加快兵地深度融合发展试验区示范区建设问题研究

白露 刘涛

[摘要]兵地融合是兵团作为新疆组成部分的重要体现，是发挥兵团特殊作用的重要途径。兵地深度融合发展试验示范区建设是完整准确贯彻新时代党的治疆方略的重要举措。本文以第三师图木舒克市-巴楚县深度融合发展改革试点为例，梳理总结探索兵地融合发展试验区示范区的重大意义，以及第三师图木舒克市-巴楚县在兵地融合中取得的有益经验探索，剖析阻碍兵地融合发展的矛盾和问题，提出创新兵地深度融合发展的思路和建议，对今后建设兵地融合发展试验区示范区，开创兵地优势互补、融合发展新局面具有重大现实意义。

[关键词]兵地深度融合;协调机制;发展;试验区;示范区

[中图分类号]F127;D633            [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）02—0045—05

[作者簡介]白露，女，兵团第三师图木舒克市党委党校科研办主任、讲师，硕士研究生，研究方向：区域经济学;刘涛，男，兵团第三师图木舒克市党委党校培训部主任、讲师，研究方向：宏观经济学。

兵地融合是兵团作为新疆组成部分的重要体现，也是发挥兵团特殊作用的重要途径。兵团现有14个师179个农牧团场，以 “点、块状”嵌入式分布于自治区13个地州市。但长期以来，由于兵地管理体制等原因，导致兵地地方保护主义严重、市场行政性条块分割、经济结构雷同、重复建设资源浪费严重，在一定程度上制约了新疆整体区域经济社会发展。

党的十八大以来，特别是习近平总书记视察兵团和第二次中央新疆工作座谈会召开以来，曾多次指出：“要壮大兵团综合实力，提高维稳戍边能力，促进兵地融合发展”。2019年2月，按照党中央的安排部署，自治区党委将“第八师石河子市—玛纳斯县、第三师图木舒克市—巴楚县、第四师可克达拉市六十二团—霍尔果斯市”确立为开展兵地融合发展综合改革试点。积极进行试点探索，建设兵地融合发展试验区示范区，实现真正意义上的深入嵌入、深度融合，对于努力开创兵地优势互补、融合发展新局面具有重大现实意义。

一、积极探索建设兵地深度融合发展试验区示范区的重要意义

（一）探索建设兵地深度融合发展试验区示范区是贯彻习近平总书记关于“促进兵地融合发展”要求的新实践

新疆工作要在总结反思历史和现实治疆经验教训的基础上，统一对新疆形势的认识，抓紧对新疆长治久安进行顶层设计和战略构想，重视和支持兵团发挥特殊作用，推进兵地融合发展，更好履行维稳戍边职能。深入推进兵地经济、文化、社会、干部人才、维护稳定等方面的融合，对于完整准确贯彻新时代党的治疆方略，创新融合形式，促进兵地融合取得突破进展，实现新疆工作总目标，推动形成边疆同守、团结联创、资源共享、优势互补、文化交融、共同繁荣具有重大意义。

（二）探索建设兵地深度融合发展试验区示范区是创新兵地融合发展的新尝试

兵团的历史，既是一部厚重的新中国屯垦戍边、艰苦创业的历史，也是一部兵地融合、团结互助、优势互补、共同发展的历史。党中央对于兵地深度融合试验区的部署是完整准确贯彻新时代党的治疆方略的一次有益尝试和大胆探索，是突破现有行政区划和管理体制，构建适应新形势、新任务、新要求，实现兵地融合创新发展的新途径。图木舒克市与巴楚县地处南疆，地域相邻、民间交往密切，已有良好的兵地融合发展基础，通过探索建设兵地融合发展示范区，对于释放兵地发展活力，推动兵地区域经济深度融合发展具有较强的示范意义。

（三）探索建设兵地深度融合发展试验区示范区是深化兵地融合发展的新举措

图木舒克市和巴楚县是连接喀什地区和克州、和田地区的交通枢纽、是内地经喀什进入中亚、南亚的重要通道、是南疆重要的客货集散地之一，也是南疆反恐维稳和脱贫攻坚的主战场之一。两地在自然资源、产业发展、交通运输等方面具有较强的关联性，同时在社会公共资源、农业集约化生产、商贸旅游服务等方面也具有较强的互补性，探索建设兵地融合发展示范区有利于整合资源、优势互补，增强区域经济整体发展能力，形成经济融合发展、文化交融共建、维稳责任共担、民族团结共创的新局面。

（四）探索建设兵地深度融合发展试验区示范区是发挥兵团特殊作用的新途径

习近平总书记指出要发挥好兵团“三大功能”“四大作用”。新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。兵团具有较强的组织优势和动员能力，在应急处突维稳戍边中有着独特优势。图木舒克市和巴楚县地处“棋眼”的战略位置，是维护新疆稳定的重要节点，在兵团坚定不移推进向南发展规划实施过程中，以兵团管理体制为主，探索建设兵地深度融合发展示范区，有利于利用兵团集约化管理和大规模农业生产的条件，吸纳各族职工群众，凝聚各族群众，优化调整人口结构，更加有利于发挥嵌入式的战略支撑作用和非常时期“安全岛”的战略储备作用。

二、图木舒克市和巴楚县融合发展改革试点的实践探索

（一）图木舒克市和巴楚县融合发展的现实基础

根据党中央要求，自治区党委和兵团党委将图木舒克市与巴楚县作为南疆兵地融合发展试验区示范区，按照“大规划、小切口”工作要求，采取局部试点模式，先易后难，先经济后其他的方式，统筹推进图木舒克市与巴楚县深度融合。

以图木舒克市市域团场与巴楚县相邻的乡镇作为融合发展的示范试点，分层级开展兵地融合发展试验区和示范区建设，即先试点建设“一团一乡”“五连五村”，试点成功后再进行“一市一县”试点建设，选取在“四促进四覆盖”活动中已经结对的团场、乡镇作为示范试点，融合发展已经有了一定的基础，更有利于推动工作。

（二）图木舒克市和巴楚县融合发展的有益实践探索

1.两地党委（县委）高度重视兵地融合发展工作。图木舒克市与巴楚县委成立图木舒克市与巴楚县兵地融合发展综合改革试点工作领导小组，推进兵地深入嵌入式融合发展，共同推进在民族团结、新型农业化、农业现代化、旅游、交通等多领域的合作融合。自2019年综合改革试点工作开展以来，师市主要领导到巴楚县开展兵地融合工作18次，其他师市领导34次，师市各部门领导同巴楚县对接工作53次，图木舒克市市区5个团场主动到巴楚县沟通交流46次。

2.推进维稳责任共担。图木舒克市与巴楚县建立了兵地维稳合作机制，建立健全了常态化应急处突联勤联动、情报信息通报、兵地维稳联席会议等机制。共同研究制定了《关于进一步加强巴楚县—图木舒克市兵地协调联动实施意见》和《巴楚县—图木舒克市兵地反恐维稳联动工作方案》，加强兵地联达、联防、联调、联勤能力演练拉练，加强兵地“网格化”巡控和综治力量建设。

3.推进经济合作共融。一是建立兵地规划编制协调机制。图木舒克市主动与巴楚县对接“十四五”规划编制工作，双方在“十四五”规划的基本思路、重点布局及重大工程项目等方面坚持规划先行达成共识。二是推动涉农产业融合，发挥师市在农业、林业、畜牧业等方面的技术优势，推动巴楚县农业生产转方式、调结构、延长产业链，提升附加值。分别投资510万元、141万元帮助巴楚县建设节水示范田12673亩，标准果园4687亩，并提供全程技术支持，直接受益群众5000余人。三是推动工业园区合作。市县两地工业园区形成两个园区、两个平台联合招商，吸纳巴楚县富余劳动力到师市工业园区就业460余人。四是推动服务业融合。市县共同制定《图木舒克市商务局与巴楚县商务局兵地融合发展综合改革试点工作方案》，利用电子商务领域优势积极帮助巴楚县拓宽当地特色产品销路。

4.推进基础设施共用。一是推动道路互联互通。新建兵地融合公路9条，巴楚县与图木舒克市支线铁路已顺利通车。二是推动水利共建共享。建立防汛抗旱预警制度和上下游水情、雨情信息互通共享制度，妥善应对了叶尔羌河上游克亚吉尔冰川堰塞湖溃坝等突发险情，图木舒克市小海子水库为巴楚县县城及三乡两镇提供了部分生活用水和农业用水，给巴楚县的分水比例是小海子可供水量的16.2%。三是文物旅游资源共同开发。兵地共同协商唐王城遗址7处文物保护单位的权属问题，市县将双方景区纳入旅游线路，推进旅游产业共同发展。四是通信互联互通。市县电信、移动、联通等通讯企业密切合作，主干线路已实现互联互通。

5.推进民生资源共享。一是教育资源共享。图木舒克市接收1093名巴楚县学生到市辖区入学，两地15所学校结对帮扶，共同开展教研和文体活动。二是推动文化服务体系共建。师市总工会出资170万元开展“中华传统文化进万家活动”，参与1700人次，师市团连与巴楚县乡村共同组建文化服务队，开展文艺联谊活动35场次。三是兵地医疗保障资源共建。开展巡回医疗活动，疫情防控期间兵地互通传染病疫情信息，减少人民群众生命和财产损失。四是坚持带动就业促进增收。师市龙头企业在巴楚县园区、乡、村办厂，领办创办专业合作社，其中恰尔巴格乡十村48户贫困户到师市前海棉纺织厂就业带动了整村脱贫。

三、兵地深度融合发展试验区示范区建设中存在的主要矛盾和问题

目前来看，兵地融合发展工作整体正在有序推进，但也存在一些突出的矛盾和问题。如兵地毗邻地区市政建设规划在执行决策时有偏差;产业规划互补发展方面协调机制未建成，出现低水平建设、恶性竞争、资源浪费现象;部分兵地交通规划建设管理不通畅，存在断头路、交通衔接不畅等现象;水、电等资源的建设管理以及土地确权问题等。

（一）融合发展的思想认识有待深化提高

调研中反映出地方部分干部对兵地融合发展工作理解和重视不够，导致主动性不强，主动融合的意愿不强烈，未能站在新疆大局特别是区域和当地全局工作中予以谋划推进，存在部门利益和地盘思想。从而导致兵地部分基层干部思想认识不统一，有的认为兵地关系难以处理，只想维持现状，不愿主动作为，存在一头热一头冷的问题，致使兵地融合工作出现貌合神离现象。

（二）融合发展的长效体制机制有待健全完善

当前兵团正值全面深化改革的关键期，建立健全行政职能转换期，兵地间各级党委（县委）主要领导行政级别不完全对等，资源优势、产业优势、经济实力各不相同，一定程度上给兵地融合发展造成了阻碍。由于缺乏有效的沟通协调机制，特别是融合发展长效机制，致使对涉及维稳、户籍管理和重大基礎设施建设中的征地拆迁审批，土地权属争议等事关本地重大利益问题不能得到妥善解决，不同程度影响了兵地融合发展的感情基础。

（三）融合发展的领域范围有待延伸拓展

兵地之间“融”而不“合”现象明显，在互访交流、农业技术指导、教育医疗共享等层面交流融合多，在涉及两地重大基础设施建设、产业优化布局、经济深度融合发展方面由于缺乏统筹规划，因而导致缺乏深层次、系统性、全方位的融合发展推进机制和保障措施。由于历史原因，兵地在土地、草场、文物归属等方面存在不同程度的矛盾纠纷等，致使有关政策措施项目推进落实进展缓慢。

四、加快建设兵地深度融合发展试验区示范区的思路和建议

兵地融合发展总体尚处于打基础的阶段，当前和今后一个时期进入到攻坚克难的关键时期，兵地两个经济主体，没有谁主谁次的关系，而是相互支持、相互支撑、相互促进的关系，是新疆区域经济发展之“两翼”。因此，必须要统筹兼顾、着眼长远，牢固树立兵地一盘棋思想，坚持融合协调、包容共享，在更大范围、更宽领域、更深程度、更高层次上积极稳妥有序推进兵地融合发展。

（一）用党中央和习近平总书记关于兵地融合指示精神统一思想凝聚共识

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新疆和兵团工作。新时代党的治疆方略和对兵团的定位要求为兵团事业发展指明了方向、提供根本遵循，探索建设兵地深度融合发展示范区，必须把思想认识统一到党中央关于兵地融合发展的一系列指示批示精神上来，强化“四个意识”，用高度的思想自觉和行动自觉指导实践。自治区党委要进一步加强统筹协调，全力支持兵地融合发展。兵团要主动融入新疆大局，利用自身优势，先行先试，辐射带动周边发展。兵地要深入推进经济、文化、社会、干部人才、维稳等方面的融合，加强重大生产力布局、市场体系、基础设施、公共服务等方面的统筹规划，形成经济融合发展、文化交融共建、维稳责任共担、民族团结共创的局面。

（二）建立健全融合发展体制机制

坚持自治区兵地融合发展工作领导小组的统一领导，在自治区、兵团层面，成立兵地融合发展工作领导小组，以发挥兵地各自优势、资源共享为原则，打破阻碍兵地融合发展的体制机制障碍，构筑适应兵地融合发展的行政建制、管理体制、管理模式。在图木舒克市、巴楚县层面，成立一市一县融合发展试验示范区工作领导小组，推动两地党政干部交流任职，将推动融合发展的实绩纳入两地领导班子和领导干部综合考评体系，建立兵地融合发展工作督查、考核评估机制。在干部人才方面着力打造人才聚集“洼地”，进一步完善兵地人才发展体制机制，加大兵地干部双向交流任职力度，拓宽交流层次和范围，实现人才和技术优势互补、资源共享，打破兵地企事业单位高层次、技术型人才流动的体制机制约束。

（三）以经济融合为切入点发展兵地融合多元化模式

兵地经济的融合是兵地融合发展最有力的切入点和催化剂。要进一步明确政府职能和定位，坚持市场主导与政府引导相结合，明确双方边界，确保资源合理配置达到最优效果，保证兵地经济充满活力、运行更有效率。围绕全域旅游布局，统筹规划挖掘两地自然风光和历史文化资源，做大做强旅游产业。构建创新平台“高地”，激发科研人员的积极性，促进科研成果转化，发挥高端创新平台带动作用，完善创业激励政策，形成兵地共建互利共赢的创新链，形成具有竞争力的技术链、产业链和资本链。例如：发挥图木舒克市棉花、红枣等农业种植管理技术优势和农产品加工龙头企业规模优势，以“龙头企业+合作社+农户”的方式，推动巴楚县农业生产转方式、调结构，延长产业链、提升附加值。以产业园区为平台，建立统一的市场体系，执行统一的市场准入标准，推动统一招商。

（四）合力推进城镇化一体化发展

在城镇规划编制中，统筹兵地城镇规划，坚持城镇共建、资源合理配置、基础设施共建共享、功能结构合理、城乡空间优化，着力化解过剩产能，探索建立统一行业准入、环境准入标准和清洁生产标准，统一监测的应急联动、联合监管的区域协作机制。建立覆盖城鄉、区域均衡、全面共享、服务均等的公共就业服务体系，着力构建基本公共服务一体化，例如：依托图木舒克市机场、巴楚县铁路的便利优势，兵地之间对共用的道路、水利设施、医院、学校、文化设施、社会福利设施、园区建设等统一投资、统一设计、统一施工。特别是在水资源保障方面，图木舒克市和巴楚县同位于叶尔羌河和喀什噶尔河流域，巴楚县大部分位于河流的中下游，而图木舒克市位于河流下游，两地在水资源管理、防汛抗旱、水雨情监测、洪水预警预报等方面应加强合作共建，实现资源共享，统一调度，共同防御洪旱灾害。

（五）构建兵地维稳统一高效指挥体系

坚持以新疆工作总目标为统领，始终把实现新疆社会稳定和长治久安作为推进兵地深度融合发展的首要任务。建立兵地维稳联合指挥部，推动兵地双方情报信息共享、维稳队伍共建、行动协调一致、维稳资源互通有无，构建兵地一体、上下联动、应对及时、处置有力的维稳协作体系。强化党政军警兵民“六位一体”联动机制。建立健全市与县、团场与乡镇、连队与村的协调联动机制、维稳工作协作机制、情报会商研判机制、应急处突联合机制，常态化开展兵地联合排查、联合拉练、联合巡控，提高维稳处突协作能力，共同推进兵地之间持续稳定、长期稳定、全面稳定，全面实现全区社会稳定和长治久安。

（六）积极试点兵团“三集中两提高”实践经验

近年来，兵团在推进改革中，从贯彻国家振兴战略高度，通过土地集中、养殖集中、居住集中，实现土地集约化高效利用，从根本上解决了人畜共患、脏乱差等问题，达到了提高劳动生产率、提高生活水平的目标。这种“三集中两提高”发展模式，是现代农业和现代生活的有机结合，正日益影响着临近地方周边乡村少数民族农民的生产和生活方式。积极试点兵团“三集中两提高”实践经验，用兵团的现代文明生活方式向地方辐射，实现地方农业现代化、畜牧业增收，最终提高农民生活水平，过上幸福生活，达到兵地融合发展的目标，发挥兵团先进生产力和先进文化示范作用。

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责任编辑：彭银春