中国农村集体产权制度改革政策的变迁与趋势——基于2010—2020年76份政策文本的量化分析

潘 丹 周金龙 周应恒

(江西财经大学 经济学院，南昌 330013)

农村集体产权制度改革是“三农”领域具有“四梁八柱”性质的重大改革，是继承包地“三权分置”改革后中央安排的又一项农村重大改革任务。深化农村集体产权制度改革，对于壮大农村集体经济，推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村振兴战略具有重大而深远的意义。中国特色社会主义制度背景下，有效推进农村集体产权制度改革取决于科学合理的政策指导和制度安排。国家十分关注这项改革，配套推出多个政策决策来引导并支持这项改革。自2010年中央一号文件首次明确提出“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”，到2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对改革的各方面、各层次、各要素进行了统筹规划，再到2020年6月《乡村振兴促进法》明确指出“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”，中国已经逐步形成了较为完善的农村集体产权制度改革政策体系。当前，中国农村集体产权制度改革已经取得决定性进展并进入扫尾阶段，但是全面推进农村集体产权制度改革仍有一系列问题需要解答。因此，迫切需要从理论和实践层面梳理以往农村集体产权制度改革政策的发展脉络和主要特征，总结该项改革的制度化经验，从而为政策制定者调整未来政策的发展方向提供理论借鉴。

基于此，本研究手工搜集了2010—2020年中国政府颁布的76份农村集体产权制度改革政策文本，运用政策文献计量法和政策内容分析方法，首先从政策类型、政策发布部门以及政策阶段划分对农村集体产权制度改革政策文件进行统计分析；其次运用关键词网络对政策的文本内容进行实证分析，明晰农村集体产权制度改革政策的阶段性特征、识别不同阶段的核心政策、探寻农村集体产权制度改革政策的变迁、总结政策需求与政策供给之间的差距；最后结合研究结果探讨农村集体产权制度改革政策的未来发展趋势。本研究将为农村集体产权制度改革政策的优化提供依据，为持续推进农村集体产权制度改革提供理论基础。

1 相关文献综述

中国农村集体产权制度改革政策向来是理论界关注的重点领域，国内众多学者对此进行了大量的理论研究与实践探索。有关研究可以分为以下4类：第一类是中国农村集体产权制度改革政策发展历程的系统梳理与分析。例如仝志辉等以中国的土地制度和城乡关系为出发点，将改革开放40年以来中国农村集体经济的发展分成了4个发展阶段；高鸣等则在梳理中国农村集体经济的内涵和特点的基础上，将1949—2019年农村集体经济的演进过程分为4个阶段。类似的研究还有闵师等、李燕、张东生等、舒展等和于雅璁等。第二类是对农村集体产权制度改革的清产核资、成员界定、股权设置与管理、集体经济组织构建、集体经济发展壮大等关键环节的政策研究。高强等、陈明和李韬等基于全国各省的典型调查，系统地梳理了中国农村集体产权制度改革在上述各个关键环节面临的政策难点和需求，并探索其破解路径。还有学者专门对成员资格认定、成员权益界定、发展壮大集体经济、深化农村土地制度改革、促进村级有效治理和稳定产权结构等农村集体产权制度改革某一具体环节的政策进行了分析。第三类是对农村集体产权制度改革的效果评价。黄季焜等基于全国9省156个村调研数据的分析指出，中国农村集体产权制度改革对农民增收的影响程度有限。而孔祥智等基于全国7省13县实地调研的分析发现农村集体产权制度改革创新了集体经济运营模式、促进了农业高质量发展、提高了农民收入、增加了农民的获得感和幸福感。张红宇等的研究也发现，农村集体产权制度改革在提高农业质量、增强农民获得感和幸福感、改善乡村治理体系、提升党的基层领导等方面有显著的推动作用。第四类是对农村集体产权制度改革政策未来展望方面的探讨。赵德起等从理论上梳理了中国农村集体经济面临的“产权—市场化—规模化—现代化”四大现实困境，提出了农村集体经济发展的产权路径、市场化路径、规模化路径和现代化路径。郭晓鸣等的研究指出中国农村集体产权制度改革需要在悉数推进深度改革、深化协同性变革、创新政策支撑体系等3个方面取得重大进展。刘同山等认为中国后续的农村集体产权制度改革，需要积极处理协调政策多目标冲突、提高改革的整体性、在更大范围优化资源配置等3个方面的挑战。

上述成果为研究农村集体产权制度改革政策变迁奠定了重要基础，但是还存在较大拓展空间，具体表现为：现有对农村集体产权制度改革政策的研究大多数以定性分析和理论解读为主，缺乏定量研究。定性的政策文献解读容易依赖研究者个人的知识结构和价值立场，分析结果的科学性和一般性容易遭受质疑。农村集体产权制度改革政策涉及多个环节，是一套复合的政策组合体系，了解该政策体系的演进有助于发现现阶段政策体系的薄弱环节、识别政策需求与政策供给之间的差距，从而促进政策体系不断优化，提高政策效率。基于大数据思维的政策文献计量法和内容分析方法目前已成为政策定量研究的新兴方法。已有研究将这种方法运用到中国海洋政策、固体废弃物政策、乡村旅游政策和反贫困政策等领域，但鲜有将该方法运用到中国农村集体产权制度改革的研究中。鉴于此，本研究采用大数据思维方法，构建2010—2020年中国农村集体产权制度改革政策数据库，借助政策文献计量法和内容分析方法，对中国农村集体产权制度改革政策的变迁与发展趋势展开系统的研究。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

2010年中央一号文件指出，鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。所以，本研究将2010年以来的农村集体产权制度改革的政策文件视为研究对象。通过北大法宝数据库(https:∥www.pkulaw.com/)采集政策样本，以“集体经济”、“农村集体产权制度”、“农村集体经济改革”、“产权制度改革”等关键词进行检索，得到了200份政策文本。与此同时，本研究为了保证政策的文本内容符合主题，确保政策的精确性和代表性，按下列原则进行筛选整理：第一，所选取的政策内容须与农村集体产权制度改革高度关联；第二，政策性质须为法律范畴的立法性文件或除此以外的由中共中央、国务院(含所属国土资源部、农业农村部等相关部委)、最高人民法院等国家层面政策主体组织制定的具有约束力的条例、意见、办法、通知等规范性文件。最后梳理出76份国家层面有效政策文本，相关的代表性政策见表1。

表1 2010年以来关于农村集体产权制度改革的代表性政策文件
Table 1 Representative policy documents on the rural collective property rights system reform since 2010

年份Year发布部门 Publishing department 政策文件名称Government file name2010中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》2012国家发展和改革委员会《关于印发全国农村经济发展“十二五”规划的通知》2014中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》2015财政部《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》2016财政部、国土资源部《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》2016中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》2016国务院《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》2017财政部、国家税务总局《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》2018农业部《关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》2018农业农村部、财政部《关于深入推进农村一二三产业融合发展开展产业兴村强县示范行动的通知》2018中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》2019农业农村部《关于进一步做好贫困地区集体经济薄弱村发展提升工作的通知》2019中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》2019中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》2020中共中央、国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》

注：2018年4月农业部改名为农业农村部。

Note: In April 2018, the Ministry of Agriculture was renamed the Ministry of Agriculture and Rural Affairs.

2.2 研究方法与思路

本研究使用政策文献计量法和文本内容分析方法对农村集体产权制度改革的政策文本进行分析。政策文献计量法是一种基于大样本量的定量政策文本分析方法，其运用数学、统计学、文献计量学等方法，对政策文本进行量化分析，据此得到客观、可验证的研究结果。内容分析法借助于客观和量化的分析手段识别政策文本中的关键特征，从而明晰政策规律并进行检验和解释。政策文献计量法与内容分析法的结合可以避免以往政策文本定性分析的主观性和随意性，从而更好地廓清政策演进规律、把握政策发展趋势。

本研究研究脉络如图1所示。首先，从政策类型、政策发布部门、政策阶段划分等多维度对76份政策样本进行量化统计分析；其次，借助ROST软件绘制高频词语义网络图，通过对不同阶段的政策文本内容进行分析，从而识别不同阶段的核心政策、探寻农村集体产权制度改革政策的变迁，并总结政策需求与政策供给之间的差距；最后结合研究结果探讨农村集体产权制度改革的未来趋势。

图1 研究脉络Fig.1 Research process

3 量化分析结果与讨论

3.1 政策类型分析

本研究政策类型包括法律、党内法规、行政法规、部门规章等形式。其中法律是指由全国人民代表大会制定的政策，党内法规是指由中共中央发布的政策，行政法规是指由国务院颁布的政策，部门规章指的是由中共中央或国务院的构成部门和直属部门在职权范围内制定的政策。中国农村集体产权制度改革的政策类型主要以部门规章为主，具体而言：76份政策样本中，仅《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为法律文件；41份政策为部门规章，占所有政策样本数量的 53.9%；27份政策为党内法规，占所有政策样本数量的35.5%；7份政策为行政法规，占所有政策样本数量的9.2%。

部门规章是主要政策类型的根本原因在于中国农村集体产权制度改革目前正处于由点及面有序推进的进程中。2016年中共中央、国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对改革作了全面性部署。以该政策为分界点，在该政策颁布之前，政策主要围绕着推进农村集体产权制度改革试点以及总结经验，探索和试点的过程决定了政策文件大部分体现为部门规章；而在该政策颁布之后，政策则主要围绕着如何落实《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，具体落实政策的过程也决定了部门规章成为主要政策类型。

3.2 政策发布部门情况

本研究以政策发布部门首次发布农村集体产权制度改革政策的时间作为参与时间，以发布的政策总数目作为参与强度，绘制了图2的堆积面积图。图中每条曲线代表一个政策发布部门，每条曲线的面积表示其参与强度，曲线面积大小与参与强度成正比，曲线的起点代表首次发布时间，连续的曲线表示政策发布部门持续参与政策的制定。可以发现：农村集体产权制度改革政策的参与制定部门不断增多。总体来看，涉及农村集体产权制度改革政策的主要部门有23个，其中农业农村部作为主管部委，参与政策发布次数较多，总共发文29次；其次是国务院(发文21次)，再次是中共中央(发文19次)。从政策发布部门发布时间先后顺序来看，2014年之前主要参与制定政策的部门是农村农业部、中共中央、国务院、财政部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会。2014年后，随着农村集体产权制度改革试点全面启动，参与政策制定的部门也愈来愈多，国土资源部、中共中央办公厅、国务院办公厅等相关部门逐渐加入。2016年后，随着《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的颁布，国家税务总局、审计署等13个部门也加入到参与改革政策制定的阵营。由此可见，在农村集体产权制度改革政策制定中，形成了多部门共同推进的局面，这是国家层面对农村集体产权制度改革高度重视的重要体现。

图2 农村集体产权制度改革政策发布部门的参与时间与参与强度Fig.2 Participation time and participation intensity of the rural collective property rights system reform policy release department

3.3 政策阶段划分

图3显示，2010年以来中国农村集体产权制度改革政策文本数量总体上呈现上升的趋势，且具有明显的阶段性特征。具体可以划分为2个阶段：“形成阶段”(2010—2016年)和“深化阶段”(2017—2020年)。

1)形成阶段(2010—2016年)。这一阶段是农村集体产权制度改革的形成阶段，改革试点工作在全国全面展开。在此期间国家出台的相关政策共计38个，政策内容逐步完善，政策过程向政策执行逐步推进。2010年中央“1号文件”首次明确提出改革试点。2014年，中央通过了农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着改革试点工作的全面展开。2016年中共中央、国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对改革作了全面性部署，同时2016年由全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则以法律的形式要求深化农村集体产权制度改革。

2)深化阶段(2017—2020年)。这一阶段政府持续发力，颁布了大量农村集体产权制度改革政策，政策数量达到38项，改革政策涉及内容更加全面丰富，趋于精准化、精细化。例如，2017年颁布的《支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》填补了农村集体产权制度改革的税费配套政策空缺。2019年中央一号文件提出要深入推进农村集体产权制度改革，按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监管平台建设，积极探索集体资产股权质押贷款办法。这一时期农村集体产权制度改革的成果也日趋凸显。2019年，在全国58.6万个行政村中有47.8万个完成清产核资报表的填报工作，完成填报率达81.6%；并且，全国农村集体账面资产总额达到3.44万亿元，农村集体经济组织年收入达到4627亿元，有接近30%的村庄年经营收益超出5万元，其中，实现集体经营性资产股份合作制改革的村庄有15万个，超过全国村庄总数的1/4，确认集体成员3亿多人，年人均分红315元。

图3 2010—2020年中国农村集体产权制度改革政策数量分布Fig.3 The quantitative distribution of rural collective property rights system reform policy in China from 2010 to 2020

3.4 核心政策识别

本研究借鉴张超等的方法，通过政策之间的引文关系来识别农村集体产权制度改革政策体系中的核心政策。政策间的引文关系是指政策之间的互相引用。在政策发布的过程中，许多政策是根据其他政策的要求、意见、办法来制定的。例如2019年《加强和改进乡村治理的指导意见》指出：“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，为深入贯彻落实党的十九大精神和《实施乡村振兴战略的意见》部署要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，现就加强和改进乡村治理提出如下意见”。

在政策引文关系中占据关键位置的政策被定义为核心政策。图4描绘了农村集体产权制度改革政策的引文网络。图中的圆圈代表政策，圆圈的大小表示该政策被引用的强度。从中可以看出：《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》是排名第一的核心政策，它在农村集体产权制度改革政策体系中扮演着最重要的角色。《全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在推进改革制度演进的过程中，同样起到了重要的作用。

3.5 不同阶段的政策内容分析

基于上述划分的2个阶段，本研究进一步借助ROST软件对不同阶段的农村集体产权制度改革政策文本内容进行语义网络结构图绘制，并基于高频词语义在网络图中的距离，将各阶段政策文件的内容划分核心层，次核心层和外围层3个层次(如图5和6所示)，从而来反映不同阶段的政策内容。具体分析如下：

1)2010—2016年农村集体产权制度改革政策的主要内容是以清产核资、确权登记颁证为重点深入推进农村集体产权制度改革。这一阶段政策数量较多，政策内容集中在完善集体经济组织成员认定办法、组织实施集体资产股份权能改革试点以及引导和规范农村集体经营性建设用地入市等方面，政策目的是为了深入推进农村集体产权制度改革。图5的政策关键词动态变化显示：①核心层对应的Ⅰ类关键词为资产、改革、集体经济，说明这一时期农村集体产权制度改革政策的核心内容是通过“清查集体财产、核定集体资金”进而稳步推进改革。②次核心层对应的Ⅱ类关键词为开展、产权、流转、管理、成员，说明这一时期农村集体产权制度改革措施主要集中于开展农村集体产权流转交易市场试点、研究农村集体组织成员资格界定方法等方面。例如2014年农业部印发了《农业部贯彻落实党中央国务院有关“三农”重点工作实施方案》，该方案提出“深入研究改革中有关资产量化、成员资格界定、产权交易等重大问题”。③外围层对应的Ⅲ类关键词为登记、用地、土地、股份、建立、完善，说明这一时期农村集体产权制度改革工作的重点转向了确认登记集体所有的国有土地承包经营权、完善农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有土地的权利，从而推进集体经营性建设用地入市并推进股份权能试点和发展多种形式的股份合作。例如，2014年《全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“农村集体经营性建设用地可以与国有土地同等入市，加快集体建设用地使用权确权登记颁证工作，推动农村集体产权股份合作制改革”。

图4 农村集体产权制度改革政策引文网络Fig.4 Citation network for the rural collective property rights system reform policy

图6 2017—2020年农村集体产权制度改革政策关键词动态变化图Fig.6 The dynamic diagram of the keywords of the rural collective property rights system reform policy from 2017 to 2020

2)2017—2020年农村集体产权制度改革政策的主要内容是研究制定配套政策、从而确保集体资产保值增值和农民增收致富。这一阶段的改革政策数目继续增加，改革政策涉及内容日趋完善。图6的政策关键词动态变化显示：①核心层对应的Ⅰ类关键词为收益、股份、改革，说明这一时期农村集体产权制度改革的核心内容是通过深化农村集体资产股份化改革，确保农村集体资产保值增值和增加农民收益。2020年6月实施的《乡村振兴促进法》第十二条明确指出，“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。②次核心层对应的Ⅱ类关键词为土地、确权、资产、监督、量化，说明这一时期农村集体产权制度改革的措施主要集中于农村土地承包经营权确权登记颁证、农村宅基地和集体建设用地确权登记发证、农村集体经营性资产股份合作制改革、折股量化以及加强农村集体经济组织审计监督等方面，不仅注重解决农村集体土地管理问题，而且注重解决其经济发展问题。并提出了加快推进农村集体资产监督管理平台建设、发展多种形式的股份合作制等重点措施，深入推进《稳步推进农村集体产权制度改革的意见》政策措施精准落实。③外围层对应的Ⅲ类关键词为全面、探索、研究、制定、集体经济，说明这一时期改革工作的重点为推动制定完善农村集体产权制度改革的相关法律法规、研究完善适合集体组织特点的税收优惠政策等。通过因地制宜的方式推动农村集体产权制度改革，不断创新集体经济组织运行机制，并提出探索农村集体产权制度改革配套政策建议，以保证农村集体产权制度改革工作的精准性和实效性。例如国家完善了有助于促进改革的税收政策并于2017年颁布了《财政部、国家税务总局关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》，促进农村集体经济长效发展。

3.6 政策供给和需求的矛盾分析

上述分析表明，从政策供给来看，中国农村集体产权制度改革政策经过十多年来的连续探索，历经了从无到有，从不足到逐步完善的演进历程。农村集体“三资”管理力度不断加强；改革有关税收政策不断完善；集体经济组织成员认定办法不断优化。农村集体产权制度改革政策的关键要素呈现不断深化的演进趋势，标志性的政策文本在一定程度上指引着农村集体产权制度的改革方向。但是，从目前各地改革工作的实践来看，当前改革政策体系存在供给和需求的矛盾。具体表现为(表2)：①在清产核资工作中，目前还缺少对政府拨款、减免税费等形成资产移交办法的政策支持，有待出台《农村集体资产清产核资办法》等措施进一步明确农村集体资产清查的具体操作方案与实施细则。②在身份确认工作中，还缺乏对集体组织构成人员身份确认指导意见的明确规定。2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》虽然明确了农村集体经济组织的特别法人地位，但在国家层面还没有一部专门法律对集体经济组织作出规范。③在经营性资产股份合作制改革工作中，还缺乏集体资产股份量化的指导意见，对是否设置集体股、是否允许现金股、股权固化和股权动静态管理问题仍然存在很大争议，急需相关政策的完善和规定；同时对于改革后的集体组织也缺乏相关的指导健全其治理措施、制定集体组织章程的配套文件。④在赋予农民集体资产股份权能工作中，尚未制定集体资产有偿退出、股份抵押、担保贷款以及股份继承等具体的实施办法。特别是对农村集体经济组织分红和破产问题的相关规定较为欠缺，严重影响了农村集体经济产权改革的进一步推进。⑤在农村集体资产财务管理方面，尚缺少农村集体财务审计问题移交和责任追究查处制度相关配套政策。

表2 农村集体产权制度改革工作指标与其配套政策对照表
Table 2 A comparison
Table of indicators for the reform of the rural collective property rights system and its supporting policies

改革内容Reform content工作指标Work indicator配套政策Supporting policy农村集体资产清产核资农村集体资产年度清查制度、定期报告制度√农村集体资产登记、保管、使用、处置制度√清产核资财务处理有关规定,明确不良资产及债务核销处置办法√农村集体资产权属界定、价值评估、监督管理的规范性文件√政府拨款、减免税费等形成资产移交办法×身份确认农村集体经济组织成员身份确认指导意见×农村集体经济组织成员身份确认的具体程序、标准和管理办法√经营性资产股份合作制改革集体资产股份量化指导意见×政府拨款、减免税费等形成折股量化的具体标准√指导贫困地区开展股份合作制改革,为支持集体经济薄弱村发展提升提供组织保障√指导改革后农村集体经济组织完善治理机制,制定组织章程×赋予农民集体资产股份权能建立集体资产股权登记制度√指导农村集体经济组织建立健全集体资产收益分配制度√制定集体资产股份有偿退出办法×制定集体资产股份抵押、担保贷款办法及配套政策×指导农村集体经济组织制定集体资产股份继承办法×发挥农村集体经济组织功能作用制定农村集体经济组织登记赋码工作规则和业务流程×制定农村集体经济组织示范章程√指导农村集体经济组织办理公章刻制和银行开户等手续√发展农村集体经济制定关于发展壮大集体经济的指导意见√出台支持农村集体经济发展的财政、税收、金融、土地等政策√农村集体资产财务管理指导农村集体经济组织建立健全集体资产各项管理制度√制定农村集体资产权属界定、价值评估、监督管理的具体办法√农村集体财务审计问题移交、定期通报和责任追究查处制度×

注：×表示该改革工作没有配套支持政策；√表示该改革工作有配套支持政策。

Note: × indicates that the reform work has no supporting policies; √ indicates that the reform work has supporting policies.

4 结论与启示

农村集体产权制度改革是中国一项管长远、管根本、管全局的重大改革。系统梳理农村集体产权制度改革政策的阶段性特征，探寻该项改革政策的变迁逻辑和发展趋势，有助于明晰未来政策的完善方向。本研究立足于已颁布的76份农村集体产权制度改革政策文本，运用政策文献计量法和内容分析法分析农村集体产权制度改革政策的文本结构和内容，挖掘政策演变特征和发展趋势。分析结果表明：第一，53.9%的农村集体产权制度改革政策文本以部门规章的形式发出，反映出中国农村集体产权制度改革目前正处于由点及面有序推进的进程中。第二，参与农村集体产权制度改革政策制定的部门逐年增多，形成了多部门共同推进改革的局面。第三，农村集体产权制度改革政策发布数量表现出持续上升的整体态势，政策变迁可以划分为2个阶段，即2010—2016年的政策形成阶段和2017—2020年的政策深化阶段。第四，农村集体产权制度改革的关键核心政策是《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。第五，不同阶段的农村集体产权制度改革政策内容聚焦点各不相同，政策演进具有明显的阶段性特征。2010—2016年政策主要聚焦于以清产核资、确权登记颁证为重点深入推进农村集体产权制度改革，主要任务是完成经营性资产折算成股份并将股份分摊到本集体组织成员；2017—2020年政策主要聚焦于研究制定配套政策、确保集体资产保值增值从而促进农民增收致富，主要任务是促进农村集体经济发展壮大和农民收益提高。第六，当前农村集体产权制度改革政策体系存在供给和需求的矛盾，在清查集体财产、核定集体资金、身份确认和农村集体资产财务管理等方面都存在政策供给不足的问题。

基于以上结论，本研究得出以下政策启示：第一，从政策体系总筹划方面：要健全农村集体产权制度改革法律体系。完整的法律体系是推动改革的重要抓手和根本依据，借助法律推进农村集体产权制度改革是其他改革常规做法。目前农村集体产权制度改革法律体系不完善，须尽快颁布《农村集体经济组织法》重点解决集体组织成员概念、特殊成员的身份界定、集体经济组织组织结构、集体经济组织管理方式、集体经济组织法律责任以及集体经济组织法人主体特征、运行方式、与市场其他主体之间的关联等问题。政府各部门和集体经济组织也应承担相应的法律义务，逐步将中国农村集体产权制度改革纳入法制化进程。第二，从政策供需矛盾方面，需要进一步完善农村集体产权制度改革的配套政策。例如关于股权管理，应尽快研究出台《关于农村集体经济组织股权管理的办法》，明确股权结构、股权增发、股份有偿退出方式与具体情形、新增资产股权量化、股份抵押担保贷款等问题。研究制定《政府拨款、减免税费等形成资产处理办法》明晰各地政府划拨、减税等转移支付资产归属集体组织，并折算为集体组织成员股份的详细指导。研究健全适配集体组织特色的税费优惠政策，优化农村集体经济税率结构，提高农村集体经济成员收益。出台《农村集体资产管理条例》严格规范农村集体资产权属、集体资产运行方式、集体资产的财务管理和审计监督机制等，确保改革的成果。