大数据时代我国海洋生态环境法治研究

韩立新，逯达

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）

随着“互联网＋”行动和国家大数据战略的深入推进，大数据、云计算、物联网、区块链等信息技术已经成为推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。目前学界对大数据的概念没有形成统一的共识，但对其特点的观点基本保持一致，可以概括为“4V”，包括海量化、多样化、快速化和价值化[1]。国务院2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》提出大数据成为提升政府治理能力的新途径，应逐步建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，促进决策科学化，推动政府管理理念和社会治理模式革新，加快建设与国家发展相适应的法治政府，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。2016年，环境保护部（现生态环境部）发布《生态环境大数据建设总体方案》，正式开启全国生态环境大数据建设的大幕。大数据的运用将改变生态环境管理理念、管理方式，引领生态环境治理现代化和生态环境监管智慧化、精细化的新变革。海洋生态环境大数据建设是生态环境大数据建设的组成部分，同样会引发传统海洋生态治理模式的大变革。总之，海洋生态环境大数据建设是政府实现海洋生态管理精准化和决策科学化的重要手段，是企业规范排污治污行为进而实现海洋生态法治化的重要抓手，是公众积极参与海洋生态环境治理，推动实现治理多元化的重要途径。

一、大数据时代我国海洋生态环境治理现实背景

（一）大数据时代我国海洋生态环境现状

根据生态环境部发布的《2020年中国海洋生态环境状况公报》（以下简称《公报》）显示，我国近岸海域海水环境优良水质面积比例为77.4%；污染海域主要分布在珠江口、浙江沿岸、杭州湾、长江口、江苏沿岸、渤海湾、辽东湾等近岸海域，超标的污染物质主要为活性磷酸盐和无机氮；全国入海河流总体处于轻度污染；赤潮发现次数和累计面积较2019年有所下降；海草床、海湾、河口、滩涂湿地海洋生态系统总体处于亚健康状态。从《公报》中可以发现，我国海洋生态环境污染较为严重，其中近岸管辖海域海洋生态环境受到不同程度的污染破坏。据生态环境部发布的《2020年全国生态环境质量简况》显示，2020年，我国南海、东海、黄海以及渤海未达到第一类海水水质标准的海域面积分别为8080平方千米、48000平方千米、25360平方千米和13490平方千米；2020年夏季呈富营养化状态的海域有45330平方千米，重度富营养化海域集中在珠江口、杭州湾、长江口、江苏沿岸、黄河口、辽东湾等近岸海域；全国近岸海域劣四类水质为9.4%。面对海洋生态环境污染严重的现状，我国亟须加强海洋生态环境保护，推动海洋生态环境治理体系和治理能力现代化建设，加快建设海洋强国，促进海洋经济可持续发展。

（二）大数据时代我国海洋生态环境治理相关政策

由于我国关于海洋生态环境领域大数据应用的规定集中在政策层面，因此研究相关政策可以宏观把握我国现阶段海洋生态环境治理的基本状况。笔者通过搜集并重新整理大数据海洋生态环境治理相关政策文件，从国家总体政策部署、党内政策法规、国务院以及国务院各部委政策文件四个维度对我国大数据海洋生态环境治理政策背景进行系统研究。相关政策文件如表1所示。从表1可见，我国有关大数据海洋生态环境治理政策主要存在以下四方面的特点。

表1 大数据时代海洋生态环境治理相关政策文件

续表1 大数据时代海洋生态环境治理相关政策文件

续表1 大数据时代海洋生态环境治理相关政策文件

1.国民经济和社会发展规划纲要是我国经济社会各项活动的重要指导方针与远景目标，代表着经济、环保、政治等方面的发展方向。从“十三五”规划纲要提出的国家实行大数据发展战略到“十四五”规划纲要提出的建设大数据政府决策机制，无不体现着国家对大数据建设的重视程度。

2.坚持党的领导是我国生态文明建设的重要保障，而党内法规政策是党指导生态文明建设的重要载体。从表1发现，有关大数据海洋生态环境治理的党内法规侧重于：大数据部门信息共享机制；自然灾害大数据；运用大数据，科学管理决策生态保护红线；生态环境信息共享和大数据执法监管机制；加强法治政府建设，推进“互联网＋督察”；数字政府建设；加强大数据相关法律制度的立法等。党内政策法规主要针对建设数字政府、大数据执法、立法等，表明现阶段党对海洋生态环境领域大数据的主要发展部署为政府大数据建设。

3.国务院出台的有关政策文件代表着行政机关对于大数据海洋生态环境治理的基本建设方向。国务院有关政策文件主要侧重于以下方面：全国生态环境监测大数据联网和共享；环境大数据政府治理精准化；自然灾害大数据建设；生态环境大数据平台建设；行政执法大数据的关联分析；自然保护地监测大数据分析、应用等。国务院有关政策文件关注的重点表明现阶段大数据海洋生态环境治理集中于政府层面的大数据建设。将大数据引入政府治理，是促进环境管理科学决策的新动力[2]，也是提高海洋生态环境治理现代化能力的有效途径。

4.国务院各部委出台的有关政策文件是在某些领域关于大数据海洋生态环境治理的具体规定。生态环境部和自然资源部作为海洋生态环境治理政策的主要制定机关，担负着生态环境保护的重任。从表1中发现，国务院各部委有关政策文件主要涉及以下方面：在海洋生态环境监测、生态红线监测、环评事中事后监管、农业面源污染、外来物种入侵防控等领域的大数据应用；国土资源数据共享平台建设；大数据时代加强生态环境科学决策及创新监管模式；建立我国海龟保护管理信息数据库；解决群众身边突出生态环境问题的“大平台、大数据、大系统”建设；利用大数据等科技手段监管自然岸线、近岸海域；大数据执法机制建设等。生态环境部和自然资源部出台的政策文件将大数据生态环境治理具体化，代表着生态环境治理具体领域的建设状况。从表1分析，现阶段国务院各部委海洋生态环境领域的大数据建设方面政策文件主要涉及大数据平台建设、政府大数据建设，并开始关注群众参与大数据海洋生态环境治理的积极性。

（三）大数据时代海洋生态环境治理法律体系现状

在国家层面，我国没有针对大数据专门出台法律、行政法规及部门规章，只是在部分法律中有所涉及，如《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国中小企业促进法》。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出加强大数据立法，日后有关大数据的法律法规相继出台将成为必然趋势。

在地方立法层面，有的地方出台专门针对大数据的地方性法规，有的地方出台涉及大数据海洋生态环境治理的地方性法规。从表2可以发现，我国安徽省、吉林省、山西省等内陆省份专门针对大数据出台了地方性法规，天津、山东、广西、江苏、辽宁、福建等沿海省份及部分城市出台了涉及大数据生态环境治理的地方性法规。这些地方性法规规定的内容集中在滨海湿地、水污染防治、大气污染防治、海岸带保护、突发事件应对、生态文明建设等领域。地方性法规是为了落实执行上位法而因地制宜制定的，是大数据区域海洋生态环境治理的重要依据。沿海省份及城市只是在有关法规中提及大数据的规定，未将大数据全面应用到海洋生态环境治理领域，改革之路任重道远。

表2 涉及大数据的地方性法规

二、大数据时代我国海洋生态环境法治的变革

改善海洋生态环境质量是海洋生态环境治理的重要追求，也是海洋生态环境法治的目标。健全海洋生态环境法律体系、完善政府监管机制、促进公民与组织守法以及提高司法裁判公正性是海洋生态环境法治建设的重要内容，而大数据技术的运用将引发一场海洋生态环境法治变革。

（一）大数据对海洋生态环境法律体系的影响

大数据时代，我国海洋生态环境法治建设得到进一步推进。首先，大数据正推动着“个性化法律”的趋势，在这种趋势中，法律决策和规则被优化以实现最佳结果[3]。同样，在海洋领域，以大数据为依据而制定的海洋生态环境法律更有代表性、针对性。在大数据时代，政府提供电子公共服务让更广泛的社会公众、企业参与到海洋生态环境立法当中。通过互联网等服务平台，政府部门采集大量社会公众需求信息和民意信息，这些信息与生态环境部门的海洋生态环境数据相结合，形成海洋生态环境大数据。通过对海洋生态环境大数据的分析，能够揭示出大数据之间的关联和主要问题，提高海洋生态环境立法的精准性和有效性。其次，运用大数据进行生态环境立法可以转变传统立法模式。有学者认为以大数据为技术支持，形成新的生态环境立法模式，可以精准解决生态环境问题[4]。有学者针对全国范围内大数据生态环境法治，提出以地方标准为主要执行依据，建立以国家为中心、各省级地方为环境保护地方单位的规制体系，是我国环境治理的可行之路，也是解决我国环境问题的有效方法[5]。大数据海洋生态环境治理领域的法治建设亦是如此，即建立以国家为中心、以各省级地方为主要海洋生态环境保护主体的法治体系。

（二）大数据时代海洋生态环境监管的变革

党和国家领导人对运用大数据监管生态环境作了重要指示，为我国生态环境监管的变革指明了方向。环境保护部（现生态环境部）公布的《生态环境大数据建设总体方案》提到，习近平总书记明确指出，要推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境大数据分析。李克强总理强调，要在环保等重点领域引入大数据监管，主动查究违法违规行为。为贯彻落实国家领导人重要指示精神，大数据时代海洋生态环境监管模式发生了一系列变革：一是大数据时代海洋生态环境监管更加精准化。在国家治理领域，大数据为阳光政府、法治政府与智慧政府建设提供了更为便捷、精准、全面的治理方式。政府以往对海洋生态环境的了解往往是主观的、区域性的，而大数据时代的到来使海洋生态环境可以以数据的形式展现在人们面前，促使政府监管更加精准化，针对海洋生态环境问题“对症下药”。利用大数据技术的前提下，精准治污、精准修复需要寻找海洋生态环境问题的问题根源，实现精准治理，做到事半功倍。用数据治理促使政府监管模式从粗放型到精细型，从被动应对到主动预见，从经验主义到数据分析转变。二是大数据时代海洋生态环境监管更加科学化。大数据时代，政府监管决策存在经验主义与数据决策的博弈[6]。经验主义决策往往是静态的过程，而数据决策往往是处于动态变化中。大数据为我国环境的静态与动态治理辩证结合提供了可能。大数据时代，环境法治实现动态治理成为可能，即通过对实时环境数据的动态获取，能够全面获得环境的实时状态[7]。海洋生态环境监管不仅需要海洋生态环境监测数据实时更新，实现数据大量化，而且需要与海洋生态环境数据密切相关的其他数据的支持，包括交通、气象、航海等方面的数据。通过对海量数据的专业性分析，海洋生态环境监管机关据此作出的决策将更加科学化。大数据时代，海洋生态环境监管机关能够更加科学地监管海洋污染物排放状况，海洋生态环境质量发展趋势和突发海洋生态环境事件等，实现准确预测、预警与监测海洋环境质量状况。三是大数据时代海洋生态环境监管更加多元化。政府与公众的海洋生态环境信息获取不对称导致公众参与海洋生态环境监管的机会有限。大数据时代的到来改变了此种状况，使公众获取海洋生态环境信息数据更加容易，让公众更加了解我国海洋生态环境现状，便于参与到监管当中，进而实现监管主体的多元化。

（三）大数据的运用促使公民和组织成为积极的海洋生态环境守法者

以往海洋生态环境监管技术不发达，致使污染者违法成本低，难以追究相应的法律责任。随着互联网、大数据等技术的发展，运用大数据技术推动海洋生态环境执法手段变得更加多样化、精准化，海洋生态环境污染行为更容易被发现，执法者能够准确地确定生态环境污染者，进而倒逼海洋生态环境违法者成为积极的守法者。大数据时代背景下，在违法成本与守法成本的利益权衡中，潜在的海洋生态环境违法者成为“不敢污、不能污、不想污”的守法者。

（四）大数据时代海洋生态环境裁判证据更加客观与全面

在大数据、互联网等技术不发达之时，海洋生态环境司法审判依据主要是法官的经验和碎片化的证据材料。然而导致海洋生态环境被破坏的因素较多，主要包括生物资源过度开发、海水环境遭到破坏、外来物种入侵、海洋过度捕捞、海洋生态环境污染等。由于海洋生态破坏所涉及的数据来源广泛、内容庞杂、涉及部门众多，而传统技术不能系统地分析这些数据和全面提取有效证据信息，或者是因为技术落后而提取的证据信息有误，致使据此作出的司法裁判客观性和公正性不足。种种原因导致以往海洋生态环境案件的证据采集难，且难以形成完整的证据链。目前，随着大数据时代的到来，人们可以利用传感器技术、无线通信技术、遥感技术等手段在获取海洋生态环境数据方面的优势，系统地收集、整理和存储各种与海洋生态环境相关的数据，包括地面监测数据、遥感监测数据、互联网数据、科学研究数据等，利用分布式数据库、云计算、人工智能等在大数据方面的处理能力，并结合各种算法库、模型库、知识库分析这些不同数据，挖掘有价值的信息，为海洋生态环境案件提供客观全面的证据材料。总而言之，大数据技术可以为海洋生态环境案件获得更为系统全面的证据信息提供技术支持。

三、大数据时代我国海洋生态环境法治面临的挑战

大数据时代我国海洋生态环境法治发生了一系列的变革，这对海洋法治建设起到了推动作用。但事物具有两面性，大数据技术在海洋生态环境法治领域的运用也引发一系列的问题。

（一）海洋生态环境数据安全存在隐患

海洋生态环境领域的大数据安全包括数据本身安全和大数据技术安全。海洋生态环境数据本身安全指的是在海洋生态环境数据采集、存储、挖掘、分析和应用过程中存在的危险，如在这些数据计算和存储过程中由于黑客的攻击或者其他人为因素而导致数据信息泄露。大数据安全存在隐患是世界各国共同面临的问题，例如美国“棱镜门”事件，美国政府通过云计算和大数据收集包括生态环境数据在内的各国数据。此类事件的发生昭示着海洋生态环境领域大数据技术安全存在隐患。虽然将一系列数据收集整理并加以分析能给生产、生活带来诸多方便，但是如果数据安全管理达不到安全标准，导致数据被侵袭和泄露，将发生严重的后果[8]。很多海洋生态环境数据获取需要运用遥感技术、传感器技术等，并通过网络传输才能获取，这一过程中存在被黑客攻击或者泄露的可能性。然而，我国对此没有相关法律进行规制，亟须加强大数据法治建设，完善大数据安全法治保障体系。建立健全既能充分利用大数据技术，又能保障大数据的安全的大数据保护技术以及相关法律，已成为我国大数据法治建设的当务之急[9]。

（二）低质的海洋生态环境数据容易导致监管决策失误

大数据时代，海洋生态环境监管变得精准化、科学化和多元化。然而，精准、科学的海洋生态环境监管需要大数据技术和正确、全面的数据库作为支撑。由于主观和客观的原因，导致数据在收集、整理、分析、运用等环节出现问题，无法保证海洋生态环境数据的质量，从而可能引发据此作出的监管决策出现失误。大数据也会冲击政府管理体制、政府管理思维以及政府管理手段[10]。对大数据的盲目依赖致使海洋生态环境监管决策可能受限于大数据分析的结果，导致政府决策的错误率大大提高。低质量的海洋生态环境大数据也不利于良好监管决策结果的形成，影响政府监管决策的权威性。

（三）大数据时代海洋公民隐私容易受到侵犯

海洋公民是指在海洋活动过程中行使海洋知情权、海洋决策权和海洋事务诉讼权的公民及公民组织。大数据时代，海洋公民成为“透明人”。可以预见的是，未来大数据业务环境将更加开放，业务生态将更加复杂，参与数据处理的主体将更加多元，数据的产生、收集、处理将更加丰富多样。隐私数据包括个人身份信息、数据资料、位置信息、社交信息、通信信息、财产状况等。在大数据应用环境下，无处不在的数据收集技术、专业化多样化的数据处理技术使得用户难以控制其个人信息被收集和应用，用户对个人信息的自决权利自然削弱。大数据时代背景下，无处不在的数据收集为用户隐私受到侵犯增加可能，个人数据收集过程相当不透明，个人隐私侵权后果比以往更加严重[11]。海洋生态环境大数据作为大数据的一种，同样存在泄露导致个人隐私受到侵犯的可能性。有学者提出到21世纪中叶，美国的大多数人都可以使用某种个人信息暴露物。这些暴露物的质量和可及性参差不齐，这一事实将对环境保护和公众产生重要的影响[12]。政府作为个人数据最大的拥有者，相关数据开放起到了便民利民的效果，但是也增加了个人隐私权利受到侵犯的概率[13]。政府收集大量的公众数据，经过专业技术分析整理，不可避免地获得了公民的隐形数据[14]，极有可能侵犯个人隐私。政府侵犯公民的隐私权利包括私密信息保密、对个人信息的控制、限制对自我信息的访问、秘密性、人格保护等[15]。有关海洋生态环境政府数据的开放与个人隐私数据保护之间的矛盾，体现了公共利益与个人利益之间的矛盾问题。这一矛盾的产生主要是因为我国数据保护和隐私保护方面的政策法规不完善，尤其是国家对大数据的立法仍处于空白阶段，一定程度上阻碍了大数据的健康发展[16]。总之，大数据时代背景下，大数据带来新的不平等、数据掌控者和个人之间的地位不平衡、个人权利在大数据时代受到威胁等问题[17]。如何在隐私风险和大数据红利之间找到适当的平衡，这无疑是大数据时代最大的公共政策挑战[18]。

（四）海洋生态环境大数据的应用容易导致司法领域公私权益失衡

由于大数据建设依赖于公权力，作为建设主体的公权力机关难免对私权利考虑不周，容易导致公私权益失衡。而大数据时代海洋生态环境司法领域的公私权益失衡主要表现为以下两方面：一是海洋司法权的扩张。大数据时代，海事法院将大数据技术应用于海洋生态环境审判领域，是时代发展的必然趋势，也是司法权的扩张的表现。由于海事法院应用大数据技术需要技术人员的参与以及海事司法裁判结果受到大数据结论的影响，相关技术人员将对裁判结论产生一定影响，甚至左右裁判结果。由此产生的不利影响为海事司法权力外流和海事裁判依据范围的扩张，最终的结果是海事法院的司法公权力进一步扩张以及审判权的中立性有所减弱[19]。二是海洋生态环境司法公私主体获取大数据信息难易程度不同，弱势主体获取大数据信息较难，容易导致弱势主体的败诉风险。对海洋生态环境损害提起的诉讼往往有行政机关等优势群体的参与，处于优势主体地位的行政机关获取大数据信息更加方便，胜诉概率更大[20]。相反，处于弱势地位的群体往往没有获取大数据信息的便利条件，不能及时地获得海洋生态环境案件的数据信息，易导致司法不公平与非正义。

四、大数据时代我国海洋生态环境法治进路

尽管我国海洋生态环境大数据建设起步较晚，但是部分地方海洋生态环境大数据实践已取得不错的进展。与此同时，海洋生态环境大数据发展过程中存在诸多缺陷，包括大数据顶层设计存在缺陷、大数据建设体制机制动力不足、大数据安全保障机制不足等，亟须加强我国海洋生态环境大数据法治建设。

（一）加强大数据安全立法

在大数据时代，大数据技术的应用带来了一系列安全问题，有关大数据安全的法律出台则落后于社会发展[21]。目前，出台针对大数据的法律时机尚不成熟，原因包括：大数据相关政策处于不断探索完善阶段；地方大数据法治建设处于摸索实践阶段，尚需时日积累经验；法律存在一定的滞后性和相对稳定性，需要大数据发展到一定程度之后才能制定。因此，在大数据技术发展成熟之时，我国有必要针对大数据安全制定一部行政法规。如表1所示，我国已经出台了大数据发展政策部署以及生态环境大数据建设总体方案作为重要的指导方针，明确了建设内容和发展方向。笔者结合目前大数据发展状况以及存在的问题，借鉴国内外的实践经验，提出大数据安全条例具体内容包括但不限于：建立健全数据安全等级制度、大数据网络应急预案机制、大数据安全管理制度、大数据个人隐私保护制度、大数据安全资金保障机制、大数据信息共享机制，专门设立大数据管理机构。同样，这些制度适用于海洋生态环境大数据领域。

（二）专门设立生态环境大数据管理机构

在国外，一些国家设立专门的生态环境大数据管理机构，作为专门管理生态环境的机构。例如在美国，为了管理包括海洋生态环境数据在内的环保数据信息，美国环保局设立环境信息办公室（司局级），由首席信息官领导。环境信息办公室负责数据信息的全过程管理，下设四个处级单位，包括信息收集办公室、技术运行与规划办公室、信息分析与获取办公室和项目管理办公室。美国各州环保部门设置环境信息办公室或者信息专人，负责相关信息的收集、上传、维护、发布等工作[22]。美国确立的环境数据信息管理机制确保了环境信息从信息源到信息受体形成信息传递通道。为了解决我国海洋生态环境大数据没有明确部门管理的问题以及确保大数据信息质量，在生态环境部内设生态环境大数据管理机构，作为管理包括海洋生态环境大数据在内的生态环境数据，负责生态环境信息数据收集、大数据技术运行、大数据分析、大数据应用等工作。设立生态环境大数据管理机构是顺应大数据发展的需要，是解决生态环境大数据缺少统一监管问题、维护生态环境大数据安全的必要措施。

（三）提高相关大数据信息质量

保障海洋生态环境大数据信息来源的广泛性。为了防止海洋生态环境大数据非透明化，海洋环境保护法应当确保公众容易获得相关数据并进行监督，保证海洋生态环境大数据的高质量。为了防止依据海洋生态环境大数据作出的监管决策进一步侵蚀公民环境权利，相关海洋生态环境法律应推进公民环境权利的实现。为此，应加强对弱势群体的倾斜性保护，补贴其购买和使用生态环境污染监测数据设备[23]。同时确保弱势群体的海洋生态环境权利，完善海洋生态环境大数据信息来源，进而促进据此数据信息作出的监管决策科学化、准确化。

（四）维护海洋生态环境司法领域公私权益平衡

大数据时代，构建“智慧海事法院”是维护海洋生态环境司法领域公私权益平衡的重要保障。“智慧法院”依托科技和信息手段，为了提升司法公信力，以公平、正义、效率为价值取向[24]。我国已经建立了一定规模的海事法院，专门负责审判海事、海商案件，其中包括海洋生态环境污染损害民事、行政案件，推动“智慧海事法院”的构建有利于提高海洋生态环境案件审判效率和实现司法公平正义的价值。“智慧海事法院”可聘请专门的大数据技术人员，专职负责相关案件的大数据处理。若海洋生态环境案件需要大数据技术的支持，相关技术人员便可负责组织收集、分析以及应用。原告与被告可以对利用大数据技术提取的证据材料申请鉴定，也可以自行委托有大数据技术资质的鉴定机构进行鉴定。为了平衡海洋生态环境案件原告与被告的权益，处于弱势的一方可以申请法院调取大数据信息，若该大数据信息对案件产生重大影响且不涉及机密的，法院应当同意调取。在海洋生态环境损害案件中，处于弱势的一方可以申请行政机关提供相关数据；若该行政机关不同意，可以申请上级机关或者法院调取；若该大数据信息对案件产生重大影响且不涉及机密的，相关机关应当同意。总之，在海洋生态环境案件中，加强在大数据获取方面处于弱势的一方的保护，是实现司法公平与正义的有效路径。

综上，海洋生态环境大数据建设是一项系统性、创新性工程，是实现海洋生态环境治理体系和治理能力现代化的催化剂。加强海洋生态环境大数据标准制定，建立国家机关、事业单位等公共部门的大数据标准体系，这也是大数据建设需要思考的问题。纵使目前我国海洋生态环境大数据体系不尽完善，但大数据时代海洋生态环境法治体系的变革有目共睹。因此，我们应坚持推进海洋生态环境大数据建设，完善法治保障体系。此外，如何推行海洋生态环境大数据执法的法治化，提高大数据技术人员的法治意识，完善大数据时代海洋生态环境案件的证据规则体系，这都是值得我们进一步研究的问题。