人口的二级城市，作为首位城市的西安市负载过重；(3)城市空间结构不合理，由东向西沿陇海铁路和连霍高速公路两侧布局了70%以上的城市，而南北两侧仅有铜川一座中等城市，导致陕西南北两侧与关中地区的经济差距在持续拉大；(4)产业梯度分工格局尚未形成，各城市产业垂直分工和水平分工都不明确，中小城市的同质化竞争现象严重。在多种交通运输方式整合的大交通时代，以西安市为代表的城市经济规模与陕西省的整体经济规模不匹配，迫切需要做大做强城市经济，这些城市将是所在区域进行全球资源配置的关键平台，而中心城市竞争力的提升也越来越依赖不同规模城市的承接、转换和互补等功能的发挥。

对中心城市而言，当前西安市发展主要面临着三大矛盾：一是与自然的矛盾，距秦岭太近，经济社会发展空间与生态红线重叠；二是与周边的矛盾，距咸阳太近，缺乏缓冲空间，两城市发展腹地重叠；三是与自身的矛盾，距“历史”太近，城市发展空间与地下历史文物空间重叠。特大城市在面对人口过度集聚问题的同时，中小城市则苦于人口吸纳能力有限。面对复杂多变的形势，仅靠大城市和小城市“两头儿”很难有效带动关中平原城市群的发展，必须将部分区位条件好，二、三产业发达，集聚人口多，发展后劲强的县市发展成为中等城市，逐步缓解“一市带多县”的压力。激发以地级市为主体的中等城市发展活力是破解关中平原城市群经济发展瓶颈的关键。

关中平原城市群及其中心城市要突破当前的发展困境，就应高度重视关中平原东北部地区高质量发展问题。京津冀城市群是中国北方经济的重要核心区，西安是西北地区最大的城市，关中平原东北部地区做大做强有利于形成关中平原城市群对接京津冀城市群的新发展带，加强与京津冀城市群、太原都市圈的经济联系、人员往来和要素流动，积极构建“西安—太原—北京”特色产业带，弥补关中平原东北部区域中心城市的空缺，进而构建以大西安为中心的大关中城市群体系。关中平原东北部地区位于东西大通道日照—新乡—侯马—西安铁路和南北大通道京昆高速、蒙华铁路的交会处，是连接中部和西部、关中和陕北的桥梁与纽带，同时受关中平原城市群、中原城市群和太原都市圈三大城市群的交叉辐射，优越的区位使该区域成为关中乃至西北地区与华北和华中地区联系的重要节点。在提升南北之间、华北和西北经济一体化水平的同时，关中平原东北部地区高质量发展对减轻西安国家中心城市发展压力、提升西安辐射带动能力、促进区域协调均衡发展具有重要意义。

(二)黄河金三角地区的城市化困境

关中平原城市群中，中等城市存在数量、规模和空间结构不合理的问题，导致部分区域陷入了长期的城市化困境，其中黄河金三角地区许多县市的城市化水平就大幅低于全国平均水平，城乡发展不协调、生产生活空间不协调、生态环境与社会发展不协调使黄河金三角地区成为事实上的“洼地”。黄河金三角地区位于黄河大拐弯处，包括山西省运城市和临汾市、陕西省渭南市、河南省三门峡市4个地级市，从经济规模及发展态势来看，韩城、河津(山西省运城市代管县级市)是黄河晋陕段的经济中心(见图1a)，对辐射带动周围各县发展意义重大。然而，由于对韩城、河津的重要性认识不足，该片区域的发展长期得不到应有的重视，直接影响着韩城、河津的进一步发展，使得城市建设长期停留在县级框架，既难以做大做强也无力辐射带动周边各县，进而导致了山西、陕西沿黄各县工业化和城市化水平偏低(见图1、表1)。

2018年，韩城周边10县(市)的总人口为357.9万人且城镇化率仅为47.2%，比全国平均水平低12.4%。如表1所示，除韩城、黄龙、河津外，其他8县的城镇化率均在50%以下，而黄龙的人口规模和经济规模都相对较小，韩城和河津明显是该区域的经济中心，两地经济规模占区域总量的46.3%，财政收入占63.0%。就具体指标而言，韩城则明显优于其他县(市)，韩城的常住人口、城镇化率、地区生产总值、固定资产投资总额、一般公共预算收入、人均GDP、城镇人均可支配收入、农村人均可支配收入等指标均位列第一。从产业结构来看，该区域主要是农业县或工业县，除韩城、河津、乡宁的第二产业比重较高外，其余均为农业大县。通过图1、表1可以看出，以韩城为中心的100千米范围内明显存在着工业化和城市化发展滞后的问题，人均收入相对较低且差距较大，破解该区域发展困境的关键在于支持“潜在增长极”的发展，显然韩城就是重要的区域性中心城市。

图1 晋陕豫黄河金三角地区空间分布图

表1 2018年韩城与河津周边各县发展状况

三、行政区划对区域中心城市韩城发展的影响及其体现

当前，关中平原城市群明显存在着发展不平衡不充分的问题，尤其是关中平原东北部地区存在着大量城市化水平较低的县，亟须培育可以有效辐射带动周边地区发展的中心城市。然而，作为事实上的区域性中心城市，由于在“市管县”体制改革时，对韩城的性质和作用认识不清，未能确定与经济腹地相适应的行政区划，这在不同程度上束缚了关中平原东北部地区的经济发展。

(一)区域性中心城市的发展困境

作为陕西重要的能源重化工基地，韩城形成了以煤炭、钢铁、电力、焦化、建材为主导的工业体系，是一座典型的资源型城市。在转型发展的过程中，韩城面临着城市开发空间受限导致转型发展成本较高、生态治理压力较大制约城市服务职能提升、行政体制不合理造成管理任务不断加重等困境，对韩城乃至关中平原城市群的城市化进程都造成了明显的不利影响。由于韩城这个潜在的增长极转型发展遇到诸多瓶颈，造成黄河金三角地区一体化核心缺失，产生了低收入县大量集中的问题(2018年全国人均GDP为64 521元，除韩城外，其余县(市)人均GDP低于全国，见表1)，城市化水平长期难以提升，进而使关中平原东北部缺少关键的增长极(见图1b)，制约着西安国家中心城市辐射带动作用的提升(见图2)。

图2 韩城转型发展面临的困境及产生的其主要影响

韩城的地貌特征为“七山一水二分田”，能源工业的长期发展使韩城有限的发展空间显得更为局促。2006年至今，城市建成区面积长期保持在18平方千米左右，空间对经济社会发展的约束作用日益突出。对工业化发展的影响主要体现在：一是难以突破重工业“一业独大”的发展格局。韩城是一座县级城市的发展框架，小城市不易发展大工业，且已接近空间开发强度的上限，培育引进新兴产业的成本较高，在“腾笼换鸟”的过程中，新兴产业的发展容易挤占服务业和传统税源大户能源重工业的发展空间，进而影响农业剩余劳动力向非农产业转移，制约区域城市化发展水平的提升。二是难以形成规模效应和集聚效应。韩城工业门类较为齐全，各行业多有名优产品，但由于难以形成大规模的专业化生产，产品市场范围和企业规模都相对较小，造成产业结构升级难度较大，无法通过大工业发展培育富裕阶层和现代服务业，同时面临着传统产业产能过剩与新兴产业自身实力不足等问题，在食品纺织等轻工业发展方面，甚至与周边县(市)出现了低水平重复建设等问题。对城市化发展的影响主要体现在：一是第三产业发展滞后，城市职能发育不足。2018年，韩城三次产业的比重为6.1∶68.5∶25.4，第三产业占比远低于同期全国平均水平，现代物流、金融商务等生产性服务业发展滞后，难以为制造业转型升级提供必要的支撑，制约了韩城工业的发展，容易降低资本使用效率，不利于大规模吸纳剩余劳动力就业。二是生态环境保护压力较大，城市品质难以改善。受能源重工业发展的影响，韩城的环境污染问题也较为突出，尽管生态治理已取得明显进展，但仍然在不同程度上影响着城市品质的提升，制约着韩城由职能单一的工业型城市向综合型的区域性中心城市转型。

(二)制约区域性中心城市发展的关键症结

行政区划设置不合理是制约韩城经济发展的关键症结。一方面，由于行政区划仍维持着原有的县级框架，空间开发强度已接近上限，传统重工业发展空间、新型制造业发展空间、服务业发展空间、居住空间、生态空间之间难以形成良性互补关系，工业化发展面临着明显的空间瓶颈，城市职能不完善，对人口的吸引力有待进一步提升。另一方面，行政体制不合理也是影响城市发展的重要因素。如图1b所示，以韩城为中心，周边100千米范围内多为县建制，受地级市的辐射带动作用有限。在推行“地市合并、市领导县”改革之前，韩城与渭南(今临渭区)经济规模相近，1993年渭南的人均GDP比韩城还要低707元，1994年设立地级渭南市后，韩城与渭南的差距开始逐渐拉大，尤其是基本公共服务方面的差距(见图3)，1990—2017年，临渭区与韩城市的人均公园绿地面积之比由1∶4.20增至1.47∶1，城市建成区面积由1.63∶1增至3.60∶1，医院床位数由相差700张到相差3 000张以上。虽然新建项目大量布局在渭南市区，但渭南与韩城之间的经济规模并未拉开差距，甚至在2012年韩城实行陕西省内计划单列(副厅级拥有地级经济管理权限)后，韩城的经济总量开始超过渭南市，表明韩城存在着巨大的经济增长潜力，而省管县的体制有效地释放了这种发展潜力。

图3 1990—2017年韩城市和渭南市(临渭区)的发展态势

韩城与河津隔黄河相望，区位优势、主导产业和人口规模基本相似，也同样面临着传统能源重工业产能过剩、生态环境治理压力日益增大的宏观环境，但两座城市却走出了明显不同的转型之路，这与韩城实行省内计划单列体制改革有着重大关系。与河津市相比，2012年前，韩城的经济规模长期低于河津，实行陕西省内计划单列之后，韩城的经济规模便开始高于河津，并连续多年保持10%以上的高速增长，2018年韩城的经济规模已经是河津的1.56倍，这与陕西省内计划单列的行政体制改革密切相关。就韩城自身而言，实行省内计划单列之后，韩城的公共服务水平和居民生活水平也在大幅提升。在教育方面，计划单列后公共图书馆总藏书量年均增加9 250册，比计划单列之前平均每年多增加图书5 528册；在医疗卫生方面，计划单列后医院床位数年均增长217张，比计划单列之前，平均每年多增加床位158张；在居民生活水平方面，韩城城乡居民存款年均增加121 120万元，即实行计划单列后城乡居民存款年均多增60 491万元，平均每人每年多增加存款1 509元[2]。这些指标都表明，与市管县体制相比，实行省内计划单列具有明显的体制优势，可以更好地推动韩城经济社会发展。然而，当前韩城发展仍存在诸多问题，若不能继续深化改革，提升行政效率，缓解城市发展的空间瓶颈，推动产业顺利转型，韩城发展的体制成本将会越来越高。

四、韩城建制升格的综合基础与现实依据

山陕交界的地理位置赋予了韩城便利的对外交通条件，富足的自然资源、文化资源又增添了城市的行政、商业和文化功能，使韩城成为渭南北部合阳、黄龙等县实际上的中心城市。但它仅是一座人口规模不足50万人的小城市，县级框架与其经济发展状况和历史文化名城现状的矛盾日益突出。通过建制升格，在一定程度上可以克服或弥补部分地区工业化先天不足、后天失调，城市治理水平低，缺少承载现代化、工业化中心城市的缺陷，有利于培育中心城市，提升工业化和城市化发展水平。韩城建制升格不仅是韩城自身发展的现实需求，对周边地区发展也具有深远的影响，并且条件已经较为成熟，综合来看，韩城是关中平原东北部地区最有实力也最有可能升格的城市。

(一)韩城实际已经成为周边地区的经济中心

韩城是西北重要的能源化工基地、陕西最大的钢铁基地，人均GDP超过1.3万美元，位列陕西省第二，已形成工业集聚小气候，民营经济约占韩城经济的56%，经济活力较强，对渭北各县以及临汾、运城所辖部分县(市)具有明显的辐射带动作用。渭南市带县被称为“小马拉大车”模式，2018年渭南全市人均地区生产总值仅有33 009元，位列陕西倒数第一，年末户籍人口546万人，仅次于西安市，但户籍人口城镇化率仅位列陕西省内倒数第二名。2018年，市辖区地方一般预算收入82 721万元，市辖区公共财政支出724 721万元，超支642 000万元，除市辖区外，全市财政收入共826 409万元，其中仅渭南市辖区超支部分就占77.7%。渭南是农业大市，全市二、三产业总产值占比仅高于汉中市，二、三产业从业人员占比为陕西省最低，经济实力在陕西也只是中等水平，若将如此广阔区域的工业化、城市化仅寄希望于渭南市来带动，其后果不言自明。当前产业链已经将韩城与周边县(市)密切联系在一起，存在着煤炭——化工——钢铁——机械——电力——建材的产业链条，从原煤、煤化工、焦炭到炼钢，龙头企业基本都在韩城。由于韩城的煤品较低，山西的煤品较高，而不论是炼焦、发电都需要配煤，实际上这些企业之间互相配煤，形成产业之间的联动较多，有些企业在晋陕两地都有厂矿，产业链已经融合在一起。由于地区经济的发展很大程度上受制于行政管理体制，故而韩城—河津经济区的发展若以渭南为中心，其自身经济运行秩序将会被打乱。当前陕西正处于工业化中期阶段，能源化工、装备制造、有色冶金等支柱产业仍具有较大的市场潜力，而韩城作为陕西重要的能源、钢铁和建材基地，也需要适度扩大建设用地规模，为工业化和城市化发展提供必要的空间支撑。

(二)韩城正在成为黄河沿岸区域的城市化中心

随着经济的发展，居民对文化娱乐、社会保障、生活居住环境等方面的要求越来越高，而区域内能满足需求的最佳城市就是韩城。韩城的发展不仅是为当前50万人服务的，而且也是为一小时经济圈内的群众服务的，目前其城镇化率提高到了70.3%，供水、教育、医疗等基础设施也已具备相应条件，中等城市功能基本健全。韩城周边县(市)，除河津外多为农业大县，二、三产业不发达，存在着巨大的城市化潜力。因交通便利，合阳、澄城、黄龙3县居民来韩求学、务工、就医、消费较多，来往频繁，对韩城文化有本质上的认同感。2018年，在求学方面，韩城现有外来务工人员随迁子女3 580人，占全市在校学生总人数的6.5%，平均每所学校有务工人员子女111人，主要集中在新城区和龙门镇，占81.5%；在就医方面，周边县市在韩城就医和门诊人次均在2万人以上，住院、手术的外来人口占比近10%，2017年全市住院共41 396人次，其中周边县市就有4 508人次，占9.82%，全市手术共9 147人次，周边县市为1 387人次，占13.17%；在消费方面，根据往年旅游数据统计情况，周边县市游客占全部游客的29.32%②。随着人们对文化娱乐、社会保障和生活居住环境要求的提高，客观上要求有完备的管理体制为城区居民提供相应的服务，但现有体制框架束缚了城市职能的进一步提升，单一城市的规模不经济和负空间外部性逐渐显现。例如，龙门片区是重工业企业集聚区，大部分居民形成了工作在龙门、居住在新城的生活模式。新城除了容纳主城区自然增长人口及外来人口外，还要承担龙门镇及其他卫星镇的新增及退休人口，居住压力较大，需要优化城乡空间结构来解决这些问题。

(三)韩城长期都是关中平原东北部的政治和文化中心

韩城是枕在黄河边的千年古城，具有3 000多年的建城史。《诗经·大雅》有言，“溥彼韩城”，韩城是《诗经》称颂的文化名城，文化内涵和文化遗存都十分丰富，长期是关中平原东北部的政治和文化中心。改革开放以来，韩城的城市建制一直在升格。1984年韩城正式改县为市，仍属渭南地区；1994年，撤销渭南地区和县级渭南市，设立地级渭南市，县级韩城市归渭南市代管；2007年陕西“扩权强县”改革之后，韩城入围“陕西十强县”“西部百强县”，改写了陕西没有全国百强县的历史；2012年升格为副厅级的省内计划单列市，也是陕西省唯一的计划单列试点市。在经济管理方面，陕西省赋予县级韩城市与设区市同等的经济社会管理权限；在财政税收方面，实行陕西省直接管理韩城市的财政体制，建立省直管县的财政资金往来关系；在行政管理方面，对韩城实行副地级建制，调整完善垂直管理体制，其年度目标任务考核由陕西省直接负责。在方言发音上，宜川、韩城、合阳、大荔均为中原官话汾河片的解州小片[22]，语言、人文、历史相通，且周边几个县市都处于行政中心末梢，对韩城具有较强的文化归属感，合阳、黄龙老百姓的生活、消费、购物、就医基本都在韩城。总之，关中平原东北部韩城、合阳、黄龙等县亟待整合要素协同发展，整合之后关中平原东北部地区将获得一个相对完善的发展环境，而韩城是其中最具实力的增长核心。

五、结论与讨论

由于在“地市合并、市领导县”改革的过程中，将县级韩城市简单地划归渭南市管辖，既制约了韩城经济社会的发展，加剧了韩城经济社会发展与生态环境的矛盾，又加剧了关中平原城市群东北部的城市化困境，造成“有资源的没有动力，有动力的没有资源”的矛盾。韩城计划单列改革的经验表明，行政建制改革将有效释放发展活力，对推动关中平原东北部晋陕交界地区地级市优化设置具有重要的现实意义。现有行政区划建制不合理是制约关中平原东北部城市发展及功能提升的关键症结所在，而最佳的改革思路就是“韩渭分治、等级提升、沿黄统筹”，即将韩城所在区域现有建制进一步升格，可以探索包括升格为地级市等多种方式来扩大实际管辖区域，与周边县(市)走联合协调互补发展之路，为区域中心城市培育提供体制和空间支撑。

关中平原东北部的韩城、合阳、黄龙等县整合要素协同发展，将使整个区域获得一个相对完善的发展环境，而韩城是其中最有实力的核心城市。通过建制升格，向下可有效整合要素资源，向上可实现与大城市的协同发展，有助于将分散的县(市)纳入城市群的发展进程中。行政区划调整对该区域发展意义重大，建制升格后，有利于增强人口聚集效应，恢复韩城作为关中东北部商业集散中心的地位，使韩城真正成为山陕交界区域的核心城市，也必将对周边县(市)工业化和城市化水平提升产生深远的系统性影响。

一是放大西安国家中心城市的辐射带动效应。韩城位于京昆发展带太原—西安段的中心位置，半径150千米以内缺少区域中心城市，位置相对独立(见图1a)，难以受到西安、渭南的辐射带动，只能依靠自身实力把城市做大做强，符合克里斯泰勒的中心地理理论，很有可能发展成为区域性中心城市。由于缺乏行政中心的统筹，关中东北部各县(市)发展多各自为政，产业战略、道路系统、旅游服务缺乏衔接，同质化竞争十分普遍。韩城发展为重要的区域性中心城市将对陕西东北部区域发展形成强有力的支撑，可以承接、放大西安国家中心城市的辐射带动作用，打造华北进入关中、西北的陕西东大门(见图4)，加快陕西枢纽经济、门户经济、流动经济的发展，提升资源要素配置效率，并将有效降低西北地区的融资成本和物流成本，促进华北与西北经济的深度融合。

图4 韩城建制升格对城市群空间结构的影响

二是推动陕西城市经济和城市化高质量发展。韩城周边的合阳、澄城、白水、宜川、黄龙等县，以及山西境内的吉县、平陆长期都是以农业为主的收入水平偏低的县，这与缺乏中心城市引领有密切关系，工业化和城市化水平偏低，不利于产业升级和人民生活水平的提高。县域竞争加剧了“有资源的没有动力、有动力的没有资源”的困境，生态环境、流域治理、基础设施规划等跨界公共事务治理成本不断上升。当前韩城正面临着发展空间不足、城市化滞后于工业化等问题，而周边县却面临着渭南辐射不到、韩城的辐射不容易接受的问题，财政收入较少造成基础设施建设和公共服务水平相对滞后，进而影响到招商引资和城市的进一步发展。将韩城培育成具有较强竞争力的中等规模城市，既可以有效回应韩城迫切的城市化发展需求，也可以带动区域整体城市化水平的提升，构建更加科学合理的城市化格局。

三是提升晋陕豫黄河金三角区域协同发展水平。关中地区东部面对山西和河南，近200千米的宽度仅有渭南一个地级市，尽管在地理位置上渭南是陕西东大门，但由于其地处三门峡库区，从“三线”建设时期到改革开放以来都缺少工业项目布局，属于传统的农业大市，经济发展水平相对较低。黄河金三角区域协同发展很早就被提出来，但长期以来该区域协同发展的态势并不明显，问题的关键在于晋陕豫交界地区缺乏有活力的中心城市，缺少能够有效整合资源的跨省区发展平台(见图1b)。黄河晋陕段基本以县建制为主，仅有的4个县级市都集中分布在晋陕豫黄河金三角区域，且总体上呈现出隔河相望的态势。韩城地接关中陕北，串联晋陕豫黄河金三角区域，已经成为事实上的中心，韩城发展成为重要的区域性中心城市将会在产业布局、基础设施建设、公共服务溢出等诸多方面对周围县(市)产生更大的正外部效应，带动区内产业结构转型升级，延长产业链，提升产业发展高度，进而有效促进区域协同发展水平的提升。

注 释：

①一是唐初置西韩州，领韩城、合阳、河西三县；二是南宋时升置桢州，领韩城、合阳二县。

②数据来源于韩城市政府相关部门。