美国个人退休账户计划的经验借鉴及对我国的启示

董 捷，赵 宇

（北京工商大学经济学院，北京100048）

我国养老保险体系经过多年的发展，形成了第一支柱占绝对优势、第二支柱发展缓慢、第三支柱刚刚起步的局面。若不考虑财政补贴，我国的基本养老保险基金从2012年就会出现收不抵支的现象［1］。人力资源社会保障部《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，截至2020年末，我国基本养老保险基金收入为49229 亿元，基金支出为54656 亿元，年末基金累计结存为58075亿元。预测显示，2050年我国城镇企业职工基本养老保险缴费赡养率将会达到96.3%，也就意味着，到2050年，一个缴费者需要赡养一个退休职工［2］，基本养老保险压力持续上升。近年来我国的企业年金呈现覆盖率低、资金规模小、增速放缓的特点，对于基本养老保险制度的补充作用较小。因此，加快发展适合我国国情的第三支柱养老保险对于解决我国养老保险体系的发展困境有着举足轻重的作用。美国是建立个人退休账户制度较早的国家，经验相对成熟，借鉴美国的经验建立适合中国的第三支柱养老保险体系，对我国有着重要意义。

一、美国个人退休账户主要内容

判断一个国家步入老龄化社会的标准是60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%。1940年，美国基本上步入老龄化社会，老龄人口的增长使得采取“现收现付制”的养老保险制度运转困难，仅靠政府和企业难以承担个人的养老保障安全，政府开始着手尝试养老保险改革以期减少政府财政压力、保障养老保障制度安全运转。个人储蓄账户是在政府的支持下，基于个人意愿建立起来的养老储蓄计划，其中最具代表性的就是IRA计划（个人退休账户计划）。美国的IRA计划主要包括传统IRA、罗斯IRA 和雇主IRA，其中雇主IRA 包括“简化个人退休账户”（SEP IRA）、“薪资抵扣简化个人退休账户”（SAR-SEP IRA）和“简单个人退休账户”（SIMPLE -IRA）。

1974年《雇员退休收入保障法案》的颁布标志着美国“个人退休账户”的建立。四十多年来，美国“个人退休账户”得到了长足的发展。从其发展历程来看（见表1），可以总结出以下特点。一是账户的创立和内容的修改是为了解决当时社会暴露出的问题。如1981年《经济复苏税收法案》的出台正值美国处于“滞胀”状态，为刺激经济发展，法案提出“普遍适用原则”，这一原则使得IRA 的使用更加简化，从1982年至1986年，平均每年缴费额达到344亿美元，参保人数急剧上升［3］；二是以法律作为出台依据；三是“个人退休账户”的内容与时俱进。如美国税务局发布2022 纳税年度生活成本调整后，个人退休账户类型的金额限制受到了影响。为减少其对于IRA 的影响，规定IRA 的年度供款限额保持不变，仍为6000美元；50岁及其以上个人的IRA追补供款限额不受年度生活费调整的影响，仍为1000美元。美国的个人退休账户已经成为了美国三支柱养老金模式中第三支柱养老金计划的典型代表，在个人养老金体系中占据了重要地位。

表1 美国个人退休账户发展历程情况表

资料来源：根据文献整理

二、美国构建个人退休账户的主要经验

（一）设立个人账户，优化转移机制

1876年《国内退休法典》提出个人退休账户是个人为其受益人利益在美国设立的受托管理账户，在满足税务局税务信息申报要求后，即可享受年度额度内的税收优惠。美国个人退休账户设立之初有两个目标：一是对没有被其他养老保障制度覆盖的民众提供养老保障；二是为已经参加雇主退休计划的个人提供资金转移的便利。经过多年的发展，目前主要包括传统IRA、罗斯IRA 和雇主发起型IRA（见表2）。在转移机制的设置上，首先，允许参与者将401（k）、403（b）、457（b）账户中资产转移至IRA，以求最大程度保障个人账户的税优地位；其次，个人账户在满足一定的条件下可以相互结转，如传统IRA的资金可以转移至罗斯IRA中以达到税优最大化目的，但是由于税收差异的原因，罗斯IRA的资金不能转移至传统IRA（见表3）。

表2 美国个人退休账户建立时间情况表

表3 美国个人退休账户间资金转移规则

（二）资金投资灵活，运用方式多元

一是IRA 资金投资灵活性的特点深受账户持有人青睐，个人可以根据自身的风险和收益偏好类型选择适合自己的资产配置方式。2013年，美国个人账户持有的资金中近45%的资产配比于共同基金，8%的资产配比于寿险公司，6%的资产配比于银行，其他机构掌管资产的比例为41%。2019年，账户持有者对于共同基金、寿险资产、银行及储蓄机构和其他机构的资产配置分别为44%、4%、5%和47%。IRA 账户中有将近一半的资金投资于共同基金，入市程度较高。

二是随着资本市场的完善和居民投资意识的转变，越来越多的居民将股票和股票基金作为投资方式。2016年，64%的传统IRA 资产投资于股票（股票、股票基金、目标日期基金的股票部分和非目标日期平衡基金）。截至2021年6月底，共同基金持有的资产中有44%的资产投资于国内股票基金，14%的资产投资于全球股票基金，19%的资产投资于混合型基金（包括大部分目标日期和生活方式基金），17%的资产投资于债券基金，6%的资产投资于货币基金。为了保障账户持有人的资金安全，第三支柱下的资金投资一般都有严格的限制。随着资本市场的成熟和个人风险意识的提高，账户持有人加大了对共同基金和股票的投资。多年来，IRA 资产对美国金融市场的完善与股市的优化起到了推动作用。

（三）设置养老金提取条件，防止资金过度流失

美国的退休账户对资金领取有严格要求（见表4）。IRA计划规定，如果个人于59.5岁之前领取养老金，将会支付10%的税收罚款。但是支付医疗费用、无法工作、高等教育学杂费和房屋收购头期款等特殊情况除外。不同类型IRA 还设置有强制提取年龄，传统IRA规定账户持有人年龄达到70.5岁时，必须对账户中的资金进行提取，否则这部分资金会被没收50%作为罚款，2020年《退休金法案》将这一强制提取年龄延迟到72 岁。罗斯IRA的资金则不受规定的限制，这部分资金既可以在退休年龄达到以前进行提取（但是首次供款需要超过5年），也可以存留至账户持有人死亡，而且任何年龄阶段的人都可开设罗斯IRA。

表4 美国IRA部分规则限制

（四）设立投资顾问，满足市场需求

第三支柱涉及的税制问题较复杂，居民个人很难依靠自己完成最优IRA 类型的选择，因此，美国发展了大量的专门服务IRA 规划的买方投资顾问，围绕账户管理、资产分配、费用提取、资产转移等方面的问题进行解答以达到账户效用最大化的目的。ICI（美国投资公司协会）调查数据显示：2018年高达75%的IRA持有者的退休计划是通过专业的金融公司制定的，还有62%的IRA 持有者通过专业顾问决定养老金领取事宜［6］。大多数的IRA 计划持有者往往会有一个管理退休收入资产的策略，他们在制订计划时会涉及多个步骤：设立应急基金、制定退休收入计划、审查资产配置、审查保险政策、确定退休支出以及决定何时领取社会保障福利金等。ICI调查数据显示：在2019年拥有传统IRA 的家庭中，有74%的家庭表示他们在制定策略时咨询了金融专业人士；69%的家庭表示在制定战略时，金融专业人士是他们的主要咨询来源（见表5）。ICI数据显示，截至2019年末，美国持有的11 万亿美元个人退休账户资产，占专门退休账户资产（32.3 万亿美元）的34%，如此庞大的退休金市场为投资顾问的发展创造了空间。

表5 2019年传统IRA持有家庭咨询信息渠道情况表

（五）社会弱势群体更依赖IRA的保障作用

ICI 数据显示，2018年拥有IRA（包括传统IRA、罗斯IRA 和雇主型IRA）计划的家庭年收入中位数为99100 美元，平均值为150400 美元，但是在IRA的总资产中有18%的资产来自年收入低于50000美元的家庭，有32%的资产来自年收入介于50000 美元-99999 美元的家庭，将近一半的IRA持有家庭收入处于中等或较低水平。这表明，收入较低的家庭更愿意通过IRA 的保障来转嫁未来的风险。

此外，IRA 拥有率随着年龄的增长而增长，这反映了生命周期对于储蓄的影响。一般来说，年龄的增长和职业生涯的发展使家庭将更多的资产配置于与退休有关的储蓄上。ICI 数据显示，2019年，55 至64 岁年龄组别中有40%的人持有IRA（包括传统IRA、罗斯IRA 和雇主型IRA），是所有年龄组别中账户持有率最高的人群；年龄低于35岁的组别是账户持有率最低的人群（见表6）。年龄的增长使老年人群体面临更多的风险，他们需要更加妥善的方式来转移自身的风险，这一点从这部分群体对资产的配置情况可以看出来。2019年，60岁的IRA账户持有者将50.9%的资产配置于股票及股票基金、18.8%的资产配置于债券及债券基金、11.4%的资产配置于均衡性基金，通过更加稳健的资产配置来保障资金的安全性［7］。

表6 2019年美国不同年龄组别个人退休账户持有率

三、我国第三支柱养老保险发展现状

我国第三支柱养老保险包括个人储蓄型养老保险和商业养老保险，目标是建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。账户制就是设立专门的个人养老金账户。通过该账户，参保人可以突破雇佣关系的限制，非常适合灵活就业人员，并且账户内的资金与信息可形成闭环，具有独立性；个人可根据产品菜单选择合适的产品购入，国家给予税收优惠，具有灵活性；在个人参加时，存入账户的资金须达到规定的期限后方可取出，账户中的权益归属个人，可以达到专款专用的目的，在一定程度上可保证资金的收益性与安全性。

迫于养老压力，我国于2018年5月开始在上海、福建和苏州工业园区开展个人税收递延型商业养老保险（以下简称税延养老保险）试点；于2021年6月1日开始在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点；于2021年9月15日开始在武汉、成都、深圳、青岛开展养老理财产品试点。目前，我国各试点项目运行的特点包括：

（一）覆盖范围较小

通过对我国经营第三支柱养老保险产品的保险公司进行归类整理（见表7），从数量与运行时间来看，税延养老保险开展时间最长、运行保险公司最多，但是存在试点区域范围较小、时间短、难以覆盖灵活就业人群保障需求等问题［8］。当前，该保险产品一年期的试点已经结束，仍然没有出台新的政策，税延养老保险进入空窗期，运行效果并不理想。而专属商业养老保险和养老理财产品刚刚起步，其运行效果如何还需要时间进行验证。

表7 第三支柱产品试点公司情况

（二）养老产品缺乏统一管理

除了商业养老保险，符合规定的银行理财和基金等金融产品也属于第三支柱。但是从宏观来看，第三支柱下的产品监管缺乏统一性，不同的产品归属不同的部门指导，如税延养老保险产品的管理涉及财政部、税务总局、人力资源社会保障部、银保监会和证监会等。养老金融产品也可由不同金融机构自行发行，如养老理财产品由试点理财公司经批准后发行，养老公募基金和养老私募计划由证券基金业发行，各类地方金融所发行的养老计划，等等。这些养老金融产品缺乏统一的标准与准入门槛（见表8）。

表8 第三支柱部分产品报批政策与涉及运转部门情况表

（三）政策支持滞后

第三支柱养老保险作为个人养老保障的补充养老保险一直以来发展动力不足。我国第三支柱税延养老保险从2007年开始启动，直到2018年5月才开始在上海、福建和苏州工业园区试点，且没有相应的法律法规作为保障，相关信息仅仅是以通知的方式下发（见表9）。目前我国养老保障体系中第一支柱基本养老保险是在政府的领导下由《中华人民共和国社会保险法》规范管理，第二支柱中的企业年金由雇主发起，国家给予税收优惠，主要靠《企业年金办法》《企业年金基金管理办法》进行规范。截至2020年9月，商业养老保险有效保单规模突破8000万单，保险责任准备金累计5600亿元。如果国家抓紧出台相关法规政策，第三支柱将会得到快速发展。

表9 我国税延型养老保险发展过程

（四）税收优惠力度较小、且扣税流程复杂

在税延养老保险税收优惠的选择方面，我国采取的是EET的税收模式（见表10）。原定试点期限为一年，目前已经超过该期限，但是并未达到预期效果。由于个税的调整，起征点由之前的3500元/月调整至5000元/月，部分低收入群体因无法享受税收优惠而导致参保人数进一步减少［9］。对于工资收入低于8000元/月的劳动者，需要缴纳的个税税率为3%，参保门槛进一步提升。

表10 个税递延型商业养老保险税收情况表

购买税延养老保险的参保者在投保时需录入税务号等信息，并在中保信平台办理账户激活手续，随后由中保信平台出具税延养老险扣税凭证，取得扣税凭证的个人将其递交给扣缴单位，扣缴单位按月办理扣税事宜。扣税事宜较为繁琐，导致个人购买体验感较差。

四、美国个人退休账户对我国的启示

（一）采取个人账户制，实现不同账户间的平稳转换

一是实现支柱间的转换。一方面，实现第三支柱内部不同账户类型的转换。美国个人退休账户中，传统IRA的资金可以转移至罗斯IRA。目前我国的个人退休账户尚处于起步阶段，未来一定会朝向多元化的个人退休账户发展，以满足人们多样化选择，让优惠落实到位；另一方面，实现不同支柱间的转换。美国企业年金401K计划中的资金可以转移至个人退休账户，防止资金因个人离职造成流失。我国的个人退休账户可以借鉴美国的做法，实现不同支柱间的平稳转换，解决基金统筹、转续、跨区域流动的问题［10］，在此基础之上，允许个人将参加第二支柱没有用完的税收优惠额度追加至个人账户缴费上限，实现二、三支柱的合并计量，可以在更大程度上给予人们优惠。可搭建综合信息平台打通养老金三支柱个人账户，以实现个人养老信息的追踪。在该平台内建立三项个人账户之间的养老金转移和流动机制，当账户所有人发生劳动转移或是个人账户之间发生资金转移时，可以清晰透明地进行授权信息的管理，并按规定调整缴费数额、税收优惠等要素［11］。

二是简化流程手续，提高第三支柱的便捷性与可及性。目前，我国的税延养老保险存在流程繁琐、设计复杂的问题，不仅要通过建立个人账户的方式将合格的金融产品落实到第三支柱上，让账户持有人真正享受税收优惠，还应简化抵税操作流程，比如借助现代技术、开发个税App等以实现“无感扣税”，极大增加参保者的体验感。

（二）拓宽资金投资方式

借鉴美国经验，第三支柱个人养老金产品应该向基金、银行、保险、券商开放，扩大资金投资范围，满足不同参保人的风险偏好。但是由于居民个人风险管理意识参差不齐，为避免养老账户资金受到损失，第三支柱个人账户在设计时应严格限制投资高风险类资产，可根据购买者个人的风险偏好匹配不同类型的低风险类资产，同时降低对各类低风险类资产混合投资比例的限制。对此可以充分发挥默认投资机制和生命周期产品功能，对于参保者没有主动提出投资选择的资金将采取默认投资机制，该笔资金以基金模式（FOF）进行投资，后期逐步提供特色产品，进一步释放投资端限制，允许投资权益类和另类资产，以增加参保者的选择［12］。

对于养老金投资运营管理可以采取审慎人模式，审慎人模式是指对养老基金的资产配置比例不作数量限制，但要求投资管理人的任何一个投资行为都必须像一个谨慎的投资人对待自己的财产那样考虑到各种风险因素，为养老基金构造一个最有利于分散和规避风险的资产组合。相对于严格数量限制规则，审慎人规则对于资金的管理更加灵活［13］。我国资本市场日趋成熟，且拥有发展第一、二支柱的经验，为充分实现养老金基金投资管理组合的最优化，应合理放大投资管理人的主观能动性。

（三）对于养老金提取设置条件

为了保障资金的长期投资，实现资金的保值增值，个人需要严格遵守第三支柱养老金的领取时间。一般情况下，个人达到退休年龄或产品规定的养老金领取时间方可领取保险金。可以借鉴美国的经验，规定养老金最低领取年龄，对于提前领取养老金的个人进行税收罚款。但是当个人面临紧急情况需要资金时，可以向其提供困难提取或贷款方式。使用困难提取时需要满足一定的条件，如支付教育费用、租住房费用、丧葬费或用于医疗费用的补充、首套房屋购买费用等。

（四）大力发展投资顾问

我国居民传统的养老习惯依赖于子女养老，投资上主要依赖于住房养老和银行存款养老，拥有大量非养老目的的长期储蓄［14］。目前我国商品房自有率接近80%，增值空间较小，囤房时代即将结束。由于经济的不确定性，很多国家处于零利率时代，银行存款带来的经济保障较弱。我国居民储蓄比例超过44%，大量资产有待转为投资，这为养老产品的发展带来了机遇，也为投资顾问的发展提供了契机。在第三支柱养老保险发展的过程中，会涉及较为复杂的税收、账户管理、资产配置和产品选择等问题，仅靠个人难以完成账户的操作流程。借鉴美国的经验，我国应当鼓励投资顾问市场的发展。一方面，政府应给予政策支持，要求提供第三支柱产品的公司须配比一定数量的投资顾问或鼓励公司开设专门的投资顾问部门；另一方面，对于人才的选拔可采用人员认证与机构认证的双重标准，严格控制人才的准入资质，规范投资顾问服务行为，提高其专业能力，这样不仅能解决个人购买第三支柱养老产品面临的问题，也能助推第三支柱养老保险的快速发展。

（五）完善税收优惠政策

一是设置多种税优模式，并设置转换机制。美国的个人退休账户税优模式主要有两种：EET 和TEE。居民个人对于税优模式具有选择权，并且可以在税优模式间进行转换以达到节税的目的。目前，我国税延养老保险采取的是EET 的税优模式，较为单一。在模式的设计中可以借鉴美国的做法，引入TEE的税优模式，但要做好模式转换的衔接工作，避免造成个人账户资金的损失。

二是提高税优比例。财税激励是发展第三支柱的重要推动力，也是个人养老金区别于个人养老金融工具的本质特征［15］。目前第三支柱的专属商业养老保险和养老理财产品处于试点阶段，税延养老保险虽然试点期限结束，但是没有进一步发展，归根到底是产品缺乏吸引力，无法满足人们的保障需求。为了适应个税提高带来的影响，需要进一步释放产品的优惠力度，可将每月的抵扣额提高至3000元，并对税收优惠额度建立动态调整机制，或降低领取阶段的税率［16］。降低参保门槛，扩大覆盖面，保证低收入者的参与率。对于身体状况特殊的低收入人群，政府可采用保险金补贴政策将此类人群纳入参保范围；对于高收入群体，要严格限制其获利额度，可通过建立模型的方式精准控制高收入群体获得的税收优惠额度，并建立高收入群体税收优惠逐渐退出机制，为中低收入群体释放更多的优惠空间；对于高龄职工群体，为减轻其养老负担，政府可通过给予年龄超过一定界限的人群额外的税收优惠，帮助其加快养老金的积累速度［17］。