初探公民环境信用评价体系的构建

摘要：良好的信用状况是风险社会中每个公民在社会生活中的无形的“身份证”，环境信用是社会信用其中一环。个人环境行为包括个人环境致害行为和个人环境友好行为。根据公民环境行为的性质进行公民环境信用评价，形成评价结果，给予相应的奖惩措施。信用制度错综复杂，环境本身也具有多重属性，综合的环境信用制度是现代治理体系的一种新型的方法。建立公民环境信用评价的必要性在于：公民环境行为的评价会随时代发生变化;当前企业环境评价制度存在缺陷;需要与社会信用立法进程接轨。我国公民环境信用评价体系的构建路径包括：（一）确立公民环境信用评价法治框架;（二）建立公民环境行为评价体系;（三）重视评价机构及人员的诚信状况;（四）建立公民监督举報机制。公民在良好的环境利益观念下进行环境行为，公民环境信用评价体系的构建与社会信用体系的构建接轨，达到信用社会的治理目的。

关键词：公民主体;环境信用;环境行为

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）08-0077-04

1970年左右，各大环境公害事件层出不穷，环境正义运动等新兴活动兴起，环境危机面前人类迫切需要找到方法解决危机。撇开盲目的人类主宰自然的论调，人们笃信自己是“自然的主宰”的思想开始转变。对于人与环境关系的反思越深刻，在利用环境的过程中，人们越谨慎。环境有了更多可探讨的空间，环境行为出现更多层次、更多主体和更为全面的意义界定。而随着人们对环境治理和环境保护路径的探索，环境信用理论应运而生，为环境治理提供借鉴。

一、环境信用和公民环境行为

根据中华人民共和国国家标准GB/T 22117—2018《信用基本术语》，信用的定义为“个人或组织履行承诺的意愿和能力”。除了经济领域的交易信用，还包括社会领域的信用。社会领域的信用难以用货币度量，环境信用即属此类。环境信用，即环境保护信用，指环境主体在环境保护领域履行法定义务或遵守约定义务的状态。因此，环境信用信息是指可用于识别企业等信用主体在环境保护领域守法、履约状况的客观数据与资料[1]。当前，我国环境信用评价的实践中，政府对符合要求的企业进行环境信用评价。我国正在积极制定《社会信用法》，构建公民的环境信用评价体系，从而可以与社会信用体系衔接，存在着探讨的空间。

我国学界对于个人环境行为的系统性研究很少。较之环境企业，似乎公民个人能给自然环境带来的影响近乎于零，并且对个人的环境行为带来的影响，大部分由行政法或刑法进行了相关规定。个人承担环境污染、生态破坏责任的情形仅存于少数刑事犯罪与行政处罚规定中，更使得其失去守信的动力。基于当前现实，对于个人环境信用的研究是有必要的。是否所有公民都是需要评价的对象，纳入评价体系的个人如何确定其环境行为评价路线，实践经验暂缺，因而笔者从“个人环境行为”角度切入，对其路径进行进一步的探究。

（一）个人环境致害行为

个人环境致害行为包括直接消费行为中的非环境友好型行为和消费产品行为的非环境友好型行为[2]。例如，在法律规定需要保护的区域内焚烧秸秆这种个人环境行为即是明显的直接环境致害行为。尽管有一些公民囿于经济条件或技术条件无法有其他选择，但是大部分公民的主观意识是知晓此环境行为的致害性的;而日常的生活用品中，如洗面奶，沐浴露、牙膏、化妆品等产品中也含有部分微珠成分，这些微珠成分难以降解，且当前含微珠的上述产品还占有一定市场份额[3]。消费者的主观意识较难知晓此环境行为的致害性，日常生活消耗此类产品数量较大，也会造成较严重的环境破坏。

（二）个人环境友好行为

个人环境有益行为则是对环境友好的行为，对于进行环境友好行为的公民，政府往往会在具体的生活消费上体现对他们的惩罚或奖励，如环境税制度。目前，我国的消费税税目种类较多，已经对汽油、柴油、小汽车、摩托车、一些不可再生资源和木质一次性筷子等进行征税，这些税费措施倒逼公民进行环境友好行为。而对于节能汽车减半征收车船税，对新能源汽车免征车船税，也是对从事环境友好行为的个人的经济性奖励。

（三）公民环境信用“身份证”

在第十三届全国人大四次会议上，安徽省人大代表陈林建议制定《公民信用法》，打造中国版“公民信用根（Citizen Credit Root，缩写CCR）”，即具有互联网电子信息凭证特质的“信用身份证”[4]。公民信用根如同身份证，每个人都要拥有，对于每个公民的信用积分进行评判裁定并公开，将无形的信用评价转化为实际的数字数值，通过公开的、稳定的网络平台，动态调整更新信用信息。比如，联通、移动、电信三大通信机构根据用户缴费欠费、订购套餐情况对用户进行星级评定，更高星级用户享有更多优惠政策。公民信用根可以参考借鉴此设计，对每个公民的环境信用状况进行统计，并根据公民不同等级的评价结果实施不同的奖惩措施。社会信用立法中对于公民个人信用有着更多的详细规定，环境信用评价中的个人信用评价体系可以借鉴其互通的数据库和其他前瞻性决定。

二、公民环境行为与环境信用的关联

一定程度上，环境行为可以被认为是人类或动物在生活中表现出来的对环境的态度及具体的生活方式。既然是人在社会环境中进行的活动，公民的环境行为必然会受到所在区域环境或是接触的人的影响。公民通过自身对自然环境和社会环境的感知，确立自己的环境价值观，实施相应的环境行为。

（一）公民环境行为反映环境利益诉求

起初，社会主体之间的信任仅限于身边的人，如邻居不乱扔垃圾。这种信任表达的是对近距离生活圈内的其他人能共同维护一个干净舒适的环境的期望。但当环境污染的影响超出自己的生活圈，水污染、大气污染等污染的影响力与破坏力不局限于污染发生地时，环境治理就提出了污染担责、环境信用评价等措施来评价环境行为主体的信用情况。

环境主体对于环境利益的追求，引发了围绕不同主体进行的环境信用评价。在没有环境保护意识的时期，人们并不认为破坏和污染环境是不对的行为，甚至没有想过要对这类行为进行归纳评价。而随着环保观念兴起，即使法律规定的环境信用评价未出现，人们也开始主动对其他主体的环境行为进行主观评价，如用“没有素质”“没有公德心”等词语形容做出了乱丢垃圾、随地吐痰等不好的环境行为的他人。这些主观评价也都是伴随人们意识的兴起而出现，评价结果必然是人们自身所持有的朴素的环境利益观念的反馈。因而，环境领域中的环境信用评价是在主体处于共同的环境之中，存在着共同的利益关系的前提下，对各方主体的环境利益的维护诉求，公民环境信用评价也正是如此。

（二）信用彰显环境行为的契约精神

环境信用评价是对主体的环境行为评价，但也是对其所反映出的环境价值观的评分估值体系。在这种价值体系下，可以认为各环境行为主体签署了“隐藏的”一份环境契约，即让渡自己的部分环境行为自由，如不随地吐痰、乱丢垃圾等，共同维护行为主体整体的环境利益。但这是一种理想化的设想，现实生活中层出不穷的环境污染案件体现了一部分环境行为主体并不拥有契约精神，需要其他主体的督促履约。并且从主客观两方面对环境行为主体履行环境义务的情况进行考察：以公民是否购买新能源汽车为例，客观方面包括是否有适当的新能源汽车购买渠道、公民的实际状况能否满足购买新能源车的条件等方面;主观方面则是公民的环境利益观，即公民是否有想要购买新能源汽车而非传统油耗车的意识。

（三）信用法治化维护主体的环境利益

环境权体系庞大，包括公民环境权、集体环境权、国家环境权和人类环境权[5]。社会中的环境资源包括水资源、大气资源、林木资源、生物养殖资源等，本质上是自然资源的集合，具有经济价值和生态价值双重属性[6]。环境信用的数据并非固定的，而是依据一定的评价标准动态更新的，公民不同的环境行为所带来的奖惩后果也不尽相同。公民面对的情况包括：保护环境——经济利益受损，社会利益弥补，破坏环境——谁破坏谁弥补。公民通过自身的良好的环境行为得到较好的环境信用评价，而好的等级结果会给予公民正向反馈和实用鼓励，不好的评价结果则是反向促进公民改进。

三、公民环境信用评价的必要性

目前，实践中的环境信用评价制度聚焦政府和企业，在推崇环境多元治理和实现信用社会目标的法治化进程中，只聚焦这两类环境行为主体稍显不足。扩充探讨公民环境信用评价是非常必要的。

（一）公民环境行为的评价随时代发生变化

并非所有的个人环境行为都是被法律规定的，由于公民对于外部整体的自然环境的影响较小，但是对于内部的社会生活环境而言影响巨大，在理解个人环境行为时，不可与政府主体、中介主体、企业主体割裂，必须予以整体考量。而且在对个人环境行为进行分析时，需要结合社会背景和时代背景，如焚烧秸秆，在100多年前并不会被认为是破坏环境的致害行为，再如环境公益诉讼中的双方主体，包含了社会组织、政府部门、企业、个人的环境利益。因而理解个人环境行为时，应看到社会制度对不同主体环境行为的影响以及彼此间的相互作用[7]。而随着公民环境行为含义的进一步丰富，对公民环境行为进行系统梳理并纳入评价体系是合理的。

（二）当前企业环境评价制度存在缺陷

现行的企业环境评价制度存在着评价主体不多元、评价对象并不统一（存在各地具体规定差异）、评价标准存在差异等问题。政府部门在企业环境评价制度中权力较大，而企业评级结果对企业的影响也逐渐增大，在此种情况下，极易产生权力寻租等危害性结果。

环境信用建设并非是单一主体的单独行为，不是只需要政府有良好的环境行为或是企业有良好的环境行为就可以建立环境信用体系，而是需要多方主体的共同努力。不论是对其他主体环境信用评价进行监督，还是公民自身环境信用体系的建立，公民都是环境信用评价中重要的一个部分。环境信用体系必须平衡各环境行为主体之间的关系，遵循环境多元主体共治逻辑，完善信用监管、信用修复、失信惩戒、守信激励等措施，将各环境行为主体的行为并入法治轨道之中，构建环境信用领域的多元共治格局，因而构建公民环境信用评价体系是必要的。

（三）与社会信用立法进程接轨

社会信用立法正在被积极推进，而公民的个人信用报告则主要是针对征信方面。推动建设公民环境信用评价体系，对于公民的环境行为进行评分，可以纳入已有的公民的信用体系，作为其中的一项信用评分。社会信用体系中包含的信用主体较为广泛，环境信用体系是社会信用体系的其中一部分。目前的企业环境信用评价制度包含的被评价主体仅为一部分企业，与社会信用体系包含的主体存在着一定的断层，构建公民环境信用评价体系可以帮助完善环境信用体系，并与社会信用体系的建设进行衔接，具备可行性。

四、公民环境信用评价体系的构建

确立公民环境行为后，环境信用评价则是对其环境行为进行评价，在此基础上公民要做到环境守信，构建良好的环境信用体系。

（一）确立公民环境信用评价法治框架

立法法所规定的具有正式法律渊源效力的立法文件，包括社会信用法以及相应的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等各类立法文件，都构成了我国的信用立法体系[8]，也都是环境信用需要遵守的。

目前，中央正在起草编写《社会信用法》，对于企业环境信用评价，2013年已经出台了环境信用评价的中央文件，即《企业环境信用评价办法》和《企业环境评价指标及评分方法》，2021年3月国家发展改革委、生态环境部会同有关部门研究起草《关于全面实施环保信用评价的指导意见（征求意见稿）》。各省市地方积极响应中央环境信用评价文件，全国各地除香港、澳门、台湾地区外，各省份均已出台环境信用评价文件，甚至一些地级市也出台了地方性规定①。这些规范性文件都可以作为公民环境信用评价立法的参考性资料。

记录公民所从事的环境行为，使其个人的环境信用与自身环境行为牢牢绑定。环境致害行为会降低个人环境信用评价，反之环境友好行为会提高个人环境信用评价，从而“处处受惠、处处受限”。在这样严格的体系下，个人对于环境致害行为对自身的损失更加明确，从事环境致害行为的概率降低，选择从事环境友好行为提升环境信用得到环境利益。

（二）建立公民环境行为评价体系

参照目前社会信用的相关制度规定，和已有的国家层面的《企业环境信用评价指标及评分方法》中划分的企业环保信用评价指标体系，将2018年6月推行的《公民生态环境行为规范（试行）》中提出的十条公民生态环境行为规范作为評价依据，分为关注生态环境、节约能源资源、践行绿色消费、选择低碳出行、分类投放垃圾、减少污染产生、呵护自然生态、参加环保实践、参与监督举报、共建美丽中国十个大的评价指标，评价总分100分，每个评价指标内再根据具体情形设置相应的子指标，并依据现实情况设置指标所占的具体权重。

评价为减分制，在实践中依据具体的指标分数计算公民环境信用分值情况，同时将公民环境信用评分设置为四个等级，即不合格（60分以下）、合格（60—75）、良好（76—85）、优秀（86—100）。根据公民环境信用评价中得到的不同等级评价结果给予公民不同的奖惩政策，也允许评价结果较低的公民积极采取措施进行个人环境信用修复。

个体层面而言，公民个人需要对自身的环境行为进行约束，虽然“法无禁止皆可为”，但是在保护环境利益方面，还需要更加谨慎。在不可避免的情况下，如不得不从事环境致害行为，事后也要采取补救措施，尽可能弥补生态环境损害。有余力的情况下，可以加入环保组织，积极进行环保宣传和环保教育，弘扬环境利益。

（三）重视评价机构及人员的诚信状况

公民作为被评价的对象，如何设计其评价者主体也很重要。对公民进行环境信用评价的机构及人员可以参照社会信用和企业环境信用评价制度的规定，由政府或第三方机构进行评价。

1.建立评价人员诚信档案。对于已经从事过公民环境信用评价的专职人员，根据其从事的公民环境评价的情况，及时如实记录其信用情况，对于其存在的失信行为也要进行记录，如存在收受财物或其他好处的行为、泄露保密信息或个人隐私之类的行为、弄虚作假不诚信参评的行为等。并且对于失信行为的种类，需要根据现实的发展，进行不断地更新。

2.健全环评机构及从业人员失信惩戒制度。对于参与环境评价的公民而言，环评机构及评价人员如同“法院”和“法官”，对参评公民进行“审判”定级。对于出具环评意见的环评人员及其所在的环评机构需要建立追责体制，并且对于存在弄虚作假、收受贿赂等情形，提升或贬低评价公民信用等级，需要对环评机构和评级人员进行追责和处罚，并及时更正参评公民的真正评级信息，接受社会公众的监督。

（四）建立公民监督举报机制

公民有权对于相关规定提出自己的意见并主动督促。例如，生活中家附近的某企业并不符合当地环境信用评价的企业范围，或是某家企业污染特别严重影响了居民正常的生活，这些企业能否得到有效治理都与公民的切身利益相关。而且存在一些企业或个人钻法律漏洞，如噪声、群众投诉等环境行为评价项目中，有政府部门对其监管疏忽的情形。基于此，公民应合法合理地提出自己的环境诉求，利用市长信箱、市长热线、抖音、微博等各种社交媒体发表自己的正当要求，这些要求也理应被满足。

结语

熟人社会中的道德约束在风险社会中并不可行，道德不仅无法量化，而且每个个体的道德标准也不尽相同，此时道德无法用来衡量与其他主体之间的关系。当今社会生活中，道德在更多的时候用来约束自己强调自律，而道德对他人无法发挥应有的作用时，则需要依靠法律规则进行保护，使他人维持良好的信誉，完成交易。

环境信用是社会信用的其中一环，环境信用制度最初也是对新形势下环境治理能力提升的一种软性手段，但是当将法律的规范性、引领性、教育性引入弹性机制的环境信用制度之中， 使其具有了刚性，变成了应对环境治理新形势下的“硬法”。信用制度错综复杂，环境本身也具有多重属性，综合的环境信用制度是现代治理体系的一种新型方法，其最终目的是为了宣扬环境友好行为，使环境信用主体在良好的环境利益观念下进行环境行为。因而，环境信用将贯穿政府治理、法律治理、道德治理、社会治理体系四个现代化治理体系，最终实现信用社会的治理目的。

注释：

①根据查找资料，目前已有102篇地方法律法规。此数据基于北大法宝查询，收集时间截至2021年3月31日，包含29篇地方规范性文件和73篇地方工作文件，其中失效文件2篇，已经修改文件1篇，尚未生效文件1篇。

参考文献：

[1]王文婷，熊文邦.我国环境信用制度构建研究——兼论对社会信用法治的理论反哺[J].阅江学刊，2019（4）.

[2]刘超.个人环境致害行为的法律规制——兼对《中华人民共和国环境保护法》责任制度之反思[J].法商研究，2015（6）.

[3]刘彬，侯立安，王媛，等.我国海洋塑料垃圾和微塑料排放现状及对策[J].环境科学研究，2020（1）.

[4]加快信用立法进程  推进信用信息共享[J].中国信用，2021（3）.

[5]吕忠梅，刘超.环境权的法律论证——从阿列克西法律论证理论对环境权基本属性的考察[J].法学评论，2008（2）.

[6]史玉成.环境法的法权结构理论[M].北京：商务印书馆，2018：187-190.

[7]彭远春.我国环境行为研究述评[J].社会科学研究，2011（1）.

[8]王伟.社会信用法论纲——基于立法專家建议稿的观察与思考[J].中国法律评论，2021（1）.

作者简介：朱易（1997—），女，汉族，安徽潜山人，单位为福州大学法学院，研究方向为环境与资源保护法。

（责任编辑：杨超）