清真食品法制化监管的不足与进路——以呼和浩特市为例

◎ 许林逸

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

清真食品法制化监管是指通过法律手段对清真食品的生产、制作、运输、储存和销售等环节进行监督和管理。虽然我国已经初步建立起清真食品监管的政策法规体系，然而实践中清真食品监管体制还存在事权划分交叉重叠、监管协调效率差等问题。相较于国内其他地区，呼和浩特市清真食品法制化监管明显走在前列。呼和浩特市是内蒙古自治区的省会，也是回族聚居城市，且呼和浩特市于1998年实施了《呼和浩特市清真食品管理办法》，并在2010年进行了修正，在2021年再次召开座谈会征求修改意见。然而在实践中，呼和浩特市清真食品的法制化监管情况仍存在不足。本文以呼和浩特市清真食品法制化监管实施情况为切入点，通过SWOT分析方法检视现阶段清真食品法制化监管的不足，从而提出切实可行的监管进路，对清真食品法制化监管存在的困境提出有效的解决对策。

1 呼和浩特市清真食品法制化监管实施情况

呼和浩特市的清真食品管理法律体制由中央立法和地方立法组成。呼和浩特市人大以《民族区域自治法》等相关法律为核心，制定了地方性法规《呼和浩特市清真食品管理办法》（以下简称《办法》）等规章制度，对尊重民族风俗习惯做出规定，对清真食品行业发展进行行政管理，形成了以政府和社会团体为主的监管主体[1]。政府对清真食品的监管主要采取“主管+协助”的模式，对从业人员和生产经营进行双重监管。为更直观系统地展现呼和浩特市清真食品法制化监管实施情况，利用SWOT方法对其情景进行系统研究，将呼和浩特市自身情况视为“内部因素”，将国家层面的现状视为“外部因素”，从而对呼和浩特市清真食品法制化监管现状进行检视。

1.1 S—内部优势分析

呼和浩特市拥有我国5个城市民族区之一的内蒙古自治区呼和浩特市回民区，且较早实施了《办法》，对保障信仰伊斯兰教的各民族风俗习惯以及清真饮食的生活需求起到了重要作用；对于促进呼和浩特市经济发展，维护社会稳定也起到了有力地保障作用。在该《办法》的基础上，呼和浩特市形成了较好的清真食品监管体系。例如集贸市场中清真食品与非清真食品的摊位应当保持一定距离，非清真商场、商店中经销清真食品必须设专柜，由清真饮食习俗的少数民族人员进行经营管理等。此外，呼和浩特市具有实施清真食品法制化监管的群众基础。作为回族聚居城市，呼和浩特市有著名的回民区，清真食材购买和清真食品生产与销售也都在该地区进行。由于日常生活的需要，当地居民对清真食品的了解相较于我国其他地区更加深刻，也有益于清真食品的管理。

1.2 W—内部劣势分析

（1）《呼和浩特市清真食品管理办法》条文存在缺陷。《办法》中缺乏强有效的责任条款，诸如第十条“生产、经营清真食品的企业、单位和个体工商户，禁止生产、经营非清真食品，禁止开设非清真餐厅。”等感情色彩强烈，但相应的罚款止步于1 000～3 000元，使得违法的成本较低。另外，伴随着现代工业化的进程，诸多清真食品也从传统手工艺生产方式逐渐转变为大规模工业化生产，《办法》已经无法有效应对新出现的问题，如对于各类新型食品添加剂和转基因产品是否属于禁止添加的食材并无明确规定。

（2）清真食品管理部门之间缺乏有效配合。我国当前的清真食品的监督管理机构设置存在较大的地区差异，既存在由民族委员会或宗教事务工作部门其中之一单独监管模式，也有民族委员会或宗教事务工作部门与工商部门的双主体监管模式[2]。这种不统一的监管模式使得很多地区民族委员会虽存在主要的监管职责却没有相应的执法权，协调沟通的难度较大。各地监管机构以及准营证、标牌不统一的现状，也使得跨省清真食品生产经营者进入市场时存在监管困难[3]。

1.3 O—外部机会分析

《清真食品管理条例》早在多年前就列入了“十五”期间的立法规划，主要内容包括清真食品的概念、标识，国家食品监管体系对于清真食品的规范和监管责任，各部门在清真食品管理中的职能，清真食品的生产经营管理，生产清真食品的优惠措施，违反相关规定的法律责任等。尽管该条例尚未实施，对民族地区清真食品管理无疑具有重要意义。此外，民族区域自治作为一项基本政治制度决不能动摇，具体的政策举措和实现形式要因地制宜、与时俱进，更好做到统一和自治相结合，民族因素和区域因素相结合。坚持民族区域自治制度这项根本政治制度，就要保护好少数民族的合法权益，清真食品管理就成为其中的重要一环。随着我国法治体系的不断完善，清真食品管理是民族大团结背景下的应有之义。

1.4 T—外部威胁分析

（1）清真食品概念尚不明确。目前，我国理论界和民族事务部门对于清真食品的概念内涵理解并不一致，仍没有统一的定义，使得清真食品的标准无法认定。例如李自然认为，可以从“风俗说”“风俗宗教结合说”“宗教说”等3个角度定义清真食品[4]。

（2）全国性的清真食品管理法规缺失。目前，除国家民族事务委员会于1993年发布的《城市民族工作条例》简单提及保护清真饮食习惯的内容外，我国至今规范清真食品的专门法律或行政法规仍处于不足的尴尬局面。由于缺乏全国统一的清真食品标准，而各地方性法规和地方政府规章又有不同之处，因此许多跨省或外地经营的清真食品企业需要多次行政许可，增加了企业的负担。

2 清真食品法制化监管之进路

根据SWOT分析方法的组合逻辑，以呼和浩特市的实践经验为借鉴，我国当前清真食品实现法制化监管的进路主要有以下4个方面。呼和浩特市清真食品法制化监管实施现状SWOT分析如表1所示。

表1 呼和浩特市清真食品法制化监管实施现状SWOT分析表

2.1 SO—进击战略

（1）坚持三位一体监管机制。通过清真食品行业协会、各级伊斯兰教协会的协作，建立以政府监管为主导，行业自律与宗教团体监督相配合的三位一体结构。政府民族事务部门对清真食品企业资质和产品标准的监管上权威性较高，更容易被食用清真食品的消费者所接受。行业协会和宗教团体有着多年的清真食品管理经验，能让群众的接受与信任。

（2）发展专业认证机构。建立专业认证机构可以弥补现阶段清真食品国家级权威认证机构缺乏的漏洞。可从当前主要承担清真食品认证工作的中国伊斯兰教协会与宁夏回族自治区清真食品国际认证中心当中选择其一，将之发展为全国性清真食品认证机构，并赋予其对地方各级分支机构及其他清真食品认证机构进行监督、管理的权力。

（3）出台鼓励措施，更好地实现民族平等、团结。①表彰、奖励在生产、经营、管理清真食品工作中取得突出成绩的单位和个人。②要求市、县（区）级政府加强尊重少数民族风俗习惯的宣传、教育。③要求相关的企业加强相关的法律培训。

2.2 WO—补强战略

（1）要完善清真食品管理地方性法规。呼和浩特市《办法》中存在的问题并非特例，而是在我国的地方性法规建设中普遍存在。《办法》折射出的地方性法规完善思路应当包含以下方面。①应当明确执法主体及对应权限。目前清真食品监管工作采用的是分段衔接管理方式，不同职能部门分管从生产到销售中不同阶段，然而在实践中很难实现无缝对接，形成了很多空白地带和重复监管现象。应当坚持市场监督管理总局作为我国清真食品统一监管机构，其他各部门各司其职，明确分工，并由民族事务部门协助履行监督职能。②应当加大法律制裁力度。已经出台的地方清真食品管理法规普遍存在清真食品领域违法犯罪行为的处罚力度过轻的弊端，缺乏威慑和教育功能，可以参考《中华人民共和国食品安全法》第84条中对罚款数额的规定。另外，在清真食品统一立法中，还应当细化违法行为具体情形，明确针对不同情形的处罚方式，提高规定的可操作性，同时应注重保障被管理者行政救济的权利。

（2）明确划分清真食品部门管理职能。①清真食品管理的重要性和工作难度决定了多个部门协同管理的模式，管理主体应当由具有管理经验和群众信任的民族工作部门承担。同时明确其他各部门的职权，促进部门间的高效配合。②商业部门负有清真食品行业规划的责任，如根据建筑面积设置相应的清真食品经营网点，引导超市尽量设立清真专柜。③市场监督管理部门是清真食品监管最重要的协管部门，其执法队伍分布广泛，且执法经验丰富，应当利用自身优势对清真食品市场不合格企业进行整顿规范。

2.3 ST—巩固战略

（1）当务之急是明确清真食品监管概念与统一标识。关于清真食品的概念，以国际通用的伊斯兰教规定为基础进行界定更为恰当。此外，鉴于食用清真食品群体的饮食习惯，关于清真食品的界定问题还应该广泛听取食用清真食品的民众和民族学学者的意见，明确适合我国国情的清真食品概念，细化禁止或允许食用、添加的食品和原料。此外，应当对清真标识的使用作出具体规定，以统一各地的标识，避免“假清真”食品浑水摸鱼。

（2）同步加快《清真食品管理条例》的出台。目前地方性法规、规章和规范性文件陆续出台，如《吉林省清真食品管理条例》《西宁市清真食品管理办法》《宁夏回族自治区清真食品认证通则》等，但其中存在概念界定标准不一、监管机构五花八门的情况，应当制定全国性清真食品监管相关条例，通过全国性的法规，明确清真食品的认证标准、严格规范经营条件，同时对各部门之间的分工配合、各自的责任等进行明确规定。

2.4 WT—预防战略

清真食品监管对保障清真饮食习惯民族的权益具有重要意义。由于清真食品市场管理范围较大，加之部分经营者在利益面前忽视了清真食品管理制度，清真食品监管的困难仍然存在。民族工作部门作为负责有关民族宗教事务的工作部门，需要进行调解和协调的工作较多，而具有管理和执法性质的工作相对较少，因此可以在民族工作部门下增设执法大队，增强该部门的执法能力，通过二级机构的性质和事业编制为执法人员提供工作保障，同时通过提供工作经费支持的方式，让该部门承担起清真食品执法的重要工作。

强制信息披露制度作为规范金融领域的重要制度，在域外经验中可以用于清真食品的法制化监管。例如美国新泽西州法律与公共安全部消费者事务局颁布的《清真食品披露声明书、披露声明书的张贴及其保存要求》的规定，将强制信息披露制度与清真食品法制化监管有效结合，实施效果良好，我国也应在具体国情的基础上学习借鉴这一制度[5]。清真食品的生产过程、保存与运输等诸多环节都应当进行尽可能详尽的披露，对于侵犯消费者知情权的行为进行严厉的法律制裁。

3 结语

清真食品监管法制化不仅可以实现对清真食品生产经营的有效管理，而且是对信仰伊斯兰教民族的风俗习惯和宗教信仰的尊重。通过对呼和浩特市清真食品法制化的现状进行分析，从而总结出现阶段的优势与不足，通过利用现有的制度优势，完善自身的地方性法规和部门分工，加快概念的统一与立法工作，并通过加强执法工作迎接挑战，从而实现清真食品监管法制化的完善。