深化税务系统与地方党政绩效考评衔接融合的探讨——基于加强“系统集成”视角

国家税务总局广西壮族自治区税务局、广西壮族自治区党委编办（绩效办）、广西财经学院联合课题组

党的十八大、党的十九大和党的十九届三中全会多次强调要推进政府绩效管理、建立健全奖优惩劣的制度。根据中央部署，国家部委和地方党委政府都在不断加强绩效管理，深化绩效管理改革。当前，我国省级以下税务局实行双重领导管理体制，绩效管理也实行上级主管部门和地方党委政府双重考评。近年来双重绩效考评的实践表明，由于管理职能与管理内容的不同，税务系统与地方党委政府的绩效考评目标、定位和指标体系等方面存在较明显的差异。为充分发挥绩效管理在税务工作中的“指挥棒”作用，促进税收现代化并更好服务地方经济社会高质量发展，需要进一步推进税务系统与地方党委政府绩效考评的深化融合，这既是国家治理体系框架中省级以下税务部门双重领导管理体制的必然要求，也是国家部委与地方党委政府治理现代化改革有效衔接的现实需要。本文系统梳理我国税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的实践做法、模式及存在的问题，根据加强改革系统集成的要求，提出进一步改进衔接融合的理论构想和建议，以期推动双方绩效考评的深化融合，促进税收现代化并更好服务地方高质量发展。

一、税务绩效管理相关文献回顾

20世纪80年代初西方国家兴起了公共管理改革，广泛运用绩效考评提升政府工作效率。新公共管理理论出现后，有不少学者提出，应当建立以质量和顾客为导向的政府绩效考评体系。Lo Sardo提出管理者应当以质量为核心展开绩效考评，在未来的政府管理改革中必须坚持质量优先原则和顾客导向原则[1]。

关于税务部门绩效管理，Sonia Ospina等分析了新公共管理运动所倡导的成果导向的管理改革对税务绩效评价的影响[2]，沈肇章和赵丽萍指出税务部门作为公共部门因具有“天然垄断特性”而存在效率不高的问题，倡导将绩效管理运用到税务部门中[3]。税务绩效管理是目标管理、量化管理与过程管理的统一[4]。在管理流程分为制订绩效计划、实施绩效监控、开展绩效考评、运用考评结果和加强绩效改进等主要环节[5]。在绩效考核指标设定上，要立足对影响国家税收绩效因素的分析，从系统、战略、竞争价值、有效性以及知识等方面找到税务部门绩效管理过程中各环节、各层次的管理体系和具体标准[6]，要能综合反映税务干部的业绩、工作态度、知识储备等各项表现[7]。在绩效评价上，学者们主要利用平衡计分卡来衡量和评估税务绩效管理的效果[8-9]。

对于我国现行税务绩效管理，学者们主要从组织绩效基层税务机关绩效、绩效管理体系和机制等方面进行研讨[10-11]。其中，崔文秀提出了税务组织绩效管理的战略导向等7个方面原则和基于平衡计分卡创建税务组织绩效管理模式的构想[12]。高小平和杜洪涛指出通过制定税收战略规划及按年度计划分解成考评指标，我国税务系统绩效管理形成了“战略—目标—执行—考评—改进”的完整链条，税务系统绩效管理方法不断改进，考评制度不断完善，考评环节不断拓展，参与主体不断丰富[13]。刘旭涛认为我国税务绩效管理站位较高、推进扎实，既强调关键又覆盖全局，虽然我国税务绩效管理取得显著成绩，但绩效管理是一个世界性难题，再加上我国绩效管理基础薄弱、推行时间不长、人员行为习惯差异等因素，推行绩效管理实际上存在诸多困难[14]。孙德仁基于山东省税务系统的实践，分析了税务系统绩效管理机制的问题和短板，提出要打通组织绩效与个人绩效、加强绩效文化建设等完善税务绩效管理机制的建议[15]。何强认为绩效管理的核心要义在于推动工作持续改进，绩效管理工作本身还需要不断完善，要建立税务绩效管理的长效机制[16]。

从现有税务绩效管理研究成果来看，主要涉及税务绩效管理的理论依据、流程、方法和管理体系的构建等，对省级以下税务局实行双重领导而产生的绩效双重考评问题关注不多，对如何实现税务系统与地方党委政府绩效考评的衔接融合问题很少涉及，相关研究成果欠缺。基于实现省级以下税务部门绩效管理双重考评有机衔接融合这一现实需要，有必要对此进行系统研究。

二、税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的实践探索

（一）国家税务总局高位推进探索形成了闭环运行和“双轮驱动”的专业治理模式

2014年以来，国家税务总局逐步构建了“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”的闭环运行的税务绩效管理机制，探索形成了组织绩效与个人绩效“双轮驱动”的推进格局。国家税务总局绩效管理以实现税收现代化为战略目标，以“六大体系”为主攻方向，着力提升政治引领能力、科技驱动能力、谋划创新能力、协同共治能力、制度执行能力和风险防范能力。在绩效考评上，采用“4＋4＋4＋N”考评模式，考评范围覆盖四类对象（司局、省级税务局、驻各地特派办和副省级城市税务局），指标设置包括四大板块（全面从严治党、税收改革发展、工作运转保障、各方多维评价），考点确定包括四个来源（年初工作部署、全国“两会”报告、年中新增任务、特殊调整事项），同时实行N个专项考评（新冠肺炎疫情防控、“新纵合横通强党建”机制落实、增值税专用发票电子化改革、个人所得税改革、税收征管改革、税收营商环境优化等）。在结果运用上，紧紧抓住以“关键少数”带动“绝大多数”的要领，切中以结果为导向、补短板、强弱项、抓改进、提质效的要害，深度挂钩公务员年度考核、评先评优、选人用人、职级晋升、绩效改进等方面，持续发挥绩效管理“抓班子、带队伍、促落实、提质效”的重要作用，为压实领导班子责任、塑造干部担当精神、落实改革发展重任提供有力保障[17]。为推进与地方党委政府绩效考评的衔接融合，国家税务总局主要采取了以下措施：一是指导省级税务局纳入地方考评。2018年机构改革后，国家税务总局发文指导各省级税务局和驻各地特派员办事处纳入地方绩效考评。二是推动考评指标衔接。如指导省级税务局党委书记抓党建述职评议指标，总局党委和地方党委评议成绩各取一半；同时指导省级税务局推进地方党委政府指标衔接，鼓励各省级税务局因地制宜探索衔接融合方式。三是挂钩地方考评成绩。税务系统考评体系设置“地方党委政府考评”专项指标，按照一等、二等、三等、其他4个等次分别计算分值，以此检验省级税务局在服务地方经济社会发展方面的作为与贡献。

（二）地方党委政府因地制宜探索形成了条块结合和各具特色的衔接融合模式

从各地实践探索情况看，地方党委政府立足地方经济社会高质量发展目标，普遍聚焦税务部门主责主业，坚持考少考精考实考准，构建以关键绩效指标（KPI）为主的考核指标体系。例如，围绕党委政府“加快发展、转型升级、全面提质”发展要求和“两个高于”发展目标定位，广西绩效考评明确了“简明、精准、务实”的改革创新方向，2021年聚焦主题主线，突出主责主业，着重考大事要事、考核心关键、考短板弱项，推动绩效管理向高质量发展精准发力。2014年以来，省级以下税务局主动落实双管双考要求，持续推动专业治理与综合治理的条块衔接融合，形成了一些具有地方特色、适应双考要求的衔接融合模式，如广西的“评价＋业绩＋创新”考评模式、江西的同等综合考评模式、江苏的分类考评模式、浙江的“分类＋综合”考评模式、深圳的“分类＋专项”考评模式等，各类考评模式的主要做法和特点见表1。

表1 税务系统与地方党政绩效考评衔接的代表性地方模式

其中，广西绩效管理实践成效显著，其经验2018年入选了世界银行全球最佳实践案例[18]，其双重绩效考评的衔接融合也走在了全国前列。在衔接融合的探索过程中，广西绩效考评聚焦高质量发展，由繁至简，考少考精，持续推进“瘦身健体”和双向衔接。2014—2018年，广西把税务部门纳入区直单位执法监督类序列考评，实行综合考评模式，包括重点工作指标、创新亮点指标、社会评价指标等内容；2019年采取领导评价模式作为过渡性安排，暂不考评税务部门税收职能，指标包括重点工作指标、创新亮点指标，社会评价仅由自治区领导进行。2020年起把税务部门纳入中直驻桂单位序列考评，该序列包括16个中直驻桂单位，与区直单位一道实行“评价＋业绩＋创新”综合考评模式。在该模式下，税务局等中直驻桂单位需要申报5～10项重点工作和3项创新亮点工作，涵盖了“社会评价＋关键业绩＋创新亮点”，其中重点工作分值权重占40%、社会评价分值权重占40%、创新亮点工作分值权重占20%，指标来源主要是党中央国务院重大决策、自治区党委政府重点部署，聚焦税收核心职能，与税务总局重点工作指标较为一致。评价结果方面，中直驻桂单位按照6∶4的比例划分一、二等次，一等比例高出区直单位20%。

三、税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合实践存在的主要问题

省级以下税务局双重考评既基于其双重领导管理体制这一共性基础而产生，又基于双重领导管理体制下条块管理职能差异而导致考评规则、指标体系、考评方法、结果运用等差异。从现有双重考评衔接探索实践情况来看，主要存在以下问题。

（一）考评规则主要差异及问题

考评对象和计分标准是考评规则的关键要素。在考评对象划分方面，税务系统基于管理垂直化、业务同质化、平台信息化特点，把36个省级税务局划分为同一类考评对象，用同样的指标、同样的标准衡量，呈现出“条为主”的纵向管理、专业治理特征，不可避免会涉及东、中、西部发展层次差异所带来的竞争力差异及起点公平问题；地方党委政府绩效考评由于覆盖的职能部门多、职能差异大，在设置考评规则时必须统筹兼顾、面面俱到，规则体系复杂，更多地体现出“块为主”的横向管理、综合治理特征，主要涉及职能差异所带来的竞争力差异问题。在计分标准方面，最大差异在于创新加分项目，税务系统包括创先争优专项、领导批示、评比表彰等方面，而地方党委政府则加分情形复杂、加分项目点多面广，以广西为例，创新加分项目就有18项之多。可见，双重考评规则差异主要源自发展层次和管理职能差异，这种客观差异可以技术性缓解但无法完全消除。相对而言，考评对象分类影响较大，如中直单位与省直单位跨界同类竞争，其加分项目相对较少，竞争劣势相对较大；而中直单位同类竞争，加分起点相对接近，竞争实力也相对接近。

（二）指标体系主要差异及问题

税务系统基于管理垂直化、业务同质化，围绕税收治理现代化战略目标，根据党中央、国务院重大决策部署以及税务总局年度重点工作任务，以“党的全面领导、税收改革发展、工作运转保障、各方多维评价”四大板块设置一套指标体系考评36个省级税务局，其中包括增值税发票电子化、税收征管体制改革、纳税人满意度等多个专项指标；地方党委政府绩效考评因考评对象职能差异大，需要根据党中央、地方党委政府的决策部署和本地年度重点工作编制多套指标体系，分类考评不同的省直单位和中直单位，一般包括重点工作、创新工作、评价评议等内容。以广西为例，其指标体系由综合考评和若干个专项考评构成，其中以综合考评为主体、专项考评为补充。可见，双方指标体系构成板块差异较大。另外，即使是类似内容板块，其指标设置和考评标准也有较大差异，如全面从严治党内容容易交叉重叠，但具体内容和评分标准差异较大；此外，政务公开、网络安全、组织收入、减税降费、营商环境等也有交叉重复考评现象。因主次定位、放管结合尚未完全理顺，考评主体、考评内容、考评标准等难以衔接。总体而言，税务系统和地方党委政府在落实党中央、国务院重大决策部署、推动经济社会高质量发展等总体目标上具有一致性，“关键＋专项”或“综合＋专项”也有构成上的相似性，但在理念、目标、定位、内容上会有不同考量和体现。相比较而言，税务系统绩效考评“专业治理”特征鲜明，地方党委政府绩效考评则“综合治理”特征突出，二者之间重叠交叉部分是衔接融合的难点所在。

（三）考评方法主要差异及问题

税务系统绩效考评以线上考评、量化计分法为主，信息化考评程度较高，坚持可衡量、可考实、可管控标准，量化机考指标分值权重达到80%，评价分值权重接近20%。地方党委政府绩效考评以线下考评、直接加减计分法为主，信息化考评总体处于起步阶段，尚不能实现自动取数、量化机考，察访核验发挥重要作用。地方党委政府绩效考评中，由评价主体“打分评价”的比例相对较高，如广西中直驻桂单位服务评价分值权重最高为40%、浙江的主观评价权重为35%，评价分值权重总体呈下降趋势。另外，社会评价数据采集来源也有一定差异，税务系统的评价来源包括纳税人满意度第三方评估、领导评价、国务院大督查、外部审计、巡视巡察、信访舆情等方面，地方党委政府的评价来源包括第三方评估，以及领导评价、人大代表、政协委员、专家学者、企业代表、市民代表、媒体代表的评价等。考评方法与发展层次、管理职能、基础条件、管理理念等密切相关，主要根据管理需要和现实条件选择，可以随主观认知、客观条件变化并经过相关努力持续优化提升。

四、基于加强系统集成的税务系统和地方党委政府绩效考评衔接融合设想

（一）以加强“系统集成”为深化双重考评衔接融合的理论遵循

2015年以来，习近平总书记多次指出要加强改革的系统性、整体性、协同性。习近平总书记提出的加强改革系统集成，就是要求在全面深化改革中，运用马克思主义系统观来思考各项改革的内在联系和相互作用，统筹谋划，协调一致，使改革获得最佳效能。习近平总书记指出，“如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣”[19]。改革是一个宏大的系统工程，任何改革都会牵涉其他领域、其他部门，由此，改革不能仅靠单兵突进，需要统筹推进，注重加强各部门各地方改革举措、机制和方法的相互承接、协调和配套，更加注重将各项改革和举措作为一个有机整体[20]。系统集成既是一种思想方法又是一种工作方法，启发我们要思维开阔，注重协同合作，服从大局和整体利益，在谋划、设计、推进重要领域与关键环节的改革中要处理好各项举措的充分联动和衔接配套[21]。

绩效管理是我国政府治理改革的重要举措，税务系统与地方党委政府绩效考评的衔接融合是当前我国深化政府绩效管理改革的重要环节，必须以加强“系统集成”为理论遵循，以实现“协同高效”为治理目标，具体来看：一是要从整体上把准税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的方向，如考评事项主次定位、放管方式、信息共享等；二是要抓住税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的关键环节进行突破，如深化税收征管改革、推进纳税缴费便利化改革、优化营商环境涉税事项等。

（二）实现税务系统与地方党委政府绩效考评深化融合的设想

基于当前的探索实践，以加强“系统集成”为指南，课题组提出深化税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的设想如下。

第一步，把准衔接融合的方向，确立税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的主导方向和基本原则。根据创新行政管理方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，依据2018年中共中央印发的《国税地税征管体制改革方案》关于国税地税机构合并后实行以国家税务总局为主、与省（自治区、直辖市）人民政府双重领导管理体制的规定，宜确立税务系统绩效管理为主导、融合地方党委政府核心要求的双重考评衔接融合基本原则。

第二步，根据衔接融合基本原则整体设计双重考评衔接融合方案。在国家税务总局指导下，各省级税务局根据衔接融合基本原则加强与地方相关部门的沟通对接，构建双重考评的“关键＋专项”考评衔接方案，即地方党委政府对驻地税务部门实行综合考评，考核内容分为“关键业务”和“专项评价”两大模块，其中关键业务模块主要体现党的全面领导、税收改革发展、工作运转保障三大内容，是考评主体部分，模块权重占比60%～70%较为适宜，考评项目依据税务系统绩效考评的关键项目确定，优先选择与服务地方经济社会发展关系密切的项目；专项评价模块根据地方地方党委政府的重大决策部署、地方经济社会发展的迫切需要，由地方绩效考评部门确定。整体框架宜体现核心业务考评以“条”为主、专项评价以“块”为主的基本导向。省级以下税务局参照省级税务局方案执行，以省域规范统一为佳。

第三步，对双重考评衔接融合中的关键节点进行重点突破。根据马克思主义系统观，优化系统结构必须找到整个系统中具有决定性作用的核心要素或关键点，通过核心要素或关键点的突破带动全局发展[22]。税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合是政府绩效管理改革系统下的一个子系统，其关键点是绩效考评规则和绩效考评指标体系，尤其是指标体系。根据上述的“关键＋专项”考评方案，构建衔接融合的考评规则和指标体系。具体来看，地方党委政府宜聚焦税收主责主业，立足发挥税收基础性、支柱性、保障性作用，运用关键绩效指标（KPI）方法科学构建、量身定制税务部门绩效考评指标体系。关键业务模块指标宜以国家税务总局为主导，可考虑直接运用税务系统绩效考评结果；专项评价模块宜以地方党委政府为主导，考评内容聚焦贯彻落实地方党委政府重大决策部署。

五、推进税务系统与地方党委政府绩效考评衔接融合的对策建议

基于税务系统与地方党委政府绩效考评深化衔接融合的设想，针对各地实践中存在的主要问题，课题组提出以下对策建议。

（一）统筹构建以“集成＋协同”自动考评为手段的税务系统双重绩效考评衔接融合新格局

2018年税务机构改革确立省级税务局双重领导管理体制，为省级及以下税务局承接税务总局与地方党委政府双重绩效考评提供了体制依据；国务院批准税务部门经费保障办法、国家税务总局设立“三定”考核考评机构以及明确各省级税务局和驻各地特派员办事处纳入地方党委政府绩效考评，为省级及以下税务局承接双重绩效考评提供了机制保障。近年来，各地探索实践宜从“系统集成”视角予以改进提升。一是加快系统集成自动考评。以进一步深化税收征管改革、增值税发票电子化改革为契机，国家税务总局宜以金税四期系统集成为抓手，整合集成税收征管、综合办公、绩效管理、数字人事等子系统，把绩效考评渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，加快党务政务业务融合，推动精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治绩效考评机生机汇机考。二是加快实践集成统筹推进。建议税务总局根据2018年税务机构改革方案，明确“税务系统绩效管理为主、融合地方党委政府核心要求”的双重绩效考评衔接原则，统筹指导各省级税务局开展“关键＋专项”的双重考评衔接融合实践探索，自上而下遴选部署省、市、县级税务局分级分类探索试点。省级税务局宜发挥实践主体作用，深度探索双重绩效考评衔接融合模式、运行机制、保障机制等关键事项，把有效做法、成功经验复制覆盖省级以下税务局，进一步丰富税务实践样本，自下而上积累探索经验。

（二）协同推进以“关键＋专项”双向互动为特色的税务系统双重绩效考评衔接融合新模式

省级税务局应主动加强与地方党委政府绩效管理部门的常态化、专业化沟通对接，双方按照“系统集成”理论，进一步加强协作协同，共同构建“关键＋专项”衔接融合考评模式。省级税务局在双管双考体制下应充分发挥好桥梁纽带作用，多渠道、多层次、多维度开展绩效沟通和实践探索。首先，宜抓紧研究梳理双重考评衔接融合事项清单。按照核心业务以税务系统绩效管理为主的原则，持续优化完善关键模块的考评体系、考评规则等，提请地方党委政府绩效管理部门共同确认。地方党委政府绩效管理部门在确定专项评价模块的考评体系、考评规则时应充分征求省级税务局意见建议。其次，宜制定双重绩效考评衔接融合操作规范，明确双管双考职能边界、主次定位、放管方式、考评模式、数据共享、结果互认、经费保障等具体操作规范，进一步形成简便易行、务实高效的考评模式和操作规范，为市、县级税务局双重绩效考评衔接融合提供参照范本。

（三）前瞻把握以“组织＋个人”双轮驱动为内核的税务系统双重考评衔接融合新趋势

2015年以来，税务系统组织绩效和个人绩效“双轮驱动”是独特的“税务贡献”，为地方党委政府绩效考评提供了新思路。为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》中关于改进提升绩效考评的任务要求，国家税务总局在加速打通组织绩效与个人绩效双向通道，进入了探索建立个人绩效差异评价机制的“深水区”。在税务系统双重绩效考评衔接融合实践中，税务系统与地方党委政府互动交流、互相借鉴、共建共享。一方面，税务系统广泛汲取地方党委政府的先进理念、有效做法，加速打造“数字绩效”以适应“智慧税务”新要求。在考评方法上，宜依托金税四期以“一局式”“一员式”智能归集为主要手段，深度融合党务政务业务，智能归集税务执法、服务等行为的全程客观记录和智能数字量化，进一步提升量化机考水平，特别在推进“精诚共治”过程中，充分衔接吸收地方党委政府绩效考评察访核验、一票肯定、红黑榜评价等行之有效的经验做法；另一方面，税务系统组织绩效与个人绩效“双轮驱动”的先行探索为地方党委政府提供了有益参考，如广西个人绩效试点迅速扩大到18个区直单位，反过来又推动广西税务局个人绩效抢分制试点。

（四）稳步推动“地方＋部委”并行立法为根基的税务系统双重绩效考评衔接融合新保障

以行政管理方式实施绩效管理，是中国绩效管理实践探索阶段的突出特征，也是进入法治阶段的必经过程。2011年起，自国务院批准原监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议部署6个中央部委和8个省（自治区、直辖市）地方政府试点以来，全国绩效管理实践探索驶入了“快车道”。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》作出了迄今为止绩效管理领域层次最高的制度性安排。近年来，一些地方党委政府也进行了立法探索，如深圳、杭州、广西等地，特别是2015年颁布的《杭州市绩效管理条例》为政府绩效管理地方立法提供了有益经验。2021年，《广西壮族自治区绩效管理条例（草案）》面向社会公开征求意见，全国首个省级人大立法的绩效管理条例即将诞生，广西绩效管理实践探索的有效做法和成熟经验等成果有望通过地方立法形式巩固下来，有效解决“谁考、考谁、考什么、怎么考、结果怎么用”等关键事项，为深入推进绩效管理提供法治保障。国家部委宜在衔接现行法律法规层面，打通组织绩效与个人绩效双向通道，为地方实践探索提供基本遵循。在地方立法、部门规章集成实践探索成果的基础上，有序推进国家立法，从根本上解决全国范围内的绩效管理法治保障问题。