“碳中和”愿景下应对气候变化法律体系的完善

梁平 潘帅

摘 要：气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战，运用立法手段应对气候变化已经成为各国共识。我国应对气候变化法律体系面临国内、国际上的双重压力，法律体系建设明显滞后，存在相关立法分散无法发挥合力、立法落后于政策实施、地方立法缺少上位法依据等问题。有必要充分借鉴各国立法经验，完善我国当前应对气候变化法律体系。建议尽快制定混合型的《中华人民共和国应对气候变化法》，作为低碳法律体系的政策性、基础性法律，并以此为依据修订完善相关法律法规，建立高层次、跨部门的管理机构推进具体制度的实施，为碳中和愿景提供法治保障。

关键词：碳中和;法律;法律体系;应对气候变化法

基金项目：国家社会科学基金项目“新时代法治型国家治理研究”（19BFX006）。

[中图分类号] D922.6 [文章编号] 1673-0186（2022）004-0006-017

[文獻标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.004.001

绿色低碳发展已是当今国际潮流，也是我国经济发展和生态建设的重大战略。2020年9月，国家主席习近平在第75届联合国大会上郑重承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这不仅彰显出我国积极履行国际责任、构建人类命运共同体的大国担当，也为建设生态中国、美丽中国的高质量发展道路注入了强心剂，一场广泛而深刻的经济社会系统性变革正在全国范围内悄然发生。同时也要清醒认识到，我国从碳达峰到碳中和仅30年，远低于发达国家50～70年，面临的挑战前所未有。“凡属于重大改革都要于法有据”[1]，对于“碳达峰、碳中和”这场重大且广泛的变革，必须坚持立法先行，构建完备的应对气候变化法律体系，为“碳中和”愿景的实现提供坚实法治保障。

一、应对气候变化法律体系面临的时代挑战

我国一直重视气候变化问题，在应对气候变化方面也取得了显著成效：自2006年在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中写入温室气体减排目标始，每个“五年规划”均顺利完成规划中的指标，且绝大多数超额完成。在使用清洁能源降低碳排放方面，近十年来，煤炭占我国一次能源的消费比重从70%下降到57%，非化石能源比重提高到15.9%;在植树造林吸收温室气体方面，我国森林植被的总碳储量达到92亿吨①。历史目标不断达成，但“双碳”目标下应对气候变化法律体系面临的时代挑战依然严峻。

（一）向低碳经济发展模式转型的严峻挑战

当前，我国坚持以新发展理念引领高质量发展，经济社会发展从注重“量”转变为注重“质”，加快向低碳化转型。比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中没有设定往年最受关注的综合性GDP具体指标，而是对能源消耗强度、碳排放强度提出了约束性指标，足见我国向绿色低碳发展模式转变的决心。2020年12月，中央经济工作会议把“做好碳达峰、碳中和工作”列入2021年八大重点任务之一。推动低碳经济发展已是推动我国新时代能源事业高质量发展的必由之路，也是我国在国际竞争中弯道超车、引领全球经济向可持续发展转型的关键之举。

但是，我国人均资源短缺的问题仍影响着我国经济社会发展。在适应气候变化方面，我国森林覆盖率低于全球30.7% 的平均水平，人均森林面积不足世界人均的1/3，农业领域人均耕地面积远低于世界人均水平，又是世界上自然灾害最为严重的国家之一，生态系统脆弱问题突出②。同时，煤炭在世界能源结构中所占的比重到2020年降至27%，但我国的煤炭消费占比仍高达56.8%③，“富煤贫油少气”的能源结构注定我国碳减排工作相较于其他国家要面临更大的困难。当前，我国尚处于经济发展模式转型的“阵痛期”和关键期，低碳发展与民生保障、权利保护、利益分配等存在着某种不协调之处，在控制温室气体的总量和强度、发展清洁能源、加快产业结构调整等方面需要强制性的法律保障，以此建立起严格的监督管理体系;在运行碳排放权交易市场、鼓励增加碳汇等领域需要明确性的法律导向，以增加投资者信心，向市场传递长期稳定的信号。总而言之，碳中和愿景下，我国经济社会发展全面低碳转型对当前应对气候变化法律体系提出了一系列严峻挑战，急需一套完善的法律体系为如此广泛且长期的低碳变革保驾护航。

（二）面临应对气候变化国际博弈的重大挑战

2021年1月美国现任总统拜登上任后便宣布重返《巴黎协定》，承诺履行碳减排义务，大力推动气候政策纳入财政刺激计划、新财年预算法案等重大规划，意图在经济振兴、国家安全、全球事务等“全领域”构建气候驱动发展战略，确保在2050年前实现碳中和。2021年6月，欧盟通过欧洲首部气候法，在法律层面上为欧洲国家政策的制定和实行设定了目标，在全球气候治理的舞台释放了积极信号，大大加快了欧洲应对气候变化的步伐，也引领了全球气候行动的方向。当前西方发达国家正不遗余力地推动“碳中和”，因为气候变化已不光是单纯的环保问题，更是国际政治博弈的工具。人权、民主、环保是西方国家惯用的话语工具，尽管其双标性和虚伪性不言自明且被实践反复证实，但至今仍操控着国际舆论，且在少数国家鼓动下，碳排放已成为西方国家遏制发展中国家的“权柄”。发达国家利用“先发优势”率先完成工业化，走过了高度依赖能源促进经济发展的“高污染”历史时期，以高新科技、新型设备、先进管理等为支撑的清洁发展取得了支配地位，面对不同步的发展中国家，采取严格的高标准进行扼杀，实际上是对其他国家发展利益的再次掠夺。鉴于人类利益的共同性，西方发达国家的话语仍有相当的国际市场，导致发展中国家陷入艰难境地：要么为控制碳排放量而放弃经济发展，要么高价购买发达国家的碳排放权，要么重金引进发达国家的清洁能源设备技术。“碳中和”已成为西方发达国家限制落后国家发展和对他国进行经济掠夺的借口。

我国是当今最大的碳排放国，西方发达国家一直在碳排放问题上对我们发难，并试图以环保的名义遏制我国的发展。但我国早就一针见血地指出，气候变化问题归根到底是发展问题，发展中国家应当享有发展权，并在国际社会坚持“共同但有区别的责任”原则。与此同时，在国内积极推动生态优先、绿色低碳的发展模式，大力发展清洁能源，在输电技术、清洁能源发电技术等多个能源科技领域已经达到世界领先水平，清洁能源利用率也位居世界前列。我国将“碳中和”列为长期的重大战略决策，不但要在气候变化议题上赢得国际话语权和规则设置的主导权，而且要把碳交易体系作为自己的全球治理观切入实际的一个突破口，借助“碳中和”成为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，这是我国可持续发展的内在要求，也是摆脱西方国家借故施压、把握国际舆论主动权的机遇。习近平总书记已向国际社会作出了掷地有声的表态，我国有必要进一步完善应对气候变化法律体系，把“碳达峰碳中和”作为专门立法的理念和目标，既为我国气候行动提供坚实法律依据，又可抵挡西方国家以“碳中和”立法为借口的恣意攻击，使我国在国际社会占有更主动的地位，从国际气候治理的“跟随者”逐渐成为“引领者”。

二、我国应对气候变化法律体系的现状及问题

改革开放以来，我国逐渐从粗放型向集约型发展转型，以此应对能源紧张、环境污染等问题，并于1995年确定了可持续发展重大战略。进入21世纪以来，我国已在多领域、多方面推动低碳发展，此过程中立法与政策起到了重要作用，多部法律中已融入低碳发展的理念，并颁布了大量规制碳排放的相关政策，初步形成了应对气候变化法律与政策体系。应当对当前应对气候变化法律体系进行梳理与反思，为将来我国应对气候变化立法的进一步完善奠定基础。

（一）我国应对气候变化法律体系的现状

1.应对气候变化法律体系之立法现状

为共同应对气候变化，我国分别签署《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际条约，这些国际法律条文是我国气候变化法律体系的重要组成部分，也深刻影响着我国国内的相关立法与政策。在国内法方面，我国当前并未制定应对气候变化的专门法，但针对低碳减排的相关法律规定数量并不少，主要分散在各个法律部门之中。

（1）宪法

2018年修正的《中华人民共和国宪法》，在其序言中增加了包含绿色发展的“新发展理念”，将“生态文明”作为国家根本任务，明确建设“美丽中国”，这些表述彰显了宪法文本中生态保护的重要地位，构成了我国低碳法律体系的宪法基础。此外，《宪法》第八十九条规定国务院领导和管理生态文明建设，明确了国家的环境义务①;第二十六条规定了国家应当“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，并鼓励植树②。虽然未直接规定减少碳排放，但是保护生态环境要求减少碳排放，鼓励植树造林可以增加碳汇，气候变化可纳入“其他公害”进行防治，这些无疑均与碳减排密切相关，可以将上述条文理解为我国应对气候变化的宪法依据。融入绿色发展理念、注重生态文明建设，目标打造“美丽中国”的新宪法，为其他部门法增加低碳发展理念提供了指引，也为共同构建起应对气候变化法律体系，实现“碳中和”愿景提供了宪法支撑。

（2）环境保护方面的法律

环境保护与应对气候变化息息相关，《中华人民共和国环境保护法》在第一条规定“为保护和改善环境……推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”，及时更新了环保理念，对促进低碳发展具有重要意义。在具体内容中，第六条规定公民采取低碳的生活方式，通过鼓励公民节约资源、使用环保产品来减少温室气体的排放③;第四条规定国家应采取有利于节约和循环利用资源的政策和措施来促进社会低碳发展④。《中华人民共和国大气污染防治法》与应对气候变化联系最为紧密，其第二条专门规定推行区域大气污染联合防治，温室气体和大气污染物实施协同控制①。这表明针对温室气体的排放可以适用《中华人民共和国大气污染防治法》中的监督管理、防治措施等相关制度，令碳减排工作有法可依。同时，第七条规定公民应采取低碳、节俭的生活方式，第三十二条规定政府应调整能源结构，推广清洁能源的使用②，通过设置低碳生活的法律义务以及鼓励清洁能源的发展来减少碳排放，为全社会的低碳发展提供了方向性指引。

（3）能源利用方面的法律

大多数温室气体的排放来源于人们对传统能源的使用，因此能源方面的法律法规对于碳减排具有举足轻重的作用。《中华人民共和国节约能源法》意在加强对建筑、交通等重点领域的监督管理，对能源标识、节能产品认证等方面作出规定，以鼓励社会节约能源。《中华人民共和国可再生能源法》对可再生能源的开发利用作出规定，通过改善能源结构推动低碳发展，其2009年修订后的新增条文还设定了可再生能源开发利用中长期总量目标及发电目标，以应对气候变化。《中华人民共和国清洁生产促进法》通过促进清洁生产，提高资源利用效率实现碳排放的减少。《中华人民共和国循环经济促进法》通过在生产、流通、消费等过程提高资源利用效率，促进建立循环型社会。此外，在落实碳减排目标的重要行业，《中华人民共和国煤炭法》鼓励和支持开发煤炭过程中清洁技术的使用③，《中华人民共和国电力法》鼓励利用可再生能源和清潔能源发电④，为行业低碳发展提供了法律保障。

（4）增加碳汇方面的法律

世界上公认的温室气体减排主要有两种途径：一是工程减排，即通过工程措施减少温室气体的绝对排放量，二是间接减排，即通过植树造林等措施增加对温室气体的吸收（碳汇）。研究结果表明，陆地生态系统可吸收同期人为碳排放的45%⑤，可见增加碳汇的重要作用。《中华人民共和国森林法》第二十八条规定国家应加强森林资源保护，发挥森林调节气候功能①。《中华人民共和国农业法》规定加强对草原的保护，防止草原退化、沙化和盐渍化以增加碳汇能力。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国草原法》通过土地用途管制制度、草原利用和保护制度等相关规定改善土地质量，为提升土地碳封存能力提供了保障。

（5）适应气候变化方面的法律

提高生态保护能力、保护人类免受气候变化影响是适应气候变化法律的主要内容，也是应对气候变化法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国农业法》规定实行全民义务植树制度，禁止毁林毁草开垦，依法执行捕捞限额和禁渔、休渔等制度内容提高农业资源与生态系统保护能力。《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和國气象法》等法律针对海岸带保护、气象防灾等防灾适应方面作出规定，以保护人类免受气候变化影响。在这些相关法律为增强我国自然生态领域气候韧性提供法治保障的同时，以《中华人民共和国环境保护法》为核心的环境法律体系也在为保障重要生态安全地区生态功能提供法律支撑，共同提升我国适应气候变化的能力。

2.应对气候变化法律体系之相关政策

相较于法律，政策在我国当前应对气候变化领域发挥着主导性作用。1994年《中国21世纪议程》首次提到气候变化，2007年《中国应对气候变化国家方案》详细阐述了我国气候变化的现状和面临的挑战，提出了相关的应对措施，这是我国首份应对气候变化的国家政策性文件。2008年发布《中国应对气候变化的政策与行动》，详细阐述了我国应对气候变化的战略与目标。2009年国务院发布《关于应对气候变化工作情况的报告》，同年正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标。随后青海和山西作为气候变化的“敏感区”，结合本省实际，率先进行地方立法。2011年发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，写入了减排目标，并要求开展低碳试验试点、探索建立碳排放交易市场等工作，该工作方案对各社会主体形成了有效约束，温室气体排放控制成效明显。2016年《“十三五”控制温室气体排放工作方案》发布，各地为确保完成“十三五”碳减排约束性指标，大多制定了本行政区内的工作方案。2021年发布《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》等落实碳减排工作的具体性规定。除了专门的应对气候变化的政策，我国还制定了大量促进低碳发展的相关政策，如《“十二五”节能减排综合性工作方案》等节能环保政策，《可再生能源发展“十三五”规划》等可再生能源政策，《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》等碳汇政策。这些政策对推进应对气候变化与生态环境保护工作、支撑碳达峰目标实现发挥了重要作用。

（二）我国应对气候变化法律体系存在的问题

1.应对气候变化相关立法分散，规范“碎片式”难以形成合力

当前我国形成以《宪法》为核心，以环境保护、能源利用、增加碳汇方面的法律控制温室气体排放、以《中华人民共和国农业法》等适应性法律增强适应气候变化能力的应对气候变化法律体系。在此法律体系之中，虽然相关法律繁多，但仍没有直接针对“气候变化”“碳减排”的相关内容。《中华人民共和国环境保护法》针对气候变化的相关内容，如公民应增强环保意识等，均是通过节能减排间接控制温室气体的排放，虽然与碳减排存在一定关联，但主要是倡导性条款，缺乏实际操作性。具有“环境宪法”之称的《中华人民共和国环境保护法》，全篇仅提及一次“低碳”，法律规则的严重不足限制了环保法在应对气候变化法律体系中的作用发挥。《中华人民共和国大气污染防治法》规定温室气体和大气污染物实施协同控制，这也是法律针对“温室气体”唯一的正面规定，但温室气体的法律定位并非污染物，导致两者法律地位存在差异，对温室气体的控制减排不能直接适用该法，此外除了第二条提及“温室气体”，其他部分均没有涉及，直接规定和间接规定均处于缺位状态。

《中华人民共和国可再生能源法》以促进可再生能源开发利用为目的，但促进可再生能源发展并不能直接导致温室气体排放减少，可能出现可再生能源发展迅速的同时，非再生能源的消费也持续增加。《中华人民共和国清洁生产促进法》主要针对污染物的产生和排放，而非针对温室气体进行规定。能源单行法如《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》虽然近些年进行了修正，但法律修改的内容极其有限，与当前正在进行的能源行业改革相比，立法存在滞后性，且未将碳排放或应对气候变化作为重要考量因素，难以满足当前推进低碳工作的现实需求。《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等增加碳汇法的法律，虽然可以控制温室气体的排放，但没有规定直接增加碳汇的相关法律内容。各单行法更多服务于本身的立法目的，放置于应对气候变化的法律体系之中，其突兀之处在于均未直接对应对气候变化的内容作出规定，具体规则中相关制度措施缺失，难以为“碳中和”提供体系化的法治保障。总体而言，当前我国应对气候变化的法律体系立法分散繁多，且存在规范“碎片化”以及缺乏对“碳中和”的直接规定，一方面导致“碳中和”缺乏明确具体的法律依据，另一方面导致各个法律难以形成系统性合力，由此凸显出我国“碳中和”立法总体滞后于政策。

2.立法与政策制定实施相脱节，导致政策缺乏长期约束力

政策在我国气候变化立法中一直扮演着重要作用，是我国应对气候变化的主要规范依据。如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中规定了详细具体的温室气体减排、应对气候变化的内容，在推进国家碳减排工作中发挥重要指导作用。但这些政府规范性文件也存在诸多问题。首先是政策先于立法，导致这些“超前”的政策文件缺少明确的法律依据。“凡属于重大改革都要于法有据”，在我国全面推进法治国家建设的过程中，法律应当起到引领和推动作用，规范性文件的制定应当以法律为依据。在法律缺位的情况下，温室气体减排目标只是政策性规定，因缺乏法律的强制力难以保障目标的实现，需要一部专门的法律提供行政执法的依据，建立长期有效、有法可依的工作机制，加快“双碳”目标的实现。

其次，规范性法律文件往往具有灵活性、临时性特点，如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》只是针对“十三五”期间这五年内的碳减排工作制定目标和要求，政策不具有法律的稳定性，难以提供长期约束力。能源产业投资力度大，回报周期长，这必将增加低碳投资者的投资顾虑，影响清洁能源产业和碳交易市场的健康运行。当前大量控制温室气体排放的政策亟须法律长期的支撑和约束，而当下我国既无应对气候变化的综合立法，也缺少以应对气候变化或低碳为名的法律法规，甚至整个法律规范中关于“应对气候变化”“低碳”的法律概念也暂付阙如，“碳中和”的重任下制定专门性的应对气候变化的法律法规呈现出相当的紧迫性。

3.地方性立法缺少上位法依据，难以保证法律制度的实施

当前我国尚未制定专门的应对气候变化的法律法规，一些地方进行了积极探索。比如《山西省应对气候变化办法》，规定了总则、减缓、适应、温室气体排放管理及保障措施五个方面的内容，对应对气候变化各方面的工作提出要求，并且规定了县级以上人民政府的考核体系、评价体系以及监督检查制度。但地方立法探索更多只能在节能减排、优化能源结构、促进清洁生产、造林绿化等减缓、适应气候变化等方面控制温室气体排放，对于温室气体排放管理则很难做出具体性规定。比如，建立碳排放总量控制制度，运行全国碳排放交易市场，完善碳排放核算标准，建立温室气体信息公开制度、总量控制与目标责任制度等，这些事项涉及国家层面的顶层设计和总体建构，具有立意高、管长远的特征，需要上位法为其提供依据。尽管地方探索可为国家立法积累一些经验，但从实现“碳达峰碳中和”的艰巨性和紧迫性来看，亟须制定全国性的应对气候变化专门法，以此构建包含总量分配、交易市场、资金投入、标准体系、目标考核、法律监管等全要素的温室气体排放管理体系。

三、国外应对气候变化立法及对我国的启示

依上所述，当前我国应对气候法律体系建设明显滞后，难以为我国“碳中和”愿景的实现提供必要支持。而与此同时，世界上越来越多国家已经制定出专门的法律法规，为其“碳中和”事业提供法治保障（表1）。梳理当前各国应对气候变化的立法进展，可为我国低碳立法提供宝贵经验。

（一）各国应对气候变化立法进展

《京都议定书》诞生后，日本于1998年制定出政策型的《全球气候变暖对策推进法》，这是世界上首部应对气候变化的法律，拉开了各国应对气候变化立法的序幕。2009 年底哥本哈根气候大会前后，国际社会迎来第一轮应对气候变化国内立法高潮[2]。2008年英国通过综合型的《气候变化法案》，该法开创性地将温室气体减排目标明确写入法律，首设碳预算制度，设置专门的主管机构，在应对气候变化立法进程中具有里程碑式意义。菲律宾因地理位置对气候变化最为敏感，于2009年出台政策型的《气候变化法》。韩国同年出台政策型的《气候变化对策基本法（草案）》，2010年发布《低碳绿色增长基本法》对此前政策型立法中框架性内容进行了具体明确。2012年墨西哥通过综合型的《墨西哥气候变化基本法》，明确了减排目标，设立了包括气候变化委员会在内的管理体系。2015年法国通过了综合型的《绿色增长能源转型法》。2019年德国通过了框架性的《德国联邦气候保护法》，但其中明确了具体的减排目标，同时创新性地针对不同行业建立碳排放预算许可制度。2021年5月，日本通过修订后的《全球变暖对策推进法》，将碳中和目标写入法律;6月欧盟通过《欧洲气候法》，将此前《欧洲绿色新政》中的减排目标再次提高后纳入立法。

（二）对我国完善应对气候变化法律体系的启示

虽然当前各国面临的发展形势、立法目的、减排目标存在差异，导致应对气候变化的立法类型、內容也不尽相同，但是从最新的立法进程来看，各国立法存在一定的共同趋势，可以为我国应对气候变化法律体系的完善提供一些启示。

1.制定混合型的专门性应对气候变化法

纵观各国的应对气候变化立法，可以分为综合型立法和分散型立法，其中仅有政策宣示性的综合型立法模式又被称为“政策型立法”。从各国立法最新进展来看，大多数国家都在法律中了明确减排目标，立法模式有逐渐向专门性混合型立法发展的趋势。如分散型立法代表性国家德国，之前通过对能源结构、可再生能源开发利用、推进能源效率等能源领域进行专门立法，形成主要以能源法体系来控制温室气体排放，通过制定《温室气体排放交易法（2004年）》等碳交易相关法律来建立碳减排的配套制度，以分散型立法建构应对气候变化体系。在此法律体系之下，德国2016年与1990年相比，经济增长39%的同时，碳排放减少27%，实现了经济增长与碳排放脱钩[3]。但近年来，德国发现原有的减排措施、路径、政策性减排目标因缺乏强制力而难以实现，于是正式启动针对应对气候变化的专门性立法进程。在2019年德国出台《德国联邦气候保护法》，其中明确提出了减排目标，该法总体而言仍属于框架性立法，但在框架性的法律结构下明确了具有法律约束力的减排目标，并制定行业目标分解的年度排放预算许可制度，通过对能源、建筑、交通等行业设置排放预算来分解碳减排目标，配套报告制度，促进目标完成。《德国联邦气候变化法》在分散型立法的基础上制定出了一部专门性混合型立法，形成了分散立法模式与专门立法模式并存的情形。

又如政策型立法代表性国家日本，日本的《全球气候变暖对策推进法》多用委任性规则和准用性规则对应对气候变化的相关制度作宏观性规定，其立法内容包括总则、基本计划、管理机构组成、减缓和适应两方面措施、温室气体配额管理、碳封存保障、减排辅助措施、法律责任等内容，因为并未对减少温室气体排放的目标和制度作出具体性规定，总体而言属于政策性宣示。2021年5月，日本通过修订后的《全球变暖对策推进法》，首次将2050年实现碳中和的目标写入法律，在此前政策型的立法模式之上为日本设置了强制性的减排目标和减排时间表，不再是单纯的政策型立法。又如欧盟2021年出台《欧洲气候法》，该法因为并没有将此前分散型立法中有关应对气候变化的具体内容整合，没有规定具体的减排或能源生产制度，所以不能将其归为类似英国的综合型立法，但其又制定了具体的减排目标，明确了具体权利义务，也不能归为政策型立法，呈现出混合型立法模式。

2.成立高级别、跨部门的专门管理机构

大多数国家在立法中规定了应对气候变化管理机构，并明确其组成、职权，呈现出高级别、跨部门的特点。如英国《气候变化法案》对气候变化委员会的设立与职责作出详细规定，该新机构独立于英国政府，向政府提供关于应对气候变化方面独立的建议。菲律宾的《气候变化法》第二部分新设“气候变化委员会”直隶于总统办公室，法律中明确了其组成、职权等内容，立法并赋予环境与自然资源部、教育厅、内政部、新闻局等机构与碳减排相关的职能，确定了部门间协调原则[4]。韩国《气候变化对策基本法》在总统所属下设置气候变化对策委员会，委员长为总统，副委员长为国务总理，由总统任命具有气候变化领域学识和丰富经验的委员，负责气候变化基本计划的制定、实施、检查及评估等事项。《低碳绿色增长基本法》规定了国家和地方“绿色增长委员会”的组成及职能等内容，该机构负责协调多部门间工作，由国务总理直接负责，由环境部部长、企划财政部部长等总统令任命的官员，以及由总统选任相关领域的专家任委员会委员。《墨西哥气候变化基本法》的机构设置由气候变化部际间委员会等5个部门组成。气候变化部际间委员会负责协调联邦公共管理机构之间的行动、制定和实施，气候变化理事会作为前者的常设机构负责促进利益相关者广泛参与，生态与气候变化国家研究所负责协调、发展和气候变化政策有关的科技研究、制定、评估国家政策等工作，气候变化国家系统负责在国家、各州、市镇之间的协调，气候变化评价委员会负责评估国家应对气候变化政策的遵守情况，呈现出跨部门、相关利益部门广泛参与的框架构造。

四、完善应对气候变化法律体系的理论基础

气候变化问题的根源是人与自然的关系，思考人与自然的关系，并以此为基础扩展至人与人之间的关系，构成应对气候变化立法的理论基础。

（一）现代人类中心主义理论

早在公元前6世纪，我国道家便提出了“天人合一”的哲学思想，这是一种人类社会和自然世界协调统一的理想关系。但道家主张的这种“天人合一”“道法自然”的传统彰显是主客合一，甚至呈现“自然为主，人类为客”的思想，过于低估人类可以改造自然的主观能动性。而西方哲学家及基督教会一直主张“人类处在支配地位，自然界的其他部分从属人类”[5]。17世纪后发展起来的科学也在支持这种论调，直至19世纪达尔文的《物种起源》的出版将人类拉到和普通生物同等层面，人类关于自己在生物界中的地位的看法发生了深刻变化，也彻底击碎了“人类中心论”的绝对地位。20世纪60年代起，基督教生态神学开始崛起，主张人类是上帝创造世界过程中的一部分，所有生命形式都在其自身中保持独特的尊严，这个世界的任何成员不能“支配其他成员的命运”[6]。这也同我国的道家思想一样低估了人类对于自然的作为，马克思与恩格斯批判吸收东西方自然哲学思想后提出了科学的“人与自然观”[7]。即人与自然结成“主体是人，自然为客”的“主客体关系”，在此关系中，人发挥着决定性的作用，即“自然”自有了人类社会以来就不再是纯粹的“自然”，而是经过人类改造的“自然”[8]。

在人与自然关系的问题上，“非人类中心主义”将人类颠倒为客体，离开人类利益，保护生态环境的行动无疑是无源之水。而“传统的人类中心主义”只顾人类自身利益而不顾自然生态之整体利益，资本的逐利和无限增殖造成严重的生态危机，人与自然陷于二元对立，唯有转变此种思想才能实现“人与自然的和解”。相比之下，暗合了马克思主义自然观的“现代人类中心主义”更加合理，既肯定以人类为中心，当人类的生存与发展与其他物种相对立时，无疑优先选择人类，也肯定了整个自然界存在的权利和价值，即人类对于自然合理而非无限的权利。自然界并非孤立于人类社会之外，人类社会的一切发展也脱离不开自然，人类只有通过与自然互动，才能彰显人类的价值，保护自然即在保护人类，气候变化亦是如此。只有始终坚持马克思主义的科学态度去认识人与自然的关系，才能解决好人与自然和谐共生的问题。习近平总书记指出：“人类应该尊重自然、顺应自然、保护自然，推动形成人与自然和谐共生新格局。”①基于现代人类中心主义视野，人类负有顺应自然、保护生态、与自然和谐共生的责任，其中包括积极使用清洁能源、转变生产消费方式、尽量减少碳排放、避免生态环境恶化等实现低碳目标的义务。

（二）生态理性理论

2007年，著名的《斯特恩报告》发布，成功引起世界对于气候变化的广泛关注，指出气候变化是全世界见证的最严重的市场失灵。气候变化源于温室气体排放，一部分人在制造或者排放温室气体，加剧温室气体的集聚引起气候变化，其他人也要承受这种变化后果，显然是一种外部性[9]，其典型的表现是“搭便车”（正外部性）和“公地悲剧”（负外部性）。气候变化领域中的个体，基于“经济人”的理性几乎不可能做出主动防止全球变暖的行动;各国企业作为资本的代言人、追求利润最大化的主体，更不可能寄希望企业积极主动实施低碳措施;国家置于气候变化领域，同样面临本国利益与全球利益冲突的难题。“经济人”理性之下，最大多数人共享的事物却只得到最少的照顾，气候问题的外部性尤为凸显。根据“经济理性”，将无法克服气候变化领域中各主体的外部性问题，引入“生态理性”才能克服上述不足。

生态理性下的“生态人”是具有生态意识，在自觉遵循生态规律的前提下追求生态、经济和社会综合效益的个人或群体[10]，可以指政府、企業或个人。一个“理性生态人”具有整体论世界观，推崇经济、社会和生态三者协调发展，不再拘泥于机械论世界观和主客二分的思维模式，而是将“人—自然—社会”视作有机整体考虑解决生态问题，相较于“经济理性人”，是更高级的人性假设，并且有着其理论基础和现实基础，绝非仅存在于理想中的乌托邦。我国2018年宪法修正案加入了“生态文明”“美丽”“贯彻新发展理念”“推动构建人类命运共同体”等新表述，均体现了生态理性的理念。“法律与生态的联姻”有助于重新审视气候变化的正义问题，也是气候变化领域进行责任分配的前提，即气候领域的每个主体都有义务去合作而非“搭便车”。“生态文明”入宪是中华文明对于生态环境与个人发展等人类重大命题的深刻认识，夯实了我国气候变化立法基础，也标志我国正坚定地迎接生态文明时代的到来。

（三）气候正义理论

气候变化与当地的生态环境、经济制度等多方面紧密联系，不同国家间、地区间遭受气候变化的影响各异。从气候变化的原因与结果来看，其显著的问题在于，排放温室气体最多者却不是遭受气候变化最严重者，而排放最少者却遭受着严重的气候威胁。如贫困国家并未贡献多少碳排放，却因其所在多属于气候脆弱地区，基础设施缺乏等因素导致适应气候的能力较低而遭受严重的气候灾害。气候正义理念便基于此产生，即气候变化的历史责任在于富国与富人，却不成比例地影响了最贫穷的地区和群体。近年来，气候灾害频发甚至影响落后地区贫困人民的生命权、健康权、食物权，气候问题开始与人权问题相关联。2000年前后，一些非政府组织开始提出“气候正义”，即所有国家、地区和个人平等地使用和享受气候资源，也平等地承担稳定气候系统的义务[11]，即利益共享、后果共担的公平理念。

对于我国国内立法而言，我国幅员辽阔，也存在着发展不均的问题，中西部地区相比于东部地区，经济发展较为落后、碳排放量更少，而适应气候变化的能力却更脆弱敏感。气候立法应当坚持气候正义的理念，将气候正义视作其正当性基础之一，这也是一部“良法”的内在要求。法律对于气候问题的调整，必须以正义为价值导向，将气候正义的价值落实在立法中，才能让各方感受到公正性，通过体现气候正义的权利义务机制调动各个主体积极参与到气候保护的行动中，才能保证“碳达峰碳中和”的目标愿景实现。

五、完善我国应对气候变化法律体系的设想

我国应对气候变化法律体系亟须完善已经成为共识，然而完善的途径尚存在争议。有学者主张通过修改《中华人民共和国大气污染防治法》，规定温室气体减排的相关内容①。有学者主张制定《中华人民共和国能源法》，是应对气候变化立法较好的选择[12]。有学者主张修改相关法律法规来应对气候变化[13]。针对此三种观点而言，大气污染防治法的目的针对的是大气污染物，将不属于污染物的温室气体规定其中并不适宜;而能源法的立法目的决定了其只是应对气候变化的措施之一，并不能涵盖应对气候变化的全部内容;对相关法律的小修小补的分散式立法，即使对各个领域进行完善，也无法形成有效的合力，还可能产生立法重合、相互冲突等问题。应对气候变化是复杂的综合性问题，涉及环保、经济、能源、政治等多个领域，上述三种立法方式均无法为“碳中和”如此广泛且深刻的社会变革提供有力的法律保障，无法满足低碳立法的广度和深度。因此在“碳达峰碳中和”如此长期性的目标愿景之下，有必要尽快制定一部专门性的应对气候变化法，以新法为核心完善应对气候变化法律体系，对照修改相关法律法规以统领各领域的分散立法，推动全社会的“低碳革命”。

（一）法律体系的核心——专门性应对气候变化法的确立

从国内经济发展来看，需要专门性立法为低碳经济发展提供法律保障，增强低碳投资者信心，促进我国向低碳转型，以实现“碳达峰碳中和”目标;从国际博弈来看，需要专门性立法维护我国在国际社会中负责的大国形象，缓解国际压力。针对我国当前立法分散无法发挥合力、立法落后政策实施、地方立法缺少上位法依托的立法现状，制定专门法解决上述问题更为合适，我国大多数学者对于气候变化的专门立法也持积极态度②，这也符合当前国际的立法潮流，但其立法模式仍值得思考。

1.应对气候变化法的立法定位

应对气候变化法应是一部旨在促进低碳发展，减缓和适应气候变化的政策性基础性法律。该法的价值定位是融入现代人类中心主义理论、生态理性理论、气候正义理论，在实现“碳达峰碳中和”目标愿景的过程中，于气候变化领域构建起生态文明，推进人类命运共同体建设。该法是应对气候变化法律体系中统领低碳相关领域的基础性法律，也是在气候变化领域起到导向功能的政策性法律。第一，应对气候变化法应以实现“双碳”目标作为其初步价值定位，为全方位、全领域推动低碳发展，各主体积极参与到气候保护的行动中提供法律支持，更为我国如期实现“碳中和”提供法律保障，进而该法以实现气候领域的生态文明作为其深层次价值定位，推动构建人类命运共同体。第二，该专门立法是应对气候变化法律体系的基础性法律。应对气候变化是一項庞大的系统性工程，该法的制定将统领生态环保、能源经济、循环发展等低碳相关领域，是统领低碳相关立法的重要基础，其在总则中确定应对气候变化的总体规定，以法律原则的形式对各领域低碳发展作出规定，确保“生态文明”“气候正义”等理念贯彻到低碳发展的各个环节，解决立法碎片化问题。第三，该专门立法是国家应对气候变化的导向性法律。其作用应定位于为气候治理提供价值导向，协调生态环境与经济发展的关系，确定国家低碳发展政策的方向，确定气候领域基本法律原则，设定主要法律制度等。

2.应对气候变化法立法路径选择

从各国立法经验来看，我国应制定一部混合型的应对气候变化法。综合型立法明确了具体的减排目标和制度措施，能够为应对气候变化提供全面综合的法律保障，但也因为其综合全面易出现修改频繁缺乏稳定性、与相关法规衔接不畅等问题。如英国的应对气候变化法律体系便呈现出“叠床架屋”式的结构，就电力行业为例，该领域企业面临来自多个法律法规及相关管理机构的监管，形成“九龙治水”的监管局面[14]。且以法律的形式规定具体的碳减排相关制度，一旦出现新情况，制度发生变动，法律也要随之修改，而法律的频繁修订无疑会损害其稳定性和权威性，进而影响碳减排制度的实施和投资者的信心。当前，我国应对气候变化的实践检验不够充分，立法经验尚不足，政策型立法更适合我国当下的立法条件，其规定的内容较为笼统，在法律中没有规定具体的减排目标和制度措施，通常仅对立法目的、机构设置作出规定，以表明本国应对气候变化的积极态度。政策型立法的灵活性是综合型立法无法比拟的，但是其框架性的内容可能导致在实践中无法发挥实质性功能，低碳工作没有强制性的法律保障难以达到预期目标。因而，当前制定一部混合型的应对气候变化法更为合适。混合型立法属于综合型立法和政策型立法的折中，在框架性的立法上明确具体的减排目标及权利义务的划分。在这种模式之下，宏观确立国家关于气候变化的方针政策，确定基本法律原则，设置机构、监督管理等框架性的制度内容，侧重对应对气候变化工作的引导功能，同时将“2030年碳中和目标和2060年碳中和愿景”明确写入立法目的，以法律的强制力保障目标实现，这也是相关责任主体未完成碳减排义务时的追责依据。

从国外立法经验来看，立法内容应包括气候变化的减缓和气候变化的适应两大内容。法国在制定《绿色增长和能源转型法》后仍需重新制定包含适应性内容的应对气候变化法，此举无疑增加了立法成本。我国应该吸取法国立法经验，在立法之初就应当将减缓和适应两大方面内容纳入新法，形成全面性综合性的应对气候变化法。减缓方面主要控制温室气体绝对或相对排放量，涉及能源、产业、增加碳汇等领域。首先应当针对在碳排放领域中占大头的能源领域进行规制，将我国《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》等法律中关于促进可再生能源和清洁能源使用的部分进行整合，纳入应对气候变化法;其次，将我国《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等产业领域的法律中有关生产过程中温室气体减排的内容、行业标准纳入新法之中;再次，新法应当吸收我国《森林法》《草原法》等法律中关于增加碳汇的相关规定，构成专门章节，最后在减缓方面规定关于碳排放交易市场、温室气体目标与考核、温室气体排放信息公开等制度。

适应方面主要是增强人类社会适应和生态系统适应力两方面。首先，应当将我国《农业法》《气象法》等法律中关于人类社会适应的规定整合，其次将我国《环境保护法》中关于生态系统保护的相关规定吸收，最后将生态脆弱地区适应气候变化能力建设的制度性措施纳入新法，建立起灾害综合监测和预报、防御极端天气的专门性机制。但考虑到我国各地地理环境等实际情况的差异，上述关于减缓和适应的规定应当以原则性规定为主，应对气候变化法只是一个总纲，其具体的实施细则应通过相关的法律修订、发布部门规章、地方性立法的方式分地区、分行业地进行具体明确。

（二）法律体系的完善——相关法律法规的修订与制定

如果只有框架性的专门立法，而没有相关的法律法规及其制度相推进，新法无疑会被“束之高阁”，无法发挥实质性的作用。因此在制定完应对气候变化法后，有学者主张采取韩国的立法模式，即在宏观框架型的立法《气候变化对策基本法（草案）》之上，再制定微观的《低碳绿色增长基本法》来应对氣候变化工作[15]。但韩国微观立法中规定了可持续发展基本计划、绿色国土管理、水资源管理、低碳交通等一系列的具体措施，采取韩国模式必然与我国《循环经济促进法》等现有立法大量重合。因此，更为适当的做法是以混合型的应对气候法为核心，以此对照修改相关法律法规，即采取“统分结合”的立法模式。

具体而言，《中华人民共和国应对气候变化法》为整个低碳法律体系提供框架性规定，包括立法目的、基本原则、管理机构、减缓与适应制度措施、问责机制等内容，但立法宜宽不宜细，其主要的作用定位是发挥基础性、政策性的“统领”功能。并且气候变化广泛地影响着自然生态和人类社会发展，无法归入某个特定领域，作总则性规定可使法律在多领域发挥优势。而各领域、行业、部门具体的低碳制度的落实则体现在“分”之上，由相关的单行法规进行完善，与低碳相关的主要法律以专门性框架性的应对气候变化法为基础修订其相关的法律条文。如《中华人民共和国应对气候变化法》中规定推进高碳排放企业通过技术改造提高能源效率，控制碳排放，比照到《中华人民共和国电力法》中，就应当新增对火力发电的碳捕捉与封存、可再生能源并网发电等内容;《中华人民共和国应对气候变化法》中规定开展环境温室气体浓度监测等规定，可考虑在《中华人民共和国大气污染防治法》规定的环境影响评估制度中，新增对气候变化不利影响的评估。

此种方式无疑能够建立起完善的应对气候变化的法律体系，但考虑到现实情况，比照新法对相关法律一一进行修订，其修法的规模与成本显然过于庞大。由于不同的法律有自身的立法目的，将具体的碳减排措施规定其中也并不妥当。相较而言更合适的方式是，只根据新法修订环境环保、能源利用等领域与碳减排相关的主要立法，如我国的《环境保护法》《大气污染防治法》《循环经济促进法》《清洁生产法》，且只将低碳发展的理念融入相关法律之中，而不涉及具体的相关制度措施，其主要目的是通过在主要相关立法之中加入低碳理念，宏观协调应对气候法与其他相关法律的关系，以保证整个应对气候变化法律体系的统一。而具体的措施制度建议由国务院出台“应对气候变化法实施细则”予以规定，地方政府根据我国《应对气候变化法》与《应对气候变化法实施细则》制定本区域内的应对气候变化实施方案。《应对气候变化法实施细则》中应当明确要求各地方政府制定本区域内的碳中和时间表，将碳减排指标分地区、分行业层层分解，具体落实到县（区）一级政府及重点企业，定期进行考核。

（三）法律体系的保障——管理体制机制的建立

在促进低碳发展的过程中，首先要坚持以往已经建立的环保法律制度，其次更要建立应对气候变化的专门法律制度机制。当前我国应对气候变化工作由生态环境部下属的应对气候变化司负责，但应对气候变化工作涉及环保、能源、工业、交通、气象等多个领域，从各国立法实践来看，多数国家在专门立法中均对政府、企业、公民减少温室气体排放的责任与义务进行明确，并在立法中建立起中央统一管理，各主管部门、各地方分工负责的管理机制。借鉴域外经验，新法中应成立高级别的应对气候变化委员会，由生态环境部、自然资源部、国家发改委、工业和信息化部等作为成员，在县级以上地方政府同样成立应对气候变化委员会，协调地方发改、工信、环保等部门在各自职权范围内分工合作，建立中央—地方统一监督管理机制。同时可以借鉴《德国联邦气候保护法》将减排责任分配到各重点行业的做法，建立起重点行业垂直监督管理机制，形成统一监督管理与重点行业分工负责的双重管理机制。

在此管理机制的运行下，落实专门立法中具体的碳排放管理制度，建议碳排放管理制度以“信息公开制度”“总量控制与目标责任制度”“碳排放权交易制度”三大制度为重点，以“统计核算与报告制度”“低碳产品标准及认证制度”“低碳产品政府采购制度”“政府评价考核与问责制度”“预测预警制度”“气候保险制度”“宣传教育与公民参与制度”“国际合作制度”等相关制度为辅助，协同保障低碳法律体系的有序运行。在应对气候变化法律制度、管理制度健全后，可将碳排放者违反碳排放义务或者消极履行碳减排义务，又不通过碳交易市场购买配额的行为纳入环境民事公益诉讼的受案范围，将相关监督主体未依法履职、怠于履行职权的行为纳入环境行政公益诉讼的受案范围，由适格主体通过提起环境公益诉讼来改变“一元监督”的局面，进一步完善碳排放监督体制机制。

从国际国内形势来看，低碳发展已是我国的必然选择。实现低碳转型，应对气候变化需要有良好的法治环境和支撑条件，我国当前的相关立法显然无法为低碳发展的长期目标提供支持。运用法治手段保障“碳中和”目标的实现已是国际社会的普遍做法，我国应尽快制定专门立法并以此进行系统修正，完善应对气候变化法律体系，为我国紧迫的“碳中和”愿景提供法律保障，为建设生态文明、实现美丽中国提供重要抓手。

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Improvement of the legal system to deal with climate change under the vision of carbon neutrality

Liang Ping   Pan Shuai

（Department of Law and Political Science，North China Electric Power University， Baoding， Hebei 071003）

Abstract： Climate change is a major global challenge facing mankind today，using legislative means to deal with climate change has become a national trend.China's legal system to deal with climate change is facing dual pressures at home and abroad.The construction of the legal system is obviously lagging behind. There are some problems， such as scattered relevant legislation， unable to exert joint efforts，legislation lags behind policy， and lack of superior law support for local legislation.It is necessary to draw on the legislative experience of other countries and improve China's current legal system to deal with climate change.It is suggested that the mixed climate change law be formulated as soon as possible as the policy basic law of the low-carbon legal system， and relevant laws and regulations should be revised and improved based on this， and high-level and cross-departmental management agencies should be established to promote the implementation of specific systems， so as to provide legal support for the vision of carbon neutrality.

Key Words： carbon neutrality;law;legal system;Climate Change Law

①央视新闻.世界地球日|关注碳排放三张图看懂中国为减碳付出了什么[EB/OL].[2021-07-02]https：//m.thecover.cn/video_details.html？id=7304962.

②寇江泽.美丽中国建设步伐坚实[N].人民日报，2019-09-30（017）.

③鄢丽娜.全球供煤或将出现总量与结构大调整[N].中国煤炭报，2021-07-22（003）.

①《宪法》第八十九条第六款规定：“国务院行使下列职权：……（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。”

②《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

③《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”

④《中华人民共和国环境保护法》第四条第二款规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”第三十六条规定：“国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。”第三十八条规定：“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。”

①《中华人民共和大气污染防治法》第二条第二款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大氣污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”

②《中华人民共和大气污染防治法》第七条第二款规定：“公民应当增强大气环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行大气环境保护义务。”第三十二条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用;优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。”

③《中华人民共和煤炭法》第九条规定：“国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源过程中采用先进的科学技术和管理方法。煤矿企业应当加强和改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益。”

④《中华人民共和电力法》第五条规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”

⑤保罗·帕尔默.中国植被的绿色贡献（国际论坛）[N].人民日报，2021-03-23（3）.

①《中华人民共和国森林法》第二十八条规定：“国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。”

①习近平向巴基斯坦世界环境日主题活动致贺信[N].人民日报，2021-06-06（001）.

①参见《中华人民共和国大气污染防治法》（修订草案送审稿）第六章。

②曹明德.气候变化的法律应对[J].政法论坛，2009（4）：158-167.常纪文，田丹宇.应对气候变化法的立法探究[J].中国环境管理，2021（2）：16-19.肖隆平.专访全国政协常委吕忠梅：用法律保障实现碳达峰碳中和[EB/OL].[2021-03-08].https：//www.bjnews.com.cn/detail/161518572315012.html.

作者简介：梁平，华北电力大学法政系教授，博士生导师，研究方向：法治与国家治理;潘帅，华北电力大学法政系硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。