检察官助理职业发展困境实证分析

江苏省南通市人民检察院课题组

摘 要：检察人员分类改革后，检察官助理面临着入额难、晋升难、能力提升难等职业发展困境，究其根本，有待激活的员额进退流转机制、检察官助理晋升通道受限，基层需理清顶层设计内涵等，一定程度造成了检察官助理流失、检察官助理招录遇冷等局面。建议完善员额进退流转机制、明确检察官助理法律地位，积极拓展检察官助理职业发展空间，推动员额制改革实现“1+1〉2”的效果。

关键词：实证分析 检察官助理 职业发展 员额制改革

2018年初，最高人民检察院（以下简称“最高检”）发布“司法责任制全面实施。检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理格局基本形成”[1]。分类管理后，优秀检察官助理流失、检察官助理招录遇冷等现象见诸报端[2]。课题以实证分析的视角，以江苏省南通市检察机关检察官助理群体为研究对象，客观呈现基层检察官助理的职业发展困境，分析制约其职业发展的多层次原因，探索提出走出困境的可行性建议。

一、检察官助理基本情况

江苏省有13个设区市检察院。其中南通市院下辖9个基层院。该市现有检察官助理238人，其中市院38人，基层院200人，占全市实有政法编干警的33.62%。两级院共有205名检察官助理参与了课题组问卷调查，占检察官助理总数的86.13%。该市检察官助理职业形态呈现以下特征。

一是转任检察官助理居多。检察官助理由原检察员、原助理检察员转任，改革后招录的新任检察官助理，其他检察官助理（主要是2016年后通过司法考试的检察人员、军转干部等调入人员）三类人员组成。截至2021年12月，转任检察官助理共145名，占比60.92%。

二是“年龄低、学历高”。35岁以下的检察官助理137人（占57.56%），36岁至45岁65人（占27.31%），46岁以上36人（占15.13%），检察官助理呈现出年轻化的鲜明特点。从学历背景看，均为大学本科以上学历，其中全日制硕士研究生45名，占比18.9%。

三是检察官助理配置相对不足且主要在刑检部门。该市检察官与检察官助理的比例为1：0.9，该比例高于台湾检察官与检察事务官1：0.47的配置[3]，但远低于美国的1：20，日本的1：7.6[4]。“四大检察”中，两级院刑检部门配备115名，占48.32%;民事、行政、公益诉讼部门配备39名，占16.39%;其他业务部门配备84名，占35.29%，即接近一半的助理配置到了刑检部门。

二、检察官助理职业发展困境

（一）入额难

该市2017—2021年的员额遴选数据显示，入额人数较多的年份集中在2017、2018年，随后全市每年员额空缺数均为个位数。2021年，两级院仅空缺2个员额。从入额对象看，以消化转任检察官助理为主、院领导次之，暂无新任或其他检察官助理入额。9家基层院中，员额已配满的有6家。不少基层院出现了短期无员额空缺的局面。

问卷调查显示，检察官助理最青睐的职业发展方向是入额，想遴选为员额检察官的150人，占73.17%。但员额日趋饱和，让他们感觉到“没有清晰的发展方向”“入额遥遥无期”。从样本数据看，基层院员额平均年龄越低，检察官助理流失越严重。如2017年某基层院员额平均年龄42.5岁，尽管该院有3个员额空缺，5年来仍有12名检察官助理调离，占该院检察官助理总数的42.86%。另一家基层院2016年以来无员额空缺，员额平均年龄45.34岁，有3名检察官助理调离，占该院检察官助理总数的30%。

（二）晋升难

该市2017—2021年的检察官助理职级晋升数据显示，改革后5年间该市仅有5家基层院开展了职级晋升工作，共31人次晋升检察官助理职级，平均到每家基层院仅3.4人次;同时期市检察院共有36人次晋升检察官助理职级。从职级分布看，截至2021年12月，该市基层院有五级检察官助理148名，占比74%;四级检察官助理39名，占比19.5%;三级以上的检察官助理均为个位数。检察官助理整体职级低，且越往基层检察官助理职级越低、上升空间较窄，使得检察官助理职级序列通道难以得到认同。问卷调查显示，想晋升检察官助理职级发展的仅39人，占19.02%。

此外，检察官助理晋升职务难。该市检察官助理任职，数据显示，該市两级检察院无检察官助理担任业务部门正职，有26名助理担任了业务部门副职，占助理总数的10.92%，其中市检察院2名、基层院24名。其中2家基层院每个业务部门配置了1名检察官助理副职，4家部分业务部门配置了检察官助理副职，其他3家未配置检察官助理副职。

（三）业务能力提升难

调查问卷显示，检察官助理存在较大的“本领恐慌”。在“目前工作中遇到的最大的问题或困难”这一问题上，48.3%的受访对象认为是实务问题处理经验不足、控辩开庭等能力没有机会锻炼。对目前检察官助理的培养方式非常满意、满意的分别占5.37%、25.85%，两项共计31.22%，即三分之二以上的检察官助理对培养方式不太满意。

产生“本领恐慌”的主要原因有：一是“师徒制”模式。205名受访检察官助理中，121人（占59.02%）跟随固定的检察官工作，29人（占14.15%）编入特定办案组，55人（占26.83%）随机跟随检察官。长期跟随固定员额检察官办案，受检察官个人知识储备、办案水平、个人素能等影响，“师徒制”模式较易产生办案思路受限、接触的案件类型单一等现象。二是缺乏实战经历。调研中，有资深员额检察官指出，检察官助理必须在办案过程中成长。受访检察官助理也认为，长期辅助办案、缺乏实战历练，自身能力难以提升。三是轮岗交流难。在“希望从事哪个检察业务岗位的工作”调查中，68.29%希望从事刑检工作。但数据显示，两级院在“四大检察”同一岗位任职满5年的检察官助理有147名，占比61.76%，出现了刑检岗位的不愿意交流，其他岗位的只愿意交流到刑检岗位现象，岗位固化进一步制约了检察官助理素能提升。

三、检察官助理职业发展困境的反思与构想

早在2004年，苏力就撰文指出，助理改革是“空前的利益再分配”[5]。2014年，某中级法院院长呼吁，助理是“员额制改革的弱势群体，他们所从事的工作在改革前后可能并无多大区别，但‘名分’却已全然不同。因此，如何调动这部分人的积极性是改革必须面对的重要问题”[6]。认真对待助理尤其是基层检察官助理的职业发展诉求，分析制约其职业发展的原因，并探索提出完善建议。

（一）检察官助理职业发展困境反思

1.有待激活的员额进退流转机制。从员额“入口”看，遴选机制尚未发挥应有的甄别、选任优秀办案人才的作用。从员额“出口”看，员额评价性退出机制[7]尚未激活。以样本市为例，2017年至2022年3月间共遴选员额44名，同期退出26名（退额数据不包括监察体制改革转隶至纪委监委的人员）。因办案质效未达标、严重违反职业伦理等事由评价性退出的2名，因退休、调离等自然退出事由释放的员额占同期增补数的54.54%。司法改革以来样本市因退出释放的员额大致占同期增补数的50%左右，即增补的员额多来源于员额存量。随着员额存量日趋不足，“沉睡”的评价性退出机制又固化了员额队伍，而传统科层制使员额遴选难以摆脱“论资排辈”的束缚，多种因素交织使得检察官助理入额空间越来越窄。

2.检察官助理职级通道受限。中央有关文件明确，检察官助理职级按照综合管理类公务员进行管理。理论上，若无违法违纪或考核不合格等情形，一个法学本科生入职1年后可确定为五级检察官助理;2年后可晋升至四级。以此类推，从“校门”到“机关门”13年后将晋升至四级高级检察官助理，但晋升的首要前提是有职数空缺。实践中，一个中型院核定的四级检察官助理职数为个位数，四级高级检察官助理不超过2个。为应对职数稀缺、缓解晋升压力，各地另行规定了晋升职级的资格和年限。如四级晋升三级检察官助理，有的地方规定需担任正股职干部（部门负责人）;有的需任四级检察官助理及相当职务层级满7-9年。鉴于检察官助理几乎不可能担任部门正职，这意味着即使能晋升职级，也基本止步于四级检察官助理。检察官助理职级通道受限，极大地挫伤了检察官助理的积极性。

3.顶层设计的内涵基层需理清认识。《人民检察院组织法》第35条规定，“人民检察院的检察人员由检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员等人员组成”。第40条规定，“人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理”。那么，第35条中的“检察人员”仅指员额检察官等有法律职务的人员吗？第40条中的检察辅助人员是否属于第35条列举的检察人员之外的“等人员”？对这一问题的认识不仅关系到检察官助理能否通过独立办案获得宝贵的司法经验、提升专业能力，还关系到能否担任业务部门负责人等实际问题。

对检察官助理能否担任业务部门负责人也有不同理解：如最高检规定，业务部门负责人应当是员额检察官[8]。而广东检察机关规定，非检察官的检察人员可以担任业务部门副职[9]。各地规定的分歧反映出检察官助理尚未获得清晰的法律地位。

（二）完善检察官助理职业制度构想

面对人员分类管理出现的新情况新问题，应当充分尊重包括检察官助理在内的各类人员的职业发展诉求，让优秀的检察官助理干得好，提出如下构想。

一是激活员额退出机制。“让不适应在一线办案的人员及时退出员额”，打破入额终身制是稳定检察官助理职业预期的关键之举。2022年以来江苏省检察机关正研究制定检察官业务能力评审办法，拟对办案质效靠后的检察官启动客观中立的业务能力评审，积极破解评价性退出“落地难”的困境。二是拓宽检察官助理职级晋升空间。建议参照员额检察官择优选升程序，由设区市院统筹使用辖区内检察官助理职数。三是明确检察官助理“准检察官”定位。立足为精英化的检察官队伍储备人才，赋予一定工作年限的检察官助理独立办案权，允许优秀检察官助理担任部门副职，促进检察官助理在独立办案、业务管理中积淀职业涵养、提升办案能力。

*本文系江苏省人民检察院2021年度检察理论研究课题“检察官助理职业发展实证研究”（SJ202129）部分成果。

**课题组成员：瞿忠，江苏省南通市人民检察院党组成员、政治部主任;徐清，江苏省南通市人民检察院组织人事处处长;徐海林，江苏省南通市人民检察院组织人事处副处长;刘鑫，江苏省南通市人民检察院研究室副主任;王婷婷，江苏省南通市人民检察院组织人事处科员[226001]张达伟，江苏省南通市经济技术开发区人民检察院党组成员、政治部主任[220009]

[1] 参见曹建明：《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml，最后访问日期：2021年12月22日。

[2] 参见《法检系统“京考”报名遇冷，折射出什么》，《光明日报》2021年11月23日。

[3] 林志铭、张琳：《从台湾地区检察事务官制度看大陆检察官助理制度的建立》，《海峡法学》2017年第1期。

[4] 参见金宬、韩茳芏、张晓倩：《中国法官员额制改革的受挫原因和突破》，《智富时代》2017年第11期。

[5] 苏力：《法官遴选制度考察》，《法学》2004年第3期。

[6] 胡道才：《我们需要什么样的法官员额制》，《光明日报》2014年9月8日。

[7] 参见龙宗智、符尔加：《构建合理、有效、协调的员额检察官退出制度》，《人民检察》2017年第22期。

[8] 参见《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（高检发〔2015〕10号）第19条。

[9] 参见《广东省人民检察院贯彻落实〈关于完善人民检察院司法责任制的若干意见〉的實施意见（试行）》，业务部门主要负责人必须由检察官担任;非检察官的检察人员担任业务部门副职的，主要承担党群、司法行政管理和部分司法辅助、保障性工作。