社会组织参与基层社区治理现状和机制创新研究——以甘肃省为例

马晓翠，樊王妮

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070）

2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中多次提到“要推进国家治理体系和治理能力的现代化水平”，强调“社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理”。基层社区治理作为社会治理的重要方面，牵一发而动全身，基层社区治理水平的高低，治理能力的现代化程度，既影响目前社会秩序的稳定，也影响社会的良性发展和运行。

2020年新冠疫情暴发，基层社区作为重要防线扮演了不可替代的角色，使基层社区的重要性再次凸显。对基层社区治理水平和能力的研究，也引起社会各界的高度关注和讨论。我国改革开放40年的历史实践证明：基层社区治理不仅仅是政府的责任，社会组织、企业、公众也是重要参与力量。推进社会组织参与社会治理，应积极构建现代化的社会组织体系。社会组织应精准定位，争取社会支持，完善服务机制，加强组织协商能力，培育公众参与意识，维护社会稳定。

调研发现，甘肃省社会组织参与基层社区治理的潜力尚未充分彰显，发掘空间较大。在深化改革的背景下，积极探讨社会组织参与社会治理的路径，完善基层社区治理体系，提升基层治理能力至关重要。社会组织参与甘肃省城乡基层社区治理，能够更加充分地整合和利用社区现有和潜在资源，完善社区功能，对于提高社区居民的生活质量和提升居民生活幸福指数有着不可替代的社会意义；能够在协助搭建供需对接平台，促进农民增收中发挥切实有效的经济意义；能够完善基层社区内技能培训与技术推广体系，提高基层社区居民科学文化素质，促使社区居民由传统农民向现代农民转变，促进甘肃省农业现代化；能够与政府实现更高契合度的协作，在降低政府管理成本的同时有效缓解公共资源短缺和居民养老以及文化资源匮乏等社会问题。社会组织充分参与甘肃省城乡基层社区治理，在社会、政治、经济、文化等方面都有着极其重要的现实意义。

甘肃文化资源丰富，社会状况复杂，社会组织数量较多，相较于北上广及沿海地区，社会组织本土化色彩浓厚，可以作为典型代表分析研究，以探索社会组织在建构社区合作治理机制中的积极作用，发挥社会组织自身的优势。调查问卷主要以甘肃省社会组织负责人和中层管理人员为调查对象，针对甘肃省各地社会组织参与社区治理、政府购买和社区发展等方面情况展开调查，综合运用多学科视角来分析社会组织参与甘肃省基层社区治理的现状和机制创新情况。

一、调研概述

（一）样本说明

本文选取近年来甘肃省内发展速度较快且影响力较大的49家社会组织作为样本，49家社会组织的服务领域各有不同，规模大小和时空分布也各有差异，由此构成的样本具有较好的代表性。问卷主要针对甘肃省各地社会组织服务领域和开展活动类型等展开调查，运用社会学、人类学等多学科视角分析社会组织参与社区发展的基本状况。本次问卷涵盖甘肃各地社会组织负责人、中层管理人员、一线社工、基层服务人员和志愿者等多种社会组织群体；涉及社会组织机构的多种类型，包括民办非企业单位、社会团体、基金会及备案类社区社会组织四大类。参与调查的机构中，民办非企业单位占比较高，有29家，占所调查机构总量的59%；社会团体16家，占比33%；备案类社区社会组织3家，占比约为6%；基金会1家，占比2%。被调查的49家社会组织中，有36家机构从事社区服务领域，占比73.47%；10家机构涉及养老服务领域，占比20%；17家机构涉及青少年服务领域，占比约35%；19家机构涉及教育服务领域，占比约为39%；14家机构涉及助残服务领域，占比约28.57%；13家机构涉及妇女儿童服务领域，占比26.53%；5家机构涉及文化服务领域，占比10%；3家机构涉及社会心理服务领域，占比6%；1家机构从事（其他）能源环保领域，占比2%；1家机构从事（其他）爱心公益领域，占比2%。由此可见，参与社区服务的社会组织数量最多，涉及教育服务、青少年服务、助残服务及妇女儿童服务领域的社会组织数量较多。

（二）甘肃省社会组织的特点

根据具体实践，甘肃省社会组织呈现以下特点：（1）甘肃省各地尤其临夏和甘南地区的民间社会团体和慈善组织逐渐增多，但专业性不强。2013年以后，部分机构逐渐转型，朝着专业社会工作的方向发展，已有起色。（2）甘肃省本土社会组织参与社区发展的渠道呈现多元化特点，传统和现代兼容并蓄，且特色鲜明。（3）服务对象多元化、不限于单一民族或单一弱势群体。（4）业务扩大化，关注点从具体的个案、人群到文化（如传统习俗、传统手工艺、非物质文化遗产保护）等均有涉及。（5）服务实践的区域扩大化、地域间合作逐渐增多。（6）社会组织间跨省、跨地区的交流互动增强。（7）以宗教活动场所、宗教团体为背景的传统慈善行为在部分地区的发展呈现式微状态。（8）传统的慈善媒介由宗教活动场所转向新兴的民间社会团体、慈善组织（如非营利组织、基金会、志愿者团队等）和专业社会工作服务机构。（9）部分志愿者团队和爱心团队等有成为社会组织的发展潜力，处于转型初期。（10）多族群参与推广同一社会组织服务实践的情况逐渐增多，体现出一定的包容性和广泛的社会互动性。（11）女性参与社会组织服务的人数逐渐增多，且由女性发起的社会服务机构呈现上升趋势。（12）在地域差异条件下，社会组织的服务实践也存在差异化、多样性等特点。

二、社会组织参与甘肃省基层社区治理现状

著名管理大师彼得·德鲁克认为，管理的本质在于创新。20世纪90年代，随着我国经济体制的转型，社区居民逐渐以“社区人”的身份参与到社区事务中，在这种情况下，急需一种新的管理体制以满足社区居民的新需求。由此，治理的概念相伴而生，“社区治理”被引入我国社区管理体制机制中，发挥了巨大作用。目前，有关社区治理的研究中，如下定义比较符合我国的现实情况。魏娜认为，社区治理就是“政府、社会组织、社区居民在社区范围内共同对社区内的公共事务进行管理的活动。”[1]135-140与之类似，康宇认为，社区治理“是指社区内的不同主体依托一定的社区资源，相互影响相互作用的过程。”[2]65-67王思斌则认为社区治理是一个过程，即“强调在多方力量的协同作用下促进形成有效运作的社区秩序，形成一个生活共同体。”[3]41-43综上可知，“社区治理”是在社区范围内，通过构建多元主体参与的社会网络体系，使各个主体在相互协商和合作交流的方式下共同管理社区事务，并在此过程中，发挥各方优势，盘活社区资源，从而解决社区存在的问题，并满足社区居民需要。同时，注重培养社区居民自治意识，提升居民自治能力，最终形成安定、有序、和谐和充满活力的社区氛围。21世纪以来，对社会组织本土化的研究日益成为热点。总体来看，国内关于社会组织参与社区发展的相关研究主要体现在两个方面：一是对社会组织与社区发展之间关系的研究。认为社会组织的专业优势与社区发展的目标之间相互耦合，可以提供理念支持且贯穿于整个社区发展工作之中。二是社会组织在社区发展实务工作中的探索和发现，多以个案为主，开发和探索不同情境下，社会组织介入具体实务的模式、作用等。近年来，国内各地不断推动“社会管理”向“社会治理”转型，提高城乡基层社区治理水平和创新能力。社会组织具有“民间性、社会性、公益性、自主性”等特征，应对其加以有效引导和规范，使其成为甘肃省城乡社区治理的一支重要参与力量。

（一）社会组织参与社区治理的现状

社区的成长和发展，不仅依托于政府提供的制度环境，同时也需要社会组织和社区居民发挥自身的优势力量。社会组织通过提供专业化的社区公共服务，不断满足社区居民日益增长的公共服务需求，减轻了政府的工作压力，促进了社会公益精神的形成。社会组织参与社区治理，符合当今社会发展需要，是提升社区治理水平的重要环节，对于塑造社区多中心治理模式具有重要作用。通过对甘肃省49家社会组织进行调查发现：目前甘肃省社会组织参与服务的主要领域包括：社区服务、教育领域、妇女儿童、青少年、助残和养老等。除此之外，社会组织也提供一些文化、社会心理等服务，但数量相对较少。（见图1）

图1 甘肃省社会组织参与的服务领域分布图

社会组织参与甘肃省社区治理的途径主要包括：提供民生服务、动员公众参与、提升公众意识、搭建合作平台、提供政策倡导等，分别占比38.8%、32.7%、12.2%、10.2%、6.1%。（见图2）可见目前甘肃省社会组织在提供民生服务、动员公众参与方面成效较好。实地调查可知，社会组织服务质量较好，服务效率较高，服务供给较充分，服务成本较低，这是公众参与成效好的主要原因。

图2 社会组织参与甘肃省社区治理的途径

（二）社会组织参与政府购买的现状

社会组织参与政府购买公共服务，涉及面广，影响因素多，是一项复杂的系统工程。政府购买服务是政府遵循市场基本原则，有效满足社会公共需求的重要途径。西方发达国家早在20世纪80年代就开始探索公共服务市场化的途径，并且把政府购买公共服务作为重要手段。莱斯特·M.萨拉蒙在Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action一书中论述了第三方管理理论，他认为政府和社会组织（包括非营利组织）在提供公共服务方面各有优势，认为两者应建立起一种互补关系，从而较好地完成服务提供的责任。[4]110-135文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆教授在E.Public Goods and Public Choices,in Alternatives for Delivering Public Ser-vice:Toward Improved Performance中特别区分了公共服务的“生产”和“提出”，认为政府不是公共服务唯一的提供者，要考虑到其他形式的服务供给。[5]26他们主张供给主体的多元化，以解决成本高效率低的问题。美国民营化大师E·S·萨瓦斯认为自20世纪60年代以来，政府传统的管理战略发生了根本性的转变。在向社会提供公共服务的过程中，政府不再是服务提供的单一主体，而是趋向于与社会组织合作，通过这种多元化的方式为公众提供服务，在合作过程中政府与社会组织是伙伴关系。[6]18由此可见，社会组织在西方的社会治理实践中发挥了极其重要的作用。当前，我国社会转型过程中，社会经济结构发生巨大调整和变化，整个社会对社会组织提供公共服务的需求日益提升，社会组织参与政府购买已成为解决供给不足的有效手段。

通过调查甘肃省社会组织参与政府购买服务的情况，发现随着社会组织参与政府购买的频率不断提高，社会组织与政府相关部门形成了良性合作机制。政府作为社会公共服务主要提供者的角色也不断得到转变，也带动政策逐步完善，管理机制不断优化，相应的平台建设也取得了初步成效，社会组织的自我发展也在不断提高。但是，由于对传统社会路径的依赖，仍然存在政府主导现象。同时，社会组织对政府也有一定的依赖性，处于被动状态。

关于“近三年是否承接政府购买项目”的调查中，49家社会组织中有31家社会组织没有承接过政府购买项目，占比63.3%。关于“社会组织承接的购买服务项目来源”的调查中，县（区）政府比重最大，其次是省级政府，再次是市级政府，之后是乡镇（街道）和中央政府，比重分别为：38.78%、32.65%、16.33%、8.16%和4.08%。（见图3）在对“社会组织承接的政府购买项目金额”的进一步调查中，承接金额“10万元以下”的占比最大，为48.98%；其次是“10～50万元”，占比为16.33%，“50万元以上”的相对较少，为12.24%。这说明目前社会组织承接政府购买服务，主要是以中小额为主，大额服务相对较少。

图3 社会组织承接的政府购买服务项目来源

关于“社会组织通过何种方式获得政府购买服务”的调查中，“公开招标和申请审核”为主要方式，占比69.39%。除此之外，“定向委托和单一来源采购”，分别占比18.37%和12.24%。有18家社会组织表示政府购买服务项目之前，针对购买服务项目征求意见或进行需求调研，占比36.73%。这说明政府在向社会组织开展购买服务过程中，存在一定的盲目性，针对性不足。

在社会组织与政府部门的关系调查中，17家社会组织认为目前与政府部门关系良好，占比34.7%；13家社会组织认为和政府处于平等合作地位，占比26.5%；10家社会组织认为目前关系不对等，社会组织完全从属于政府，占比20.4%；9家社会组织认为主要是社会组织依附于政府部门，缺乏独立性，占比18.4%。数据说明：甘肃省社会组织和政府部门关系总体呈现良性发展趋势，也存在社会组织被动、依赖政府的状况。（见图4）

图4 政府与社会组织在购买服务中的关系

（三）社会组织参与社区发展的现状

1960年联合国发布的《社区发展与经济发展》中提出：社区发展“指依靠人民自己的努力和政府当局的努力，改善社区的经济、社会和文化状况，并把这些社区整合进国家生活，使其全力以赴对全国进步做出贡献的过程。”[7]徐永祥认为：社区发展，“概指居民、政府和有关的社区组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高社区社会质量的过程，是塑造社区居民归属感（社区认同感）和共同体意识、加强社区参与、培养互助与自治精神的过程，是增强社区成员凝聚力、建立新型人际关系的过程，也是推动社会全面进步的过程”。[8]33-35黎熙元认为：“社区发展是社会行为过程在社区中的具体化。它是人类有组织、有目的、有计划地在具体社区中，将社区各要素有机地组织起来，根据社区的共同需求，协调社区中的各种力量，充分利用社区内外的各种资源，采取一系列的步骤，更好地解决社区问题，促进社区物质文明和精神文明的建设，从而使整个社区处于良性循环之中。”[9]115我国的社会发展实际表明，社区发展是指社区居民在政府机构的指导和支持下，依靠本社区的力量，改善社区经济、社会、文化状况，解决社区共同问题，提高居民生活水平，构建和谐社区环境，促进社会协调发展的过程。

关于“社会组织参与社区类型”的情况，调查显示，服务于老式开放小区的社会组织数量最多，占比为30.6%；其次是物业小区和新型智慧小区，占比均为20.4%；其他类型的小区合计占比26.5%。“社区居民对社会组织参与社区发展的态度”显示：34.7%的社区居民对社会组织的态度非常好；44.9%的社区居民态度良好；前两项合计占比达到79.6%。这说明当前社会组织参与甘肃省社区发展得到了较广泛的认可，有较好的群众基础。在群体参与的调查中，老年群体参与社区活动更为积极，占比32.7%；其他群体，如妇女、儿童和青少年，占比均为22.4%。在有关“社区居民参与社区发展”的进一步调查中，有23家社会组织服务的社区居民在社区发展过程中互助合作的程度非常高或者比较高，合计占比46.9%。18家社会组织服务的社区居民在社区发展过程中互助合作的程度一般，占比36.7%。8家社会组织服务的社区居民在社区发展过程中互助合作的程度比较低或者非常低，合计占比16.4%。以上数据在一定程度上说明：甘肃省社区居民有了参与社区发展的、基本的公共意识，但并未普及，仍有相当比例的社区居民对社区发展的关心程度不高。

有关“社区资源开发利用情况”的调查显示：认为社区资源开发利用程度“非常高、比较高、一般、比较低、非常低”的比例分别为2%、38.8%、36.7%、20.4%和2%。认为社区资源开发程度较乐观的比例合计为40.8%；不乐观的比例合计为22.4%；持中立观点的比例为36.7%。这组数据和上一组数据反映的情况基本吻合，即甘肃省目前基层社区治理取得了明显成效，持肯定乐观态度的人数比消极否定态度的人数多。值得关注的是仍有相当数量的群体持观望态度，今后基层社区治理过程中，如何进一步提高社区居民的参与意识，有效挖掘社区资源，将是基层工作人员面临的难题。

关于“社区居民的需求”：排在第一位的是文体活动，如广场舞、唱歌比赛和趣味运动会等，占比44.9%；其次是专题讲座，如心理健康和安全讲座等，占比24.5%；再次是维权咨询，如法律咨询、政策咨询和行业咨询等，占比12.2%；之后是兴趣活动，如插花、烹饪和象棋等，占比10.2%。除此之外，米面油慰问、贫困农村的可持续发展和生计改善，占比均为2%。（见图5）

图5 社会组织服务的社区居民的共同需求

有关“社区发展面临的主要困境”的调查中，有30.6%的社区认为最主要的困难是“缺乏资金”；有22.4%的认为“社区文化建设匮乏和居民参与度低”是最主要困难；有14.3%的社区认为最主要的困难是“政府重视不够”。除此之外，社区规划不合理，农村空心化和老龄化严重，缺乏建设主体，也是社区发展面临的主要困境。

三、社会组织参与甘肃省基层社区治理存在的问题和原因分析

社区是桥梁和纽带，连接个人与个人、个人与社会、个人与国家。作为社会的一份子，个体通过参与社会实践，体验和感受社会生活，成为构建良好社区的基础。同时，社区也为其成员提供一定的福利支持和帮助。社会组织可以有效衔接政府自上而下的资源拨付和居民自下而上的各种需求，从而提高基层治理效果，推动基层治理水平现代化。但甘肃省社会组织参与基层社区治理仍存在诸多发展困境。

（一）社会组织可持续发展动力不足

社会组织具有较好的民间性和自主性。我国“大政府、小社会”等传统观念影响深远，社会组织的民间性和自主性也往往成为其合法性地位模糊、发展缺乏保障、资金不足的重要原因。通过对甘肃省49个社会组织的调查发现：“缺乏法律保障，资金和场地等资源不足，缺乏和政府的合作机制，缺乏参与平台”等，都是影响当前甘肃省社会组织参与社会治理的主要因素。

在“制约政府扩大购买服务”的调查中，“政府自身理念制约”是最主要的因素，占比38.8%；其次是“政府资源投入不足”，占比36.7%；两项合计占比75.5%。与之相关的调查显示：“政府缺乏整体规划、资金投入不足、资金使用限制过多、供给和需求脱节以及承接项目不公平”等，是政府向社会组织购买服务过程中存在的主要问题，分别占比26.5%、24.5%、18.4%、16.3%和14.3%。两组数据在一定程度上说明：政府限制过多，资金投入不足等问题，在客观上制约着甘肃省社会组织的发展，影响社会组织可持续参与基层社区治理的效果。

（二）社会组织参与社区发展成果的反馈机制不完善

社区建设发展过程中，对于民众反映强烈而且迫切需要解决的问题及困难需要进行及时的干预和治理。尽管党和政府施行了相应的方针政策，但对于社区组织的参与而言，大的政策、文件和意见等内容过于宏观，基于各地不同省情、市情、县情等内容的差异化，没有形成相应的规范性细则。当前社会组织参与社区发展的困境主要表现在参与程序与参与过程缺乏规范性。调研中发现，“有的政府部门把社区社会组织看作被管理对象，总以为党和政府的工作部署在社区靠行政命令一定能得到贯彻落实，自认为很多公共事务或公益事业都是政府说了算，不需要征求社区各主体的意见。”[10]254社会组织参与社区治理和社区发展的内容始终呈现单一性的特点。

社会组织参与社区治理和社区发展的目的是为了解决群众的实际困难和问题，促进社区治理的有效开展，实现社区及社区居民的健康发展。然而，具体实践中，部分社会组织存在“为了项目而项目”“为了活动而活动”的情形，社会组织参与社区发展的形式重于过程和本质，参与成果得不到有效落实，出现典型的“完任务”现象。同时，社区内部也缺乏各治理主体参与社区发展成果的反馈机制，缺乏相应的激励机制和问责机制，导致社会组织“谁来谁参与”“参与完走人”的情况，取得的成果没有得到有效巩固。

（三）社区发展的推动主体缺乏协同合作意识

郑永彪等人研究指出，“社区居委会及社区居民对社会组织认识的缺乏主要表现为两方面，一是对社会组织职责范围认识不清，二是对社会组织主体地位认识不到位。”“社区居委会及居民并不了解社会工作协会的功能和职责，对社会工作协会的服务方法、服务内容、组织结构和体制机制也不清楚，因此，活动中社区居民会提出一些超出社会工作协会职责能力范围的根本无法解决的问题。”[11]123我们强调社会组织作为社区发展和社区治理的主体之一而存在，但是在现实中，普遍存在着社区居委会和社区居民不了解社会组织和社会工作的情形。调研发现，社会组织工作人员开展工作期间遭遇社区居民拒绝的现象普遍存在。这使参与其中的工作人员受挫，也是居民对社会组织认知度不高的体现。此外，社会组织参与社区发展，具有一定的被动性。究其原因，一方面是当下管理体制的限制。偏向传统治理的纵向关系治理模式被人们普遍接受，社会组织参与到社区建设中来会有较长的磨合期，协同治理的时效性得不到充分保证。另一方面，由于各类社会组织以多元化主体参与社区治理，各社会组织间的合作交流较少，同质化服务让社区民众无法准确选择。因此，推动“合作共治”关系模式是当下实现多元主体参与社区发展的基本路径。

（四）社会组织专业人才匮乏，内部管理欠规范

虽然早在20世纪三四十年代，梁漱溟就明确指出：乡村组织是建设乡村的主要力量，可以解决农村诸多问题。但我国现代意义上的社会组织发展历程短，“嵌入性”发展特征明显。甘肃省地处西部内陆，经济社会发展相对薄弱，孕育社会组织的土壤比较贫瘠。

甘肃省社会组织发展相比北上广等地区，社会影响力和公信度较低。社会组织自身发展面临专业化水平低，专业人才匮乏，社会组织职工待遇低等现实困境，导致社会组织存在较大的人员流动和流失风险。同时，社会组织内部管理缺乏规范，参与基层治理的理念相对陈旧，工作方式方法较为单一，这是甘肃省社会组织参与基层社区治理效果欠佳的最主要内在因素。如一些社会组织在参与农村集体经济过程中，机制未公开透明，过程缺乏有效监督，影响到服务对象对其的信任。

可见，缺乏专业理念、自身能力不足、建设不规范和缺乏项目实施专业人才，是影响当前甘肃省社会组织发展的主要困境和挑战。社会组织专业能力不足也是影响政府购买服务的主要因素之一。

（五）社区居民参与意识薄弱，动员难度大

“人与社会关系”的讨论是社会学关心的核心议题之一。早在先秦时期，孟子便提出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。“邻里和谐，守望相助”也是我国一直倡导的理念。但与西方“团体社会格局”相比，我国“差序社会格局”特征明显。改革开放后，我国社会变迁和流动速度加快，使得以“血缘和地缘”为基础构建的初级社会逐渐解体，以“业缘”为主导的次级群体间缺乏常态化的沟通和联系，社会结构逐渐呈现原子化趋势。现代社区共同体的理念尚未普及，公共精神和集体意识观念较为薄弱，我们似乎是单位人，却不是“社区人”，社区的“陌生人”特征非常明显。如在新冠疫情期间，我国城乡社区封闭管理更多依靠的是自上而下的强制力，而非来自社区共同的文化认可。农村社会组织需要面对服务对象文化知识水平较低、主体参与能力不足等困境。如在农村社会工作中，部分服务对象表示对和自身利益切实相关的事情比较关注，但是对村庄公共事务不太关心，觉得自己既没能力去干涉，也不太想去参与。

社区居民参与意识薄弱，这也是当前社会组织难以有效参与基层社区治理的重要原因，也使得社会组织的角色和地位较为尴尬。一方面，作为政府协助者的角色，需要贯彻自上而下的治理理念；另一方面，动员社区居民参与基层治理，扮演的协调者、链接者、沟通者效果则欠佳，加上我国民间慈善理念影响相对较弱，甘肃省经济水平相对落后，居民无暇参与社区活动，使得社会组织有时处于吃力不讨好的境遇中。

四、社会组织参与甘肃省基层社区治理的创新机制

（一）完善社会组织参与基层社区治理的机制

社会组织参与基层社区治理需要从制度入手，完善参与服务体系，理顺政府与社会组织之间的逻辑关系，实现良性发展。立足甘肃实际，完善社会组织参与基层社区治理的机制，一是建立相对完善的法律法规体系和稳定可调的政策体系，具体包括合作制度、资金分配制度以及监督与评审制度等。二是规范项目申报、预算编报、组织采购、项目监管和绩效评价的流程，社会组织参与基层社区治理工作必须严格明确自身的权利与义务，保证服务的质量和效果。三是健全社会组织参与基层社区治理的落地措施。在政府购买社会组织服务的具体环节，如采购、合同管理、资金安排与支付等环节采取一定的措施，确保合同的进行。

此外，甘肃各级政府部门需要强化对公共物品的管理职能，给予社会组织处理公共事务的权力，提高社会组织的独立性，提升其自主开展业务的空间。一是政府必须加快职能转变，推进政治体制改革，改善社会组织参与基层社区治理的制度和机制，确保公平和公正。二是加强对社会组织的培育，加大社会组织承接政府购买服务的支撑力度，逐步扩大社会组织承接政府购买服务的范畴，政府可在同等条件下优先向社会组织购买公共服务项目。目前，甘肃省大部分社会组织还不属于政府购买服务的范围，主要的经费来源于社会捐赠和基金会，或其他社会组织的支持，不同规模组织的年支出在几万到几十万元不等。若能够大力推进政府购买服务，既能为甘肃社会组织的发展提供资金支持，又能在一定程度上弥合基层社区与社会组织之间的张力，使得两者共同成为社区建设的主体。三是要提升社会组织服务模式的多样性与灵活性，加大对社会组织参与基层社区治理的支持力度。

（二）政府转变治理理念，促进社会组织发展

国际国内历史实践证明：政府大包大揽并非最佳的社会治理方式，政府干预太多会制约企业和社会组织的发展活力。现代化社会需要的治理应该是各司其职、各尽其责、民主协商的多元参与社会治理体系。要推动社会组织积极参与基层社区治理，首先，甘肃省相关政府部门应转变治理理念，创新工作方式方法，在做好宏观调控的前提下，与社会组织形成合作关系，通过购买和转移服务，激发社会组织的自主性，调动社会组织活力，促进社会组织发挥中坚力量，推动基层社区由单一管理走向协同治理，提高治理水平和效果，构建社会治理共同体。其次，甘肃省民政部门应为社会组织提供发展的政策保障，在严把社会组织登记准入的同时，给予社会组织较好的制度环境、稳定的法律保障和资金支持，破除社会组织参与基层社区治理的后顾之忧，促进其可持续发展。再者，政府应注重回应社区居民的利益诉求，将自上而下的资源拨付与自下而上的各种需求有效结合起来，实现由“问题导向”向“需求为本”的转变，让社区回归自治本位。

（三）建立多元主体协同参与基层社区治理的格局

社区治理的基本出发点是“厘清并协调好社区治理各参与主体之间的利益关系，明确各自的角色或功能定位，以形成和谐共赢的利益结构。”[12]121-126现有研究也表明，“政府、市场、社会组织等社会治理多元主体并存的局面正逐渐成形”。在此过程中，基层政府、社区组织、社会组织和普通居民都成为基层社区治理的参与主体，如何实现上述主体之间的有效协同，推进基层社区的有效治理，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局，是基层工作者在具体实践中应该着重反思的问题。有研究认为，“现实中参与社会合作治理的各方主体都是通过多次尝试、磨合、成功或失败后才达到博弈均衡。”[13]181“只有地方政府及其派出机构、各类社会组织、社区自治组织和社区居民等多元治理主体之间彼此认同、有效沟通、相互协作，才能真正实现社区治理创新，并最终实现社区的有序、和谐与可持续发展。”[14]125-130

（四）加强社会组织专业人才队伍建设，提高内部管理效能

21世纪以来，我国经济社会转型加速，社会利益格局重组。与此同时，社会风险也日益增多，社会矛盾凸显，化解难度加大。2006年，中共中央十六届六中全会做出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，文件中提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，社会工作作为一种职业开始普及，社会组织也因此迎来了发展的春天。经过十多年的发展，经济较发达的深圳、上海等地社会组织的人才构成、专业化水平都有了明显提升，参与当地基层社区治理也取得了显著成效。与之相比，甘肃省社会组织发展起步晚，专业化人才不足，内部管理不健全。因此，甘肃省社会组织应注意借鉴和学习先发展地区的有益经验，通过多种方式加强对专业人才队伍的教育，对社会组织内部非专业人员进行岗位培训，提高社会组织的规范化和专业化，从而发挥社会组织参与基层治理的专业优势。同时，社会组织应注重管理制度的建设和完善，完善规章制度，加强社会组织内部自律，积极构建社会组织内部文化，提高管理效能，强化社会担当，从而提高社会公信力和影响力。

（五）提高居民参与意识，营造良好氛围

社会组织在动员居民，提高基层社区治理方面取得的成效，已逐步得到社会各界认可。因此，甘肃省应充分借鉴其他发展较好地区的有益经验，大力培育社会组织，充分调动民间力量和志愿者团体；创新活动内容和方式方法，提高城乡居民的公共精神和集体意识；挖掘社区文化等资源，举办社区居民喜闻乐见的文化活动；鼓励社区内部的积极分子参与到基层社区治理过程中，并形成带动效应，吸引更多的社区居民关注、参与社会组织的活动。

同时，社会组织应注重服务效果的宣传，提高社会公信力，营造自身发展的良好社会环境，让城乡居民了解社会组织，愿意接受社会组织的服务。通过社会组织的衔接作用，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，从而提高甘肃省基层社区治理的水平和能力，推动甘肃省实现治理水平现代化的目标。

五、结语

基层社区是居民生活的基本空间，也是社会治理的重要基础。社区治理的核心理念是参与、自治、共享，社会组织作为基层社区治理的主体之一，参与社区治理，推动社区自治，最终也是社区治理的受益者之一。笔者关注甘肃省基层社区治理水平和能力建设，通过问卷调查，了解近年甘肃省社会组织参与社区治理的现状，分析社会组织在参与基层社区治理过程中取得的成效和面临的困境，提出社会组织参与甘肃省基层社区治理的创新机制，强调基层社区的建设和发展、居民的参与和互动在社区治理中的重要性。社会组织与政府、社区、居民等多方协同参与，才能推动社区治理取得成果，这是共享基层社区治理成果的前提。在此基础上，坚持《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的原则；贯彻习近平总书记多次强调的“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”“社区虽小，但连着千家万户”的方针；积极参与落实党和政府关于城乡社区治理的政策，为我国基层社区治理提供更多合理有效的社会化服务手段与方式，完善国家治理体系，推进社会治理现代化。