保险资金参与湖南省公路安防工程建设研究

邹质霞，李 慧

（1.中南林业科技大学经济学院，湖南长沙410004；2.湖南省公安厅交警总队，湖南长沙410100）

一、引言

为提升道路的安全通行水平，解决道路交通事故居高不下的问题，2017年5月，湖南省响应国家号召颁发了《湖南省公路安全生命防护工程工作方案》，对纳入等级管理的公路以及乡镇道路开展安全隐患治理。2017年至2019年，湖南省共投入经费64.6 亿元，治理公路里程达4.2 万公里，但是相比全省道路总里程24.06 万公里，尤其是安全基础设施薄弱的农村公路20.2 万公里，治理速度远远跟不上建设速度。究其原因，主要是治理经费严重不足。除公路收费之外，用于安防工程建设的经费全部来源于中央及地方各级财政，资金不足且来源单一严重制约了湖南省公路安防工程建设的进展［1］。

按照初步测算，完成全省存量公路的安防工程，需要投入约300 亿元资金，然而政府资金投入能力有限。在保险资金规模不断扩大和监管逐渐放松的环境下，保险资金参与公路安防工程建设，对于我国区域经济和保险行业发展都有重要意义。一方面，该举措可以改善地方基础设施的质量和标准，更好地促进区域经济稳步协调发展；另一方面，保险资金亦可以获得稳定的回报，有利于保险企业自身的生存和发展。

二、湖南省公路安防工程建设现状

（一）湖南省公路安防工程概况

截至2020年年底，湖南省全省公路通车总里程达24.11 万公里。其中，国道1.38 万公里，占总里程的5.72%；省道2.43 万公里，占总里程的10.08%；农村公路里程20.30 万公里（其中县道3.62万公里，乡道5.73万公里，村道10.85万公里），占总里程的84.20%①。如表1所示，“十二五”期间，全省共投入23.2 亿元，实施公路安防工程2.6万公里。“十三五”期间，累计投资149.1亿元，完成安防工程8.1万公里②。假设新增道路“三同时”全部落实到位，公路安防工程不产生增量，只消存量，以平均每年2万公里的改造量测算，保守估计仍需7年左右时间才能完成现存安防工程里程量。

表1 湖南省公路安防工程实施情况

（二）湖南省公路安防工程建设资金来源及存在问题

目前，安防工程的建设资金来源可以根据公路类型分为三类：第一类是处于特许经营期的高速公路，主要以BOT模式建设，其安全设施建设资金由经营企业自主负责。第二类是国省道干道公路，其安全设施改造资金通过中央财政划拨的车辆购置税补助专项资金和省级财政专项补助资金予以保障。第三类是农村公路，其安防工程建设资金主要来源于县级地方财政划拨的专项资金，并由中央和省级进行相关补贴。因此，除少量以BOT 模式建设的高速公路，安防工程建设资金主要来源于中央、省级财政专项补助资金和各市县区人民政府财政预算内资金。通常，上级部门的专项补助资金和市县区人民政府财政预算内资金的比例为1：1。如2019年湖南省安防工程建设完成安防工程18376公里，总投资为33.7亿元，其中，国省补助资金16.6亿元，另外18.1亿元需要各市、县二级政府自筹。

目前湖南省公路安防工程建设的资金来源过度依赖各级财政划拨。由于无法确保资金到位，尤其是农村道路，窄路加宽项目未列入安防工程项目建设计划中。以2019年第三季度末的数据为例，当时已完工的仅为0.32 万公里，占2019年总计划里程的17.54%；已开工暂未完工的有0.42万公里，占2019年总计划里程的22.95%；已完成招投标暂未开工的约有0.15 万公里，占2019年总计划里程的8.15%；未完成招投标的有0.94 万公里，占2019年总计划里程的51.3%③。可见，地方人民政府财政预算内资金和自筹资金不到位是影响公路安防工程进展的主要原因。该原因不仅使公路建设的“三同时”制度无法完全执行到位，而且使交通安全防护设施无法达到相关技术标准。长此以往，将造成公路隐患存量难减、增量难消的局面，形成“路越修越多、隐患也越来越多”的困境，道路交通安全风险隐患显著上升。

截至2020年年底，全省待建设的公路安防工程隐患里程数为13.41 万公里，以每公里18.4亿元的平均投资额进行测算，预计湖南省公路安防工程建设的资金总缺口为247亿元左右。

三、保险资金参与公路安防工程建设的可行性分析

（一）政策及法律环境可行

1.PPP模式已被普遍应用于交通基础设施建设

2015年以来，交通运输部先后下发了10 余项规范文件，为PPP 模式在交通运输领域的推广提供了一定的制度保障。2021年，湖南省交通运输体系“十四五”发展规划鼓励采用PPP模式建设交通基础设施。近年来，全国各地对交通基础设施PPP建设模式进行了有效探索，涉及高铁、地铁、公路、桥梁等领域，并获得了较多的实践经验［2］［3］［4］，更有多家保险公司以PPP模式参与了交通基础设施项目的建设。

表2 保险资金参与PPP交通基础设施建设项目代表案例表

2.保险资金运用监管放松

从2014年开始，原保监会先后出台了一系列指导意见，放宽保险资金的投资范围和比例，保险资金运用创新的空间进一步加大。保险资金逐步涉足于交通、能源以及战略性新兴产业等领域的国家基础设施项目，并加大了投资力度［5］。尤其是2017年原保监会出台的《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，允许保险资金以债权、股权、股债结合等方式投资PPP 项目，为保险资金采用PPP 模式进入公路安防工程建设提供了制度支持。2020年以来，银保监会多次下发保险资金改革文件，逐步放开投资范围，权益资金的运用比例由30%提高至45%，政策不断“松绑”将会使保险资金的投资更加多层次和多元化。此外，在2020年12月召开的国务院常务会议上，国务院相关部门明确提出要发挥保险资金的长期投资优势，倡导保险资金积极参与国家城镇化等重大基础设施建设。

（二）经济环境可行

1.保险资金与公路安防工程建设投资匹配度高

保险资金与公路安防工程建设投资具有高度匹配性：一是公路安防工程建设能够充分满足保险资金运用的安全性原则。保险资金由于其高安全性要求的特质决定其更倾向于投资风险低、回报稳定的项目。公路安防工程作为一种公共产品，政府为项目提供持续稳定的经费来源，投资风险比较小，符合保险资金运用的安全性原则。二是保险资金的时间属性符合公路安防工程建设运营周期长的特点。保险资金负债期限长，与公路安防工程建设期限比较匹配。公路安防工程项目除了建设，还需管理与养护，周期一般在10年至20年，符合长期投资需求。因此，保险资金特别是寿险资金，投资公路安防工程，不仅能减少公路安防工程建设的资金筹措与还款压力，也能帮助保险资产有效解决负债错配问题。

2.低利率、新常态化经济环境下保险资金有动力寻求优质投资渠道

截至2020年年底，我国保险资产23.3万亿元，是2009年的6.35倍；资金运用余额达到21.68万亿元，是2009年的20.56 倍。如表3所示，从2012年至2015年，险资收益逐年上升［6］，但自2016年至2018年，虽然保费收入同比呈增长趋势，但投资收益率逐年下降，直到2019年才有所回升。全球经济受疫情影响未来仍呈下降趋势［7］，我国经济将持续处于新常态化发展状况，“资产荒”的状况还将继续［8］，尤其在“低利率”环境下，信用风险不断升级［9］［10］，国家基础设施建设PPP项目无疑是保险资金的优质投资产品之一［11］。

表3 2012-2019年我国保险资金投资收益情况

（三）社会与文化环境可行

1.公众对提升道路安全性的需求日益增长

十九大报告把交通强国上升为国家战略，人们对道路安全性的关注也越来越高，“本质安全”“容错道路”等概念被提出。公路交通安全设施建设从最初通过单一的被动防护、隔离封闭来降低交通事故损害后果，到现在更注重通过事先主动引导、全时保障来有效避免交通事故的发生。根据对交通事故的分析，平均100 起交通事故中，约28 起事故原因是道路本身存在的缺陷［12］。提升交通参与人的安全意识需要长期的潜移默化，但提升道路安全性是短时间内降低交通事故非常有效的预防措施之一。

2.保险企业与公安交通管理的跨部门联动

2018年5月，公安部交管局出台一系列“放管服”措施，加强公安机关交通管理部门与保险监管部门、保险机构的合作，全国各地开展了“警保联动”工作：组建“警保联动”服务队，开展警保联合路巡；在保险企业经营网点代办车驾管业务，扩大交通管理方面的社会服务面；鼓励保险企业积极参与农村地区交通安全管理；鼓励保险企业协同交通安全部门开展公益行动。保险业作为公共管理领域，特别是交通安全管理的一支重要的辅助力量，其企业形象已经与交通安全紧密联系在一起。

（四）技术环境可行

1.行业间信息共享初步实现

目前，公安交通管理部门与保险行业通过建设交通事故损害调解一体化平台、交通事故在线快处快赔系统、电子保单，已经初步实现交通事故与保险理赔的信息共享。湖南省正在建设的“道交云监管平台”，更是集成了公路、运管、公安、保险等多个行业数据，为把保险资金引入公路安防工程建设PPP项目提供了有力的信息技术支持。

2.公路安全评价体系日益完善

根据道路交通运输安全规定，为了提高安全通行水平，新建、改扩建公路、项目通车之前需要对其进行安全评价，达到安全要求才能投入使用；此外，对正在通行和使用的道路，也要进行安全监测和评估，精准筛查高风险路段，再进行科学、系统地分析，找出造成该路段风险的主要因素，并进行整改。湖南省交通厅颁布的《湖南省现有公路安全生命防护工程建设实施方案》、交通运输部新修订的《公路交通安全设施设计规范》（JTG D81—2017）和《公路生命防护工程施工指南（试行）》，为公路生命防护工程的设计、施工、验收及效果评估提供了依据。

四、保险资金参与公路安防工程项目建设可能存在的问题

目前，保险资金参与公路安防工程项目建设还处于初始探索阶段，可能会面临各种问题：

（一）职能部门对接存在困难

PPP模式下，保险公司作为安防工程项目的投资方，需要对接各级地方政府相关机构和部门。安防工程社会综合治理在省级层面没有统一的组织机构，其现状是公安交警部门排查隐患，交通运输部门进行整治，呈现各部门单打独斗的局面。此外，公路防护机构的管理手段较为单一，虽然在省级层面建立了由省交通运输厅牵头组织实施、相关部门参与的省安防工程联席会议制度，但是地市县一级未能将其落实到位，且日常工作以简单的安全隐患排查整治为主，未将规划、建设、养护、考核等重要环节作通盘考虑。在此情况下，容易出现对接不畅、工作推进较为被动的局面。

（二）PPP政策法规不完备

大部分的PPP 项目以地方政府出台的相关政策作为支撑［13］，特别是非盈利性PPP项目，其收益除了依靠“政府付费”之外，还需要依靠税收优惠政策，或通过捆绑其他特许经营项目等获得收益［14］。公路安防工程PPP 项目作为非盈利性项目，投资周期比较长，一般要跨越几届地方官员任期，地方政府政策“朝令夕改”，必然对公路安防工程的运营带来巨大的影响。

（三）保险机构缺乏工程项目管理技术和人才

公路安防工程的建设、运营、维护等大部分工作专业性较强［15］，且投资维护周期一般为10年至20年，期间不确定因素较多。保险企业在现阶段还缺乏对项目建设尤其是长期专业性项目进行运营管理的复合型人才，风险识别和防控的能力整体偏弱，因而保险机构可能难以有效管控风险［16］。加上此类基础设施投资在双方谈判、合同制定、资金支付等程序上一旦操作不当或流程上不合规，都有可能造成项目的安全风险。

（四）项目收益压力较大

我国目前还没有成立关于公共项目的交易清算平台，公路安防工程项目流动性较弱，这不仅会给项目带来风险，还会产生风险溢价。公路安防工程作为非经营性工程，没有“使用者付费”，其收回投资成本主要依靠政府方的付款，很难覆盖保险资金的负债成本。另外，由于保险资金具有负债性，投资与负债的期限是否匹配，将直接影响保险资金的流动性，如果赔付资金无法及时到位，将影响到保险公司的经营信誉。

五、保障措施

为了保障保险资金参与公路安防工程建设项目能顺利落地应用，建议地方政府、保险行业两个不同主体分别采取以下保障措施：

（一）地方政府方面的保障措施

1.构建省、市、县、乡四级安防工程的综合治理体系

省级层面建立全省安防工程联席会议制度，尽快构建省、市、县、乡四级安防工程社会综合治理组织架构，充分利用道路交通安全管理委员会平台，联合相关部门对公路安防工程的规划、立项、招标、设计、建设、验收、养护、考核等重要环节进行全面考虑，出台一系列指导意见、操作指南和行业标准，对安防工程项目建设全生命周期过程中相关工作进行系统性规范。同时，将安防工程建设纳入诸如“小康社会”、社会综合治理等地方政府综合考核评价体系，督促地方政府加强对公路安防工程的资金投入、工程管理及后期养护。

2.健全交通基础设施建设的PPP模式

（1）出台地方性保障政策。由省政府牵头，联合财政厅、银保监会、交通部门、公安交管部门等出台地方政策性文件，以提升道路交通整体安全水平为目标，鼓励保险行业参与交通安全管理工作。一方面，明确公路安防工程投资路径与投资工具。允许保险机构通过直接股权投资公路安防工程PPP项目，例如直接投资PPP 项目公司股权或投资PPP基金，同时增设集合债权、股权、股债结合投资方式的“PPP 投资计划”工具，将PPP 资产支持计划放入PPP 投资计划工具中，方便保险企业选择适宜的投资工具，以新型投资工具提升市场主体投资效率。另一方面，建立适应公路安防工程的新型增信方式。允许将政府补贴、出资等支付义务纳入预算作为新型增信方式，不再要求额外担保。

（2）实施税收优惠政策。虽然保险资金具有体量大、期限长、成本相对固定的优势，是非常适合投资基础设施的资金类型之一。但在目前利率下行的背景下，与其他金融同业相比，保险资金投资PPP 项目成本较高。考虑到公路安防本身是民生性质的工程，建议监管部门与有关部门沟通并出台地方政策，通过税收减免、贴息、补贴来弥补当前保险资金投资的成本劣势，鼓励保险资金积极参与湖南省公路安防工程建设。

3.构建政府履约保障机制

一方面，建立标准化的PPP 项目管理和风险共担机制，督促地方政府按照协议约定履行相应的义务，确保社会资本不因地方政府财务危机导致安全问题，并获得合理的投资收益。另一方面，要建立政府信用评价机制。为督促地方政府履约，建议对违约失信的地方政府进行通报批评、市场惩戒，同时，还可以对地方政府的履约信用情况进行量化评价考核。

（二）保险行业方面的保障措施

1.行业协会构建投资PPP项目保障机制

针对保险企业项目管理专业水平普遍不高的现状，要充分发挥保险行业协会的作用，构建保险行业投资PPP项目保障机制。一是强化行业指导作用。一方面，开展保险资金投资PPP 项目经验交流和专业培训，提升保险行业整体的项目管理水平；另一方面，组织专门的调研活动，分析识别保险资金参与PPP 项目存在的问题和风险，聘请专业人才跟踪、指导项目开展。二是着力构建PPP 项目全产业链协作平台。由保险行业协会牵头，促进保险行业与其他行业之间的信息互联互通，促成保险企业与建设单位、运营方、政府部门、供应商以及其他金融行业等PPP 项目参与方的协同合作，促使保险企业与上游、下游等相关企业形成全产业链投融资模式。三是积极搭建二级市场退出机制。在行业原有信息共享平台上，开发PPP项目“网上超市”，增强投资的流动性，健全行业内PPP 项目二级市场退出机制。

2.保险企业积极管控项目风险

一般来说，保险资金投资公路安全防护工程项目会考虑采用股债结合的方式。在具体操作过程中，保险企业应充分结合公司自身经营和资金流情况，考虑投资与负债的期限是否匹配，来合理设计股债比例；引进专门从事PPP项目的法律人才，制定和审核相关合同协议，明确风险分担、融资利率、投资回报机制等；建立风险隔离机制，与合作各方在签订合同时约定各类风险的承担分配机制，避免承担与自身能力不匹配的风险，如公路安防工程在设计、施工、运营期间的风险，特别是施工期间的潜在风险，建议相关方购买必要的保险，主动进行全流程的风险管理；通过资金监测，随时对项目可能产生的财务风险进行预警，避免项目超支风险；积极寻求政府的支持与协调，建立项目信息共享机制和项目绩效考核机制，避免因信息不对称造成的风险，并对项目进行绩效考核，强化对项目风险的管控。

六、结论

公路安防工程等非营利性基础设施建设对当地经济发展、社会发展具有辐射效益，造福民生，受到政府和社会的普遍关注，却因为不能直接产生收益，依然面临着难以从传统渠道和模式中获得足够的社会资本投资的问题。本文首先对湖南省公路安防工程项目建设现状进行了分析，论证了保险资金参与湖南省公路安防工程建设的可行性，得到以下结论：

1.PPP 模式应用于安防工程符合时代潮流。安防工程作为公共产品以及准公共产品，虽然本身不具备营利性，但是由于其具备巨大的社会效益，地方政府在地方财政压力较大的情况下，为保障其基础设施的建设，可运用PPP 模式来解决融资困难的问题，借力社会资本提升项目整体运营效率，减少政府资金和管理压力。

2.保险资金与公路安防工程建设之间具有比较高的匹配度。将保险资金以PPP模式引入湖南省公路安防工程，于地方政府而言，可以解决公路安防工程资金来源单一且缺口大的问题；于保险公司而言，在目前低利率环境下，此举既可以保障投资安全，又可以获得长期稳定的收益。而且，在政策和法律、经济环境、社会与文化环境、技术环境及保险公司本身的意愿等方面均具备了比较成熟的条件，具有一定的可行性。

3.保险资金参与安防工程需要相应的保障机制。由于安防工程属于非营利性项目，且目前公路安防工程主要以农村道路为主，农村地区经济条件普遍较差，地方财政偿还能力不足，导致大部分保险公司对参与安防工程存在一定的顾虑，故应出台相应的保障政策和措施，激励保险资金参与公路安防工程，保障其在项目中的收益。

［注释］

①数据来源于湖南省交通运输厅《2019年湖南省公路水路交通运输行业发展统计公报》。

②数据来源于《湖南省公路安防工程计划表（2014-2019年）》。

③数据来源于湖南省交通厅内部资料。