PPP模式下财务测算研究

李琳琳 （高级会计师）

（山东省地质矿产勘查开发局第六地质大队 山东威海 264209）

一、引言

近年来，我国不断扩大公共基础设施的建设范围，由于我国经济增长速度放缓，政府财政收入已难以满足社会公共基础设施建设资金的需求。政府致力于寻找完善公共服务的新对策，PPP模式的出现很好地缓解了这一局面。所谓PPP模式，即政府和社会资本合作模式，以增强公共产品和服务供给能力、提升供给效率为目的，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等多种方式，与社会资本在公共基础设施领域建立利益共享、风险分担及长期合作的关系。该模式缓解了政府的财政压力，在公共基础设施建设中起着不可忽视的作用。

财务测算作为PPP项目中的重要环节，是PPP项目方案实施的必备内容，更是设计PPP项目交易结构的重要决策工具，已成为各方关注的焦点。财务测算在以为政府和社会资本方提供“慧眼”为目的的基础之上将相关指标进行量化，以便双方迅速找到核心利益诉求点，同时还能够帮助咨询团队深入理解各个指标要素，从而提升团队的沟通效率和效果，进而为促进PPP项目进程的落地打下坚实的基础。通过财务测算不仅可以使政府方、社会资本方、咨询团队全面了解项目，而且还能够实现多元化合作，拓宽公共基础设施服务建设的资金渠道。基于此，本文以财务测算在PPP模式下的价值分析为切入点，以某市的轨道交通PPP项目为例，将内含报酬率、建设期利息、可行性缺口补贴、票务收入、人工成本、所涉主要税种等多个项目涵盖在内，深入分析财务测算在该项目中的实施，希望能够对其他采用PPP模式的项目进行财务测算提供一定的参考。

二、PPP模式下财务测算的价值分析

随着国家不断深化金融体制改革，促进产业结构进一步调整，公共基础设施的建设发生了巨大的变化，由传统融资效率低、渠道单一以及缺乏资金的政府模式转变为政府与社会资本合作的PPP模式，并且该模式已成为社会公共服务项目的主要模式，不仅缓解了政府的财政压力，而且提升了公共基础设施建设的融资运营效率，对拓展融资、提高服务质量具有重要意义。然而PPP项目本身就具有投资金额大、周期长、技术复杂等特点，再加上尚未对多种指标进行量化，PPP项目参与方很难清晰知晓自身的财务收支及利益底线，导致合作存在失败的风险，进而影响了PPP项目的进程。在这种情况下，财务测算显得尤为重要，不仅可以将各种指标以数据或报表的形式呈现给PPP项目参与方，而且能够令参与方迅速取得利益关键平衡点及核心要素，同时对数据进行科学分析，从而为政府和社会资本的合作奠定坚实的基础。财务测算在PPP项目中的价值具体体现在以下几方面。

（一）为政府部门的工作提供准确的财务数据支持

随着社会的发展、人民生活水平逐渐提高，人们对社会公共服务项目的要求越来越高，政府面临的管理和财政压力日渐增加，如何在众多项目之中选出最好的方案成为政府审核管理PPP项目的首要工作任务，需要对PPP项目的相关信息数据进行综合分析，对备选PPP项目的可行性、经济性以及社会公共价值等进行充分讨论和研究，同时还要挑选最佳的PPP项目合作伙伴，上述工作的开展离不开科学、严格且规范的项目财务测算。政府通过财务测算，不但可以了解自身的承受能力，而且可以掌握PPP项目的经济性与可行性，甚至对即将要进行的PPP项目的相关财务指标有一定了解，有利于政府在审核PPP项目时对其进行全方位了解。不仅如此，政府可以根据财务测算的结果对PPP项目的相关指标进行设定，在保证政府目标得以实现的基础上能够被社会资本方接受，同时，帮助政府鉴别社会资本方投标诉求的合理性，从中选择出最佳的合作伙伴。

（二）为社会资本方投资提供科学的财务数据

与政府的非营利性不同的是，社会资本方参与PPP项目的目的之一是通过投资拉动主业，扩大自身业务规模，并从中获取相应的收入。也就是说，如果政府在招标之前所制定的PPP项目各项指标无法达到理想水平线，那么社会资本方便不会参与其中，社会资本方对PPP项目在财务信息上更加注重全面性。通过财务测算，一是对将要进行合作的项目的期限、投入、成本、风险、收入、现金流量、支出等多项内容进行深入了解，二是为社会资本方在投资之前的风险衡量、收益计算、投入产出等多项内容的合理性提供科学的财务数据，三是可以明确项目相关指标，以便社会资本方结合自身实际情况与战略目的选择最佳的PPP项目，从而避免盲目跟风给自身带来的损失。

（三）为咨询团队进一步推进项目合作提供强有力的支持

PPP项目的顺利推进，离不开双方交易结构设计得合理与否，而交易结构是合作双方以合同条款的形式所确定、协调、实现交易双方最终利益关系的一系列安排。因此，PPP项目的交易结构包含项目建设成本、投资融资结构、利益分享、项目收支、项目期限、风险承担等多项内容，对交易结构的设计就是事先确定好各类条款，由于所涉及的内容较多且繁杂，往往很难一次性就达到理想的效果，再加上交易结构的设计本身就是一项专业性较强的任务，要保证合理性与科学性需要精通各种金融知识的专业咨询团队通过不断测试与完善，才能达到合作双方各自的目标。因此，财务测算不仅能够帮助咨询团队透彻理解PPP项目的指标含义及算法，还能够帮助咨询团队完善交易结构设计，从而全面掌握项目资料，提升团队与政府方、社会资本方的沟通效率，在双方自愿的基础上，通过一次次财务测算的结果对交易结构进行设计与调整，促使政府方与社会资本方尽快签订相关合同，促进项目尽快落地实施。

总之，PPP项目的财务测算工作不仅仅是政企合作的奠基石，也是二者在前期应当充分落实到位的工作，政府及社会资本方应将PPP项目财务测算视为工作中的重要内容，充分做好项目前期工作，为下一步的政企合作夯实基础。

三、PPP模式下财务测算的实施案例分析

一个PPP项目的落地实施，离不开政府方与社会资本方以及项目咨询团队的合作，倘若其中任何一方对项目的收入支出、项目期限、内含报酬率、所要承担的风险等多个指标未进行详细了解及评价，不仅政府方无法就财务承受能力制定项目合作指标，咨询团队也无法充分发挥其作用，同时社会资本方也不能依据过于简单的指标而盲目地对PPP项目进行投资。本文以财务测算在某轨道交通PPP项目中的实施为例进行分析，以期给政企双方在轨道交通PPP项目上的合作提供一定的参考。

（一）案例基本情况

某城市拟对轨道交通PPP项目进行运作，投资建设总额约为300亿元，由政府指定机构与中标人签订合作期限为30年的合同，并且PPP项目由双方出资成立的企业进行建设与运营。此外，将轨道交通PPP项目归于可行性缺口补贴之中，该部分资金将被政府分成两部分：一是采用内含报酬率指标对回收包括本金、资本金、收益在内的收益补贴进行衡量，并且直接由政府向社会资本方进行支付；二是以项目企业累计现金净流量结余6 000万元/年为上限来弥补该企业运营成本的缺口，并且由政府向项目企业进行直接支付。值得注意的是，上述补贴均需要由市财政局在绩效考核的基础上分别支付。本文对该项目的财务测算基本框架内容进行整理，如图1所示。

图1 财务测算的基本框架

在图1中，将衡量每年财政是否满足支付要求的该市政府相关指标汇总到《政府补贴测算表》中；社会资本方将《项目总投资测算表》作为投资决策的依据；判断除经营成果测算外多项测算勾稽关系正确与否的依据是《现金流量测算表》。

（二）财务测算的重点内容

轨道交通项目的财务测算内容不仅涵盖建设、运营在内的多个环节，而且还包括成本、费用等多方面。本文结合图1框架，从中挑选出包括内含报酬率、建设期利息、票务收入、人工成本、现金流量表、可行性缺口补贴以及增值税、城镇土地使用税、车辆购置税、房产税在内多个项目的测算，共同组成财务测算的重点内容，希望通过对轨道交通PPP项目的财务测算，能给政企合作提供一定的参考。

1.内含报酬率及建设期融资利息的测算。对于企业而言，是否对一个PPP项目进行投资，首先要看IRR及建设期利息，这关系到企业的收入与支出，更关系到企业的利益，通过这两个指标，不仅能够对PPP项目的总投资额、期限、净现值等多个项目进行全面了解，同时还能够帮助企业决策是否对PPP项目进行投资提供具有科学价值的参考数据。

（1）内含报酬率的具体运用。能够令未来的现金流入现值等于未来现金流出现值的贴现率便是内含报酬率，是用以衡量资金价值增值能力的指标，换句话说，就是使投资方案的净现值为零的贴现率，其与融资利率的差额体现了投资方是盈利还是亏本。通常情况下，在同一项目中，内含报酬率≥内含成本，则表示该项目具备可行性，反之则表示该项目不具备可行性。值得注意的是，同一个项目中的内含报酬率越高，则方案越优。

以某市轨道交通PPP项目为例，可以做如下假设：①建设期3年（即2018—2020年，且2020年全部建设完毕并投入运营），运营期27年（2020—2047年）；②该项目的所有资金均来自于银行贷款，利率为4.9%；③从2020年开始支付利息，在剩余运营年限内需要每年平均偿还本金所剩余额；④每年的投资及回报数据全部汇总到表1之中。上述假设仅以内含报酬率作为双方判断该项目可行性的指标，暂不考虑其他指标给投资决策带来的影响。

表1 轨道交通PPP项目投资内含报酬率计算表 单位：亿元

根据表1数据，运用Excel对内含报酬率进行计算，发现该项目的内含报酬率为5%，且高于资金成本，表明该项目具有可行性。值得注意的是，本次测算中的资金成本未将偿还本金对实际成本的影响以及时间价值考虑在内，还需要咨询团队根据实际可比资金成本率进行多次测算，以达到最优效果。

（2）建设期融资利息的测算。工程项目在建设期间内发生并计入固定资产的利息，主要包括支付银行贷款、出口信贷、债券等的借款利息和融资费用即建设期利息，这也是建设投资成本的重要组成部分。由于建设期利息的资金来源不同（即支付的方式不同），使得其在计算上存在不同，主要体现在下述三种不同的支付类型上：一是建设期利息由政府方直接予以支付，那么可以按照PPP项目合同中的条款进行偿还；二是资本金支付，且该利息全部由自由资金偿还，政府方和社会资本方可以按照各自的出资比例进行偿还；三是混合支付，在计算时稍微复杂一些。

以某市轨道交通PPP项目为例，如采用前两种方式支付建设期利息，即由资本金或者政府方直接支付，那么在计算建设期利息时，可假设投资本金比例为建设投资的30%，项目贷款金额=建设投资×70%，而后按照与相关银行协商的还款方式、期限、利率等计算即可得到。若该项目在建设期年初就将银行贷款5亿元（利率为4.9%）全部投入，那么可根据简化公式1对建设期利息进行计算：

上述公式中，X表示建设期利息总额；t表示银行借款利率；a表示项目投资总额（不包含建设期利息）。假设项目建设期为3年，投资总额为270亿元，那么该项目的建设期利息X=70%×（270+X）×3×4.9%=39.4（亿元）。

如该项目采用混合支付方式，则需要做如下假设：①建设贷款与运营贷款分开计算，且向银行贷款500 000万元；②根据工程进度，第一年投入贷款的30%，第二年投入30%，第三年投入40%，贷款利率为4.9%，贷款期限为10年。以上假设的银行贷款在支用前均不产生任何利息，根据公式：建设期利息=∑［（上一年年末借款本息累计+当年借款额/2）×年利率］，可进行如下计算：

第一年建设期利息=（0+500 000×30%/2）×4.9%=3 675（万元）

第二年建设期利息=（150 000+3 675+150 000/2）×4.9%=11 205.08（万元）

第三年建设期利息=（150 000+11 205.08+200 000/2）×4.9%=12 799.05（万元）

建设期总利息=3 675+11 205.08+12 799.05=27 679.13（万元）

本文的计算方式均在理想状态下进行，若要得到更加准确的数据，还需要考虑在支用贷款时所产生的利息。此外，还可以根据项目需要，在计算建设期利息时按照月份进行计算，所获取的数据可以给社会资本方提供更加可靠的财务支持。

2.票务收入、人工成本、现金流量表的测算。在轨道交通PPP项目运营期间，票务收入是支撑该项目运营的核心保障之一，人工成本是该项目主要的现金支付，而现金流量表则用来判断其他表格中指标之间的勾稽关系是否正确。基于此，本文对该项目的票务收入和人工成本进行测算。

（1）票务收入。由于轨道交通行业现行的增值税税率为9%，可根据公式2对每年的票务收入进行测算。

其中，P表示预测每日每人1千米的运价率，单位是元/km·人；F表示每日客流量预测值，单位是万人次/日；D表示对平均运距的预测，单位是km；T表示每年不含税的票务收入，单位是元。

根据上述公式，计算该项目运营期的票务收入，可做如下假设：①该项目建设期为3年，运营期为27年；②运价率为每日每人每公里0.272元，每日客运量为30—40万人次；③平均运距为8.5—10.5km。以上假设仅以票务收入对该项目进行计算，暂不考虑其他因素给运营期带来的影响，则该项目在运营期间的票务收入见表2。

表2 轨道交通PPP项目票务收入计算表

公式2中，前三者的值可在项目招标文件中由政府直接给定。尽管票务测算在一定程度上可以为政府方抑或是社会资本方提供运营期的参考，但该项指标受到诸多因素的影响，例如经济发展重心转移、政府对未来区域的规划调整、交通设施的不断完善等，都会令测算值与实际客流量存在较大差距，因而，需要咨询团队特别关注双方的风险分担机制。

（2）人工成本。在测算该指标时，需要考虑以下几方面内容：一是考虑人工成本的范围，包括相关人员的薪酬、劳务派遣、福利及补贴等，还要了解项目所在地区的劳动保护性政策，避免发生劳动纠纷风险。二是当政府方要求社会资本方对人工成本的单价进行报价时，社会资本方需要按照项目运营的架构组织将人员呈现“金字塔”型排列，还需要着重考虑塔基和塔尖平均之后要接近人工成本单价，防止出现数据极端化。三是需要考虑运营人工数量，根据相关规定，项目企业需要确定车务人员的岗位、编制、运输工具、班制等。四是由于轨道交通的性质，在人员队伍配置上要求具备一定的稳定性，所以，在测算人工成本时还需要将人工成本增长系数考虑在内。假设以3年为一个周期，人工成本增长调整系数可按照下列公式计算：

公式4中的增长率及CPI数据可从当地政府发布的相关文件中获取，同时，在了解项目所在地用工情况的基础上，还需要参考行业平均薪资水平，从而确定符合实际且能够起到一定调节作用的人工成本增长调整系数。

3.确定运营缺口补贴金额。政府补贴是PPP项目各参与方关注的焦点。可行性政府补贴是指在无法满足项目企业进行成本收回及取得合理回报的基础上，政府采取一定的措施进行经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。该项目的可行性缺口补贴是指在项目企业以谨慎积极的态度开展相关经营活动的基础上，政府方以项目企业累计盈余至少6 000万元/年为上限，由政府向项目企业直接支付，来确保项目企业持续的财务支付能力。对于政府方而言，需要考虑的是如何在以现金流量为导向的机制下确保项目企业现金结余6 000万元时，政府所支付的补贴金额达到最小值，要实现这一目的，需要对以下两种情况进行测算：

（1）当增值税=0，税金及附加=0时，可通过公式5对某年的运营补贴（含税）进行预判与试算：

（2）当增值税＞0，税金及附加＞0时，可通过公式6对某年的运营补贴（不含税）进行预判与试算：

上述公式均建立在理想状态之下，对于运营缺口补贴金额的测算，还需要将客流量、非票务收入等因素考虑在内，并结合PPP项目的实际情况。通过可行性缺口补贴，使得政府与社会资本双方的利益达到了较为平衡且稳定的状态，既保障了社会资本方的预期收益，同时也提升了轨道交通的管理效率和服务质量。

4.所涉及主要税种的测算。PPP项目在实际运行过程当中不可避免地涉及到税收问题，除企业所得税与PPP项目运行特点涉及面不多以外，车辆购置税、城镇土地使用税、房产税、契税、增值税等多个税种都与PPP项目密切相关，详情如下:

（1）车辆购置税。2019年7月《中华人民共和国车辆购置税法》正式生效，按照规定，有轨电车将纳入征税范围，大体来讲，车船制造商为车船配置的相关合格证书将作为相关单位的纳税依据，有轨电车将按照10%的税率缴税，对于企业而言这是一份不菲的支出。

（2）城镇土地使用税。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》中“由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地”的内容，PPP项目企业在使用城镇土地时可申报进行减免税，其中城市轨道交通相关企业可根据相关土地使用优惠政策进行免税申请或处理。

（3）房产税。对于轨道交通行业而言，目前国内尚未有这方面的详细政策出台，因此需要引起PPP项目参与方的重视。关于轨道交通PPP项目可能有关减免税的内容是《中华人民共和国房产税暂行条例》当中的“经财政部门批准免税的房产”以及“困难性减免事项”，且房产税属于地方税，轨道交通企业应向项目当地有关部门了解详情。

（4）增值税。交通运输业在增值税的总税收中占有很大比例。轨道交通行业的项目较为庞大且复杂，每个项目都需要以年为单位来建设，在缺少销项税的项目建设期会占用企业很大一部分可用资金。海关总署、税务总局、财政部在2019年4月印发了《关于深化增值税改革有关政策的公告》，其中明确指出，对于拥有良好信用的企业并且符合要求的可向有关单位提交申请，经税务机关审批，情况符实可退还留抵税。

四、结论

通过对财务测算在某市轨道交通PPP项目中的实施进行分析，本文得出以下结论：第一，对于政府方而言，轨道交通建设采用PPP模式在一定程度上缓解了政府资金集中支出的压力，提升了公共产品的服务质量与效率，可促使政府更好地履行职能，而财务测算则是为政府在PPP项目中寻找最佳合作方，可以使政府减少不必要的、多余的支出，达到“花钱少、办事多；花小钱、办大事”的效果，并对PPP项目的未来发展做到“心中有数”。第二，对于社会资本方而言，与政府合作PPP项目，不仅提升了企业自身形象，而且对自身的营销管理模式进行了创新，增加了社会资本方在市场上的份额。通过财务测算在PPP项目中的应用，一方面可以全面掌握项目的财务情况，另一方面可以实现企业的社会价值。第三，通过多次财务测算，优化了资源配置，不仅能够进一步促进政企双方合作，而且推进了项目的进程，同时提升了社会公众的福利。