国家公园建设的现实困境和突破路径

吴殿廷 ，刘宏红，赵西君，王 欣

(1．北京师范大学 地理科学学部，北京 100875； 2．中国科学院 中国现代化研究中心，北京 100190；3．北京第二外国语学院 a.旅游科学学院； b.中国文化与旅游产业研究院，北京 100024)

一、国家公园工作的回顾与反思

国家公园(National Park)是指以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩机会的大面积自然或近自然区域[1]。中国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[2]。国家公园是中国自然保护体系的重要组成部分，建设国家公园是对具有高保护价值国土空间的一项超功利价值的保护管理制度设计[3]。

我国2015年5月开展“国家公园体制试点”工作，2017年开始先后有11个地点进入试点行列，后因特殊原因长城国家公园退出试点。2021年10月，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方千米，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。从2015年开始到2021年5个正式挂牌，历经6年，但成功率不高，尚未达到50%，即便是5个正式挂牌的也很难说已经成功探索出可供复制和推广的经验或模式，甚至在某些方面还有值得斟酌和思考的问题。

2020年12月22日实施的《国家公园设立规范》(GB/T3977-2020)(以下简称《设立规范》)提出了国家公园准入条件，包括“国家代表性”“生态重要性”和“管理可行性”3条。其中“国家代表性”最为关键，其内涵是“具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域”。参照《设立规范》，可以对目前已经设立和作为试点的国家公园的适宜性做出评价(见表1)。

表1 我国目前已经设立和正在试点的国家公园适宜性评价

我国的国家公园建设不是很顺利，主要原因在于基础理论准备不足，实际情况调查不充分，对国家公园内涵的理解、遴选标准和建管模式的认识还不是很清楚。有鉴于此，我们从不同方面对国家公园建设中存在的问题及其改进的路径做深入讨论。

二、困境1：法理的系统性亟待完善

表2给出了目前不同保护地的法规依据。由表2可以看出，2018年机构改革前，相关的保护地都有法规条例，甚至是国务院的条例，也都有法律依据，包括环境保护法、森林法、矿产资源法等。把这些保护地纳入“以国家公园为主体的保护地体系”，却恰恰缺乏《国家公园法》。我们的邻居日本，1931年就制定了《国立公园法》，1934年才开始设立第一个国立公园，即先有法后有园，值得思考甚至借鉴。我们一直强调依法治国，可关于保护地体系建设的法律法规建设方面确实有很多需要思考和完善的地方，急需尽快出台《国家公园法》。

表2这些法规和条例大多比较新，除了国务院《地质遗迹保护管理规定》是1995年版的之外，其他的都是2016年及以后修订的；最新的是《国家湿地公园管理办法》，2017年12月27日发布，2018年1月1日才开始实施。这就是说，《国家湿地公园管理办法》在发布之日就几乎过时了(2018年机构调整)，说明我国的法律法规建设在统筹协调方面确实需要加强。

表2 不同保护地及其主管部门和法规依据

另外，风景名胜区在自然保护地体系中归类不明、定位不清[4]。从《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《意见》)看，目前所说的“保护地”只包括国家公园、自然保护区和自然公园三大类，这三大类都不包括风景名胜区。而风景名胜区本来就是保护地——国务院《风景名胜区条例》(2016版)。“风景名胜区”是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域；自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区。国家级风景名胜区既像一般意义上的国家公园，也像国家文化公园，至少都在“保护地”范畴。因此，除了人文景观为主或已经大规模进行了人工建设诸如村镇、产业园区等以外，都应该而且也必须把风景名胜区列入自然保护地体系，唯如此才能做到“自然保护地体系”的完整性。

三、困境2：机理协调性急需加强

(一)国家管与地方建，权责不清

大熊猫国家公园包含了大熊猫栖息地世界自然遗产地，也包含了九寨沟、黄龙两个世界自然遗产地，设立大熊猫国家公园的面积比遗产地面积大，似乎也有道理。但一个国家公园由多个片区组成，在世界上还是没有的，在管理运营方面是创新，也是挑战。

从当初试点工作部署看，我国曾先后批准的11个国家公园体制试点(东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山、北京长城)实施方案，其中有5个(三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林)由中央深化改革委员会批准、中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发或由国家林草局印发，其余6个(普达措、神农架、钱江源、南山、武夷山、北京长城)经国家公园体制试点领导小组同意，由国家发展改革委批复[5]。同样是国家公园的试点方案，却是由两个部门——国家公园体制试点领导小组和国家发改委分别批复，这本身就说明我国的国家公园体制一开始就不是很顺畅。

(二)一园多区，谁主沉浮？

东北虎豹公园集中连片，涉及吉林和黑龙江两省行政区域。为此，国家林业和草原局组建东北虎豹国家公园管理局，作为规划实施的责任主体，下设10个区域性管理分局，各负其责。吉林省和黑龙江省分别成立以省政府主管副省长为组长的试点领导小组，统筹协调各自省内相关区域工作，提供有利的组织领导保障。《东北虎豹公园总体规划(2017—2025)》也由国家林业和草原局牵头，会同吉林省人民政府和黑龙江省人民政府共同编制。同样是跨省域的大熊猫国家公园和三江源国家公园，却是由地方主导。比如，大熊猫国家公园横跨四川、陕西、甘肃3省涉及15个地级市，虽然成立了大熊猫国家公园管理局，但每个省、市都拥有相对独立的管理权限，直接造成了各行政区对所在区域国家公园的发展目标、战略定位、发展思路、管理方式等方面的属地化和条块化，特别是在当前自然资源资产统一确权登记、空间规划等相关制度未有效落实的情况下，更加难以形成有效的跨行政区的管理和治理机制[6]。笔者认为，跨省的国家公园，更应该以国家公园管理局为主进行统筹协调，特别是管理条例和规划等的编制。

四、困境3：保护与利用关系怎么摆？

“国家公园来了，网友关心好玩不？”[7]这是我国第一批5个国家公园名单公布后社会和媒体的第一反应，实际上是把国家公园当成一般的旅游景区了。国家公园确实有好玩的一面，但国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性，任何建设活动包括商业性开发经营活动都应在这个前提下进行。游憩是国家公园的主要功能之一，必须在严格保护生态的前提下管控旅游客流，创新游憩产品，优化游憩区布局，满足公众对环境教育、游憩体验的需要。国家公园内部，划分为核心区和控制区，其中核心区不开放；控制区有限、有序开展游憩活动，提供生态服务，确保“好玩”。

另一方面，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》)规定，国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护[8]。很多人由此认为，国家公园就只能保护不能利用，特别是将三江源、钱江源、大熊猫和东北虎豹等保护地作为国家公园试点甚至首批挂牌的公园，更容易造成“严格保护”“只保护不利用”的误区。实际上，国家公园的主要功能有两个，《方案》也说得很清楚——国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。美国国家公园将为人服务作为宗旨，将国家公园作为国家文化建设和科普教育的载体。2014—2018年，美国62个国家公园，每年接待的旅游人数数以亿计，平均每个公园每年接待游客500多万人次，最多的大雾山国家公园2018年接待游客1 142万人次；次多的大峡谷国家公园是638万人次[9]。我国著名景区桂林景区当年才接待游客894万人次，黄山是338万人次[10]。由此可见，即便是和旅游区相比，国家公园也是很受欢迎的旅游地，也应该提供很多很好的相关服务。

国家公园不同于一般的保护区，在功能定位上更像自然公园和风景名胜区，只是其中的保护对象价值更大，保护工作本身要求更高(见表3)。国家公园不能建成无人区，也不是隔离区。目前我国的在建国家公园中，三江源和东北虎豹公园就面临着如何为公共大众提供观光、游憩、科普服务的难题。国家公园是人民的公园，坚持全民公益性是重要理念之一。应该建立门票预约制度，原则上公益性项目都是免费的，经营性项目实行特许经营，根据每个项目特点核算成本，少收费。严格控制经营服务类项目价格，以让公众进入公园，感受自然之美，弘扬国家公园之美[11]。

表3 不同保护地的价值特征和建管工作要求

五、困境4：个别公园面积太大，建设和管理成本太高

《方案》提出，应根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性合理划定单个国家公园范围。目前5个挂牌的国家公园合计23万平方千米，比美国62个国家公园的面积(21万平方千米)还大。其中仅三江源1个国家公园就达19.07万平方千米。这么大的范围要都提供“国家公园”要求的公共服务，建设和维护成本太高、太难。美国国家公园中，面积最大的是33 682.6平方千米，最小的22.5平方千米，平均不到4 000(3 460)平方千米。即便是与世界自然遗产地相重合的国家公园中也是如此——美国在12个世界自然遗产地和1个文化遗产地基础上建立了13个国家公园，其中最大的1万平方千米多一点儿，最小的不到200平方千米，平均单个公园的面积3 489平方千米。

不仅美国，俄罗斯与中国虎豹相关的国家公园，面积也比中国小得多。我国境内野生东北虎个体大约有27只，其中虎豹公园内大约有26只，但东北虎豹国家公园总面积4.41万平方千米(吉林省9 557平方千米，黑龙江省4 508平方千米)。该公园的对面俄罗斯豹之乡国家公园，东北虎数量比中国多得多，达到40只(俄罗斯总数532只)，但该公园的面积只有2 600平方千米[12]，只是中国东北虎豹公园的5.90%。若按虎均面积，则是中国的3.83%。

改进途径：分区施策——把该保护的保护好，该利用的利用好，参照《国家公园功能分区规范》(中华人民共和国林业行业标准，LY/T2933-2018)，国家公园划分为严格保护区、生态保育区、传统利用区和科教游憩区。其中：严格保护区内，严禁人为干扰和破坏，以确保其自然原真性不受影响。因此，此区域内，除了少量的、简单的砂石路之外，不布局其他基础设施，不提供除科研考察和应急救助以外的服务，该区域面积占国家公园总面积的比例一般不低于50%。生态保育区以自然力恢复为主，必要时辅以人工措施，因此也不用布局多少设施，更不用提供规模化的游憩服务。传统利用区是原著居民生产和生活空间，只需提供基本生活服务，允许开展传统农、林、牧、渔业生产活动，因此也没有必要进行规模化的建设。该区面积占国家公园总面积的比例不宜高于15%。科教游憩区面积是为公众提供亲近自然、认识自然和了解自然的场所，可开展科研监测、自然环境教育、生态旅游和休憩康养等活动，但该区占国家公园总面积的比例不应高于5%，该区的很多设施和服务可以通过特许经营的方式，由社会资金来承担。

这就是说，国家公园建设运营的成本中需要国家和地方政府承担的主要是严格保护区、生态保育区的运行成本，以及传统利用区最基本的公共服务部分，其他成本都可以而且也应该通过特许经营的方式由社会来承担。唯如此，面积巨大的国家公园才能得以持续维护、永续发展。

此外，还可以参照水利部河道管理“河长制”[13]和国家文化公园“段长制”[14]的做法，建立“园长+片长”制度：(1)健全工作机制。建立“园长-片长”会议制度，每个公园设园长1名，定期组织、协调各区片片长工作；建立信息共享制度、工作督察制度，协调解决国家公园管理保护的重点难点问题，定期通报公园总体和各区片的生态、环保和资源利用情况，对公园具体实施情况和各片长履职情况进行督察。(2)强化绩效考核。根据国家公园不同区块的实际情况，实行差异化绩效评价考核，将每一区块的生态、环保以及资源保护利用的情况作为绩效考核的重要参考。(3)加强社会监督。建立国家公园园长及各片长信息发布平台，通过主要媒体向社会公告园长和片长名单，在国家公园显著位置如进出路口、地理分界线等处竖立片长公示牌，标明各区块的片长职责、区块生态环保和资源概况、保护和利用目标、监督电话等内容，接受社会监督。

六、困境5：公园数量太少，与保护地体系“主体”地位不符

中国目前只有5个正式挂牌的国家公园，而美国有62个。1995年时日本就有由中央政府直接管理的国立家公园28个(中国虎豹公园就是这种模式)。另有中央政府认定、都道府县地方政府管理的国定公园56处(中国另外挂牌和试点的国家公园即是如此)，这两类公园合计占国土面积的9.0%。

国家环境部曾经发布的生态县建设标准[15]中，要求受保护的地区占国土面积的比例，山区不低于33%，丘陵地区不低于22%，平原地区不低于16%。参照此标准，这里按照保护地面积占陆地国土面积20%计算，全国就应该有960×20%=180(万平方千米)受保护的国土；而按照“自然保护地主体”要求，国家公园的总面积应该不低于180万平方千米的一半，即90万平方千米(约占陆地国土的9.38%)；按照每个公园面积1万平方千米(美国国家公园平均面积不到4 000平方千米)，中国需要90个这样的国家公园。目前这10个正式或试点的公园中，去掉学界倡导的青藏高原国家公园群[16-17]10多个外，中国内陆还需要至少60～70个国家公园。

解决这个问题的途径有两个：一是调整说法，给予“自然保护地主体”特殊的阐释——即“国家公园”是保护地体系中的“典型代表”和“最高要求”(而不是数量、面积占50%以上的比例)。即便如此，全国仅仅建设十几个国家公园，对于一个国土面积大、生态文明理论发祥地的国家来说也是太少了。二是增加国家公园数量，这就涉及下一个问题——新增的国家公园，从哪里选，用什么标准遴选？

世界各国建立国家公园的区域选择标准不同[18]，比较典型的如美国标准，包括“国家重要性、适宜性、可行性和不可替代性”[19]；加拿大标准则包括选择“在野生动物、地质、植被和地形方面具有代表性”并且“人类影响程度应该最小”的区域，形成了基于自然区域特征和生态代表性的动态反馈遴选机制[20]。国标《设立规范》中的“准入条件”虽然很明确，但具体操作性不强，急需出台相关的“办法”。中国科学院钟林生、虞虎生团队依据国家公园主导定位和生态系统服务理念，构建了包含6个关键指标的综合评价模型，初步遴选出55处未来可以重点考虑建设的陆地型国家公园潜在区域[21]，非常难得，但把科尔沁草原等作为国家公园建设地的结论，很难被理解和接受。

考虑到世界遗产地与国家公园内涵之间的联系，本文认为完全可以从世界遗产地或其备选名录地中选择国家公园建设地——美国所有的自然遗产、双遗产地都建立了国家公园，中国现有的国家公园就应该直接从世界遗产地中选择和建设。

我国1985年开始加入《保护世界文化和自然遗产公约》，截至2021年7月我国已有14项世界自然遗产、4项自然和文化双遗产，均位列世界第一。这些自然遗产和双遗产，都是我国最有保护、观赏价值的自然保护地和代表地，基本上都适合设立国家公园[22](见表4)。

表4 世界自然遗产、5A级景区与国家公园候选地

作为人口大国、自然资源大国，中国的国家公园应该得到世界的认可，有世界级影响力。从这个角度看，世界遗产地确实是最适合的备选对象，包括世界自然遗产地、文化遗产地，特别是双遗产地。而依托世界遗产地建立起来的5A级旅游区，不仅资源价值得到认可，设施和服务也很好，管理可行性能得到保障，这样的地方，就应该成为国家公园的首选。

续表4

七、结论和讨论

经过多年探索，我国的国家公园建设取得了一些突破性进展，但也还有很多深层次的问题没有解决，面临着诸多挑战，需要继续探索，努力突破。总结上述，可得如下结论和讨论。

(一)主要结论

(1)我国国家公园在相关法律建设方面严重滞后，亟须出台《国家公园法》，以彻底解决自然保护地体系建设的矛盾；也要对各风景名胜区进行仔细考察，核销或纠正其已经和正在建设的空间，把自然风景名胜区纳入自然保护地建设体系。

(2)理顺国家和地方政府的责权利关系，采取“园长+片长”的方式确保每个公园建设的系统性和协调性。

(3)在保护好资源、守住生态底线的基础上开展其他活动，通过特许经营的方式有序、有效地推进公园的综合发展和可持续建设。

(4)三江源、大熊猫和东北虎豹公园等面积偏大，要严格按照国家公园功能分区的要求分区施策，把该保护的保护好，该利用的利用好：核心保护区内严禁人为干扰和破坏，以确保其自然原真性不受影响；生态保育区以自然力恢复为主，必要时再辅以人工措施；传统利用区只允许开展传统农、林、牧、渔业生产活动，不进行规模化的开发建设；科研监测、自然环境教育、生态旅游和休憩康养等活动都安排在科教游憩区，并采取特许经营的方式严格控制该区的活动范围和程度。

(5)目前我国的国家公园数量太少。为建设以国家公园为主体的自然保护地体系，需要新增国家公园60～70个。这些新增的国家公园最好从世界自然遗产地、双遗产地及其备选名录地中选择：强烈建议设立天山国家公园、神农架国家公园、梵净山国家公园、黄山国家公园、秦岭-太白山国家公园、青海湖国家公园等；“泰山”是中国文化和中国信仰的符号，强烈建议设立泰山国家公园或泰山国家文化公园。建议设立武陵源国家公园、三清山国家公园、峨眉山国家公园、石林国家公园、广东丹霞山国家公园、五大连池国家公园等；参照美国-加拿大沃特顿冰川国际和平公园或巴西-阿根廷共同建设的伊瓜苏国家公园的做法，积极争取与朝鲜合作建设长白山国家公园，与越南合作建设德天瀑布国家公园，以稳疆固边。

(二)进一步讨论

(1)和国外大部分国家相比，我国的国家公园更强调保护[23]，这是中国特色。但既然叫公园，就一定要面向公众，提供公共服务，尽管这种服务是有限的。目前各挂牌公园或试点公园在这方面都还需要做出实质性的努力。

(2)我国的国家公园体系既包括(自然)国家公园(即一般意义上的国家公园)，也包括世界文化公园。以上论述了在世界自然遗产地的基础上设立国家公园的可行性，其实在文化遗产地设立国家文化公园也是值得考虑的路径。我国最先推出的长城国家文化公园和大运河国家文化公园就都是世界文化遗产地。学界也曾谈论过在陕西黄帝陵[24]、丝绸之路[25]等文化遗迹和遗产地的基础上建立国家文化公园的话题。我们完全可以考虑在世界遗产地基础上建设中国的国家公园体系——在世界自然遗产和双遗产的基础上设立一般意义上的国家公园，在世界文化遗产和双遗产的基础上设立国家文化公园。在遗产地体系中，双遗产的含金量最高，国民认同度和世界影响力最大，因此所有的双遗产地都应该设为国家公园或国家文化公园。武夷山已经设为国家公园，黄山最好也设为国家公园，而泰山和峨眉山既可以设为国家公园也可以设为国家文化公园。

(3)从国民认可度的角度看，全国的名山大川，特别是“三山五岳”似乎都应该建设国家公园或国家文化公园。其中“大川”如三峡等，“三山”即三条龙脉喜马拉雅山脉、昆仑山脉和天山山脉，“五岳”即东岳泰山、西岳华山、南岳衡山、北岳恒山和中岳嵩山，这些都是很好的国家公园或国家文化公园的备选地。当然，具体位置和范围另当别论。