我国城乡居民社会保险制度改革的反思与优化

摘要：十八大召开之后，国内城乡居民社会保险制度改革获得了巨大进展，制度体系更为健全，覆盖范围更加广阔，保障水平更上台阶，无论是在基金运行或是服务能力方面都有明显进步。然而受制于客观内外因素的影响，城乡居民社会保险制度在一些方面存在着不足之处，譬如公平性、灵活性与可持续性等。笔者认为，可从供需与制度层面上着力，要加快建立完备的城乡社会保险制度，从内外两方面鼓励居民参保。与此同时，配套公共服务也应落实到位。

关键词：城乡居民;社会保险制度;改革;反思与优化

引言：一个国家的社会保障体系，其中最为关键的部分就是社会保险制度，也是政府从制度层面上所制定的保证社会公平的保障措施。构建一整套完善的城乡统一的社会保险制度，能够缓解城乡社会结构中的内在矛盾，对于振兴乡村与推动更高质量的城镇化进程，有着正面作用。现今，国内社会保障体系只是初步形成，然而社会与经济的不断发展，新形势新事物不断涌现，主要社会矛盾发生了重要转变，面临着来自老龄化、就业多样化等多方面因素的挑战。要正确认识到当下城乡居民社会保险制度，在推动乡村振兴战略与提高新型城镇化建设质量上所起到的重要作用，且在缓解城乡社会矛盾，落实惠民政策，保障城乡居民共享改革成果等诸多方面都有着积极的现实意义。

1 党的十八大以来城乡居民社会保险制度改革特点

1.1 制度体系从城乡分割走向初步统一

国内的养老保险制度改革，先后在2009以及2011年分别开始农村与城镇居民的社会养老保险试点改革;并在2014年统合为一，从整体上完善城乡社保体系，在户籍所在地，城乡居民基本都包含在参保范围内，机关事业单位与城镇职工除外。国内的医疗保险制度改革，先后在2003以及2007年进行试点，分别为“新农合”与城镇居民医疗保险制度改革;并在2016年统合为一，形成整体性的城乡基本医疗保险制度，无论是在资金来源管理上，还是在覆盖范围以及保障待遇上，都形成了城乡统一，并完成配套公共服务建设。在药物与诊疗、医疗服务设施标准与范围、新生儿参保、异地就医等多个方面形成统一政策。

1.2 覆盖范围从单一稀少走向全面普及

加大投入力度，在大病保险制度、门诊慢性病、重特大疾病、医保药物目录等方面都采取了系列性措施，大大提高了城乡居民参与医疗保险的积极性，所涵括的范围已经比职工相应险种要高，城乡居民医保范畴也在持续扩展，药品目录与更多病种都开始包含在内，这对于减少居民负担有着重要作用，提升了居民生活质量，推动了脱贫攻坚工作。根据《中国统计年鉴2020》《2020年人力资源和社会保障统计快报数据》《2020年医疗保障事业发展统计快报》，数据显示，2010-2020年，国内城乡养老保险参保人数呈现快速增长态势，从原有的1.03亿增长到5.42亿，城乡医疗保险的参保人数同样快速提升，从原有的1.95亿增长到10.17亿;药品目录在医疗、工伤、生育方面的纳入种类也增长到2800种;此外，贫困人口的医保参保率保持在99.9%的水平，服务贫困人口就医人次达到1.8亿，为贫困人口减少1188.3亿就医负担[1]。

1.3 保障水平从"保本兜底"走向"水涨船高”

养老保险方面，从2014年开始实行城乡统一之后，分别设立了十二档差异化的缴费方式，不同区域间动态的经济发展形势，对于基础养老金作出了最低、缴费、补助、补贴等多方面标准优化，不少省份在养老基金上都取得了喜人成绩。医疗保险方面，居民缴费制度持续优化，财政补贴政策也陆续出台，形成分级诊疗的住院保险手段，以及缴多得多、统筹基本医保、医保目录、对医保支付进行规范等多项措施，让城乡居民的人均医保，在财政补贴、范围内报销比例、保险基金支付比例等数据上，保持稳定上升势头[2]。

1.4 服务能力从相对薄弱走向便捷高效

通过数据挖掘以及网络手段，推出社保一卡通，在业务办理上，采取了区域联动、部门联动的方式，社会保障卡形成了电子化，有关服务过程也得到了相应优化。根据《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，到2019年底，社保卡持有人数为13.05亿人，占总数93.2%。另外，新的改革举措陆续出台，例如可跨省进行异地就医即时结算，采用DRG付费﹑总额预算与DIP付费等等，住院费用跨省直接结算定点医疗机构，门诊费用直接结算联动定点医疗机构，其数量分别达到了4.44万、1.02万。加快社保公共服务转向街道社区，乡镇村落，进行全面覆盖，一些省份完成了覆盖乡级至省级的一站式结算，社保公共服务形成了完善的体系，迈上了规范化、专业化、信息化、便捷化的道路。

1.5 基金运行从注重规模走向规范管理

国内不断完善社保基金制度，在缴费上提高补贴，不再局限于原有的静态补贴方式，转向灵活与动态，高档次缴费补贴也有所增加。此外，在宣传上进行强化，鼓励参保缴费行为，为保险基金的发展稳定了基础。根据相关数据显示，城乡居民基本养老保险基金呈持续增长态势。且推出了社会保险费征收、基金收支管理等相应措施，保证基金的稳定运行，促进了社会保险交由税务部门进行统一的征收，整治欺诈骗保的行为，治理社会保险经办环节，从内、外两个方面，进行三审流程，即内部要初审复审内审，外部要抽查核查检查，形成了完善的业务经办监督体制，有效推动了社会保险基金的稳定运行。

2 现阶段城乡居民社会保险制度改革的審视

2.1 公平性：福利分配的"差序格局”

进行社会保险制度改革的初衷，是为了保证社会公平，然而现有制度导致了主体、地区、种类、配套等多个方面的差异化，导致公平性有所弱化。在地区上，地方与地方之间的经济发展存在客观差异，社保基金相应举措、缴费标准、补贴标准也不尽相同。经济越发达，人口越集聚，当地居民越积极参保，所获得的社保待遇与总体规模也比不发达地区要高。在主体上，因为实行自愿缴费、补贴与缴费相挂钩的政策，相比于职工保险制度，居民保险制度无论是在参保的缴费、补贴、待遇标准上都要有所不如。另外和城镇居民相比，农村居民在参保缴费、比例以及待遇方面也要低得多。

在保险种类上，养老保险一般是先交费后享受，实行自愿缴费的原则，因此和医疗保险相比，养老保险的参保积极性要远远落后，这就导致养老保险制度在保障福利功能上有所弱化。在配套服务上，我国各地区、各城市间的公共服务水平有着不同的差异，特别是在医疗服务上尤其明显，这让居民相对倾向于向优质公共服务地区进行聚集，以享受质量更高的公共服务，这就导致了地区间的优质公共服务资源不平衡，区间基金支付压力加大，形成区域公共服务的差异。同时，交通、吃住等额外成本，也会导致挤出效应进一步增强，这些因素在很大程度上都影响了福利性与公平性[3]。

2.2 灵活性：统筹衔接的重重阻力

人在社会中流动，会不断改变户籍、工作地点以及就业状况。假如社会保障制度无法形成动态的衔接，就会增加社会管理的风险与成本，进而导致福利性受到弱化。站在统筹的角度，由于实行现收现付（或部分实行）的财政制度，导致社会保险基金很大一部分，都是来自地方财政补贴。现今，排除个别试点地区的社保统筹状况优良之外，居民社保还未实现在省级单位的统筹。

换言之，流动参保人员无法享受到动态衔接的社保福利。这很大程度会有损参保积极性，对已经参保人员的权益也造成了损害，甚至会导致地方财政进行横向的支付转移，从而导致基金财务支出的不均衡，这对于稳定保险基金的增值与保值是有负面影响的，不利于社保基金进行风险承担与分散。在转移机制上，国内外出务工人员比例一直高于10%，但是现今的社保衔接制度，无法在户籍地、就业地、流出地、流入地之间，形成统一性的流程与指标，从而导致农民工等弱势群体在参保的便利性与持续性上，存在着太多不确定的因素。

此外，区域间对于非正规就业人员，譬如个体户、农民工、自由就业等人群，所采取的参保模式是双低、综保、城保等，居民社保，迥异于职工社保，不管是在覆盖范围、缴费标准，还是在保险待遇、统筹层次方面，都有着巨大差异，没有形成统一的统筹机制，导致参保人员转换工作岗位之后，往往无法享受到灵活的社会保险衔接服务。

2.3 可持续性：制度运行的内外冲击

根据经济学理论，当人口结构中，非劳动力人口占比降低，劳动力人口占比上扬，外加劳动力资源成本不高，就会出现人口红利，可以促进经济的快速增长，同时有利于维护社保基金的稳定。在持续参保上，从2012年起，劳动年龄人口（15至59岁）在绝对量上，第一次创下新低，这意味着老龄化时代的开始，新生人口结构出现了重大转变。

权威数据显示，国内老龄人口（≥65岁）以及老人赡养比例，由1982年原有的4.9%、8.0%，增长到2019年的12.6%、17.8%，与之同时人口出生率与自然增长率则逐步下降，1978年的数据为18.25%、12.00%，到2019年仅有10.48%、3.34%。一进一出，人口结构发生了重大改变，社会保险支付呈上扬势头，而社会保险收入增速则无法弥补，这就形成了社会保险基金的缺口，严重者会导致社会保险替换率下滑，最终入不敷出。在持续转移上，因为大环境的影响，以及国际保护主义的抬头，导致国内宏观经济环境出现了一定的波动。

伴随着互联网信息时代的到来，国内在产业升级上的加快，各行各业特别是制造业的发展，呈现出智能化、网络化与数字化的势头。由于经济下行的推动，以及科学技术的民用化，企业在追求利润的同时，会有意识地进行经营规模的收缩，抑或是采用机器人替代劳动力，从而降低劳动成本，提升劳动效率，未来将会导致就业结构产生很大的变化。这一变动所带来的，不单单会影响到参保主动性，更有甚者会影响到参保连续性。同样地经济下行会导致地方财政的收入产生波动，导致不稳定因素的出现，这些都是影响社会保险基金稳定的问题。

3 城乡居民社会保险制度改革优化建议

3.1 制度层面：健全完善居民社会保险相关体制机制

3.1.1 政府承担责任，建立起完备的保险待遇与调整体系

通过侧重养老金绝对购买力，统一衡量居民人均支配收入、财政现状、物价水平、经济状况等多种因素，形成差异化的财政补贴，开展居民社保，特别是养老保险方面的指数优化，构建倾斜于城乡老龄群体，尤其是农村老龄群体的养老金制度。此外，要大力宣传与鼓励更多城乡居民参保，特别是青年群体，加强理性预期的宣传，以便其选取合适的险种与档次进行缴费。

3.1.2 建立稳定的社会保险基金增长体系

秉持精打细算，统筹平衡，建立社保责任风险共担与资金筹集体系，尝试开展社保制度结构性改革，建立完备的社保基金预、决算系统，激励城乡居民参加到商业健康、养老保险以及补充医疗保险，尝试个人税收递延型的保险模式，以及商业保险与工伤保险协作的形式，形成养老保险三大支撑，多管齐下，构建多样化的基金收支体系，通过专业化模式来对基金进行运营，也可投入到大型国家建设领域，保持基金的稳定增长，形成良性的发展道路。

3.1.3 完善社会保险统筹衔接机制

可以从多个步骤入手，包括筹资、管理、发放、经办等，调整思路，形成顶层设计、分级管理、明确权责、统筹分配、预决合一的统筹方式，切实推动社会保险制度改革进程，落实到省级以至国级，统一调动资源，对社会保险基金的调整与转接体系进行改良，进一步促进基金的抗风险水平。

3.2 需求层面：增强居民参保的内在动力和外在支持

3.2.1 多樣化促进农民收入

持续推进城乡居民，特别是农民的收入提高，这对于促进居民参与社会保险的积极性大有裨益，并且可以推动居民选择更高标准的缴费层次。因此，要加快对农业产业格局改革，深化工农业与服务业的协同发展，进一步发挥农村发展的潜力，打造农产品价值链与产业链，以形成多样化的农业经营收入局面;在公共就业服务方面，优化劳动力输出机制，进一步扩展农民的就业方式，形成多样化的农民收入途径;进一步促进农村土地产权改革，形成城乡统一的生产要素流动调配模式，用多元化的方式提升农民集体与个人收入，以及股权、增值、资产收益，形成多元化的农民财产收入体系。

3.2.2 加大援企稳岗的力度

促进放管服改革进程，形成完善的企业社会保险费用优惠政策，适当给予免、减、缓优惠，对于社会保险费率可进行适当的下调，以适应现阶段的社会经济形势，促进企业的发展，维持经济持续增长。除了给企业减负之外，还可激励企业在就业方面提供更多岗位，从而让更多劳动人员享受到职工社保福利。此外，应注重失业保险对于稳定就业的作用，尝试推动灵活的企业离岗职工失业保险缴费与失业基金体系，展开各种就业培训，提高劳动力质量，对基金支出机制进行改革，稳定基金运行[4]。

3.3 供给层面：提高与制度配套的公共服务能力和水平

3.3.1 增强社会保险管理和服务能力

统筹建设全国性的政务服务系统，对城乡社会保险经办组织进行深入整合;利用互联网大数据技术，建设信息共享平台，形成全面一体化的社会保险综合服务系统;进一步推动社保放管服进程，形成统一规范的社保经办程序，建设完备的社会保险服务事前、中、后监督机制。最后，要尽快促进医疗药物协议的统筹管理发展，对定点医疗机构的协议签订过程进行优化，提高地区定点医疗与药物零售组织的服务质量。

3.3.2 提升城乡基础设施和公共服务均等化水平

对于基层卫生机构，特别是乡镇、村级卫生机构，要加快基础设施的建设，形成城乡、上下级医院的高水平医疗队伍的流动式服务体系，建设基于互联网的信息管理平台，促进医联体、医共体的发展，改善基层医疗服务质量，加强相关人员的培训力度，进一步推动养老服务在供给侧的创新，推动老年人力资源的开发，促进老年人资产结构的优化，稳定社会养老基本盘，特别要注重提升农村养老机构的服务水平，提供更为优质的养老服务，推出复合型养老机制，发展老年生活用品行业，形成市场化、多样化的发展模式，拓宽养老产品与服务供给的范围[5]。

4 结语

总结上文，所谓社会保障，就是要从制度上对民生进行改善，维持社会公平，提高民众福利。作为社保制度的基石，社会保险制度，直接关系到社会保障改革的成败。我国进入产业转型阶段，经济社会都迈向高质量发展道路，导致主要社会矛盾发生改变，应注重人口老龄化问题，形成多元化的就业方式，形成完善的社会保障制度，特别是城乡居民保险制度要进行高度统筹整合，形成协同模式。应从供需、制度等方面，形成立体化的制度改革模式，对有关机制进行优化，鼓励居民积极参保，提升配套服务质量，从上述几个方面着力改革，可以有力解决城乡社会的结构性矛盾。

参考文献

[1] 易雪琴.我国城乡居民社會保险制度改革的反思与优化[J].改革与开放， 2021（16）：6.

[2] 庞云鹏.对我国养老保险制度改革的思考[J].商品与质量， 2017（20）：238.

[3] 楼斌斌.新形势背景下我国城乡居民社会养老保险的优化设计分析[J]. 财讯，2018（32）：2.

[4] 龙玉其，王延中.新时代中国特色社会保障道路：经验、特征与形成逻辑[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2021，25（06）：140-146.DOI：10.14119/j.cnki.zgxb.2021.06.013.

[5] 李思特. 社会公平视角下的中国社会保障问题研究[D].吉林大学，2021.DOI：10.27162/d.cnki.gjlin.2021.000509.

作者简介：崔晓燕，（1973.2.14），女，江苏徐州丰县人，汉族，大专，中级人力资源师，人力资源和社会保障。