我国农产品质量安全保障体系探究与展望

李伟，戴国富，丁超，秦曙，马新耀

（山西功能农产品检验检测中心/农业农村部农产品质量安全风险评估实验室（太原），山西 太原 030031）

农产品质量安全来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，包括在生产、贮存、流通和使用过程中产生的营养、危害及外在特征因子，既有等级、规格、品质等特性要求，又有对人、环境危害等级水平的要求[1]。农产品质量安全保障体系涉及多个相关的子体系，如检测风险体系、质量标准体系、监督追溯体系等[2]。我国先进科学技术的推广应用促进了子体系的发展壮大，而子体系的发展也带动了农产品质量安全保障体系的日趋完善[3]。

农产品质量安全关乎民生福祉，情系“三农”发展，是振兴乡村的关键一环，近年来，我国农产品质量安全总体向好，“十三五”期间稳中有升。但是，现阶段人民对于美好生活的需要日益增长，而农产品质量安全底子弱，保障能力有待提高。在新发展阶段下，我国亟须夯实农产品质量安全基础，补齐短板，进一步健全农产品质量安全保障体系，以期全面实现“十四五”末工作目标和任务，不能让质量安全问题阻碍了高质量发展的步伐。主要探究了我国农产品质量安全保障体系的现状、存在的主要问题及对策，为我国农产品质量安全建言献策。

1 我国农产品质量安全保障体系的现状

在农业产业发展上，农产品质量安全是红线，质量安全和农业发展是“1”和“0”的关系，没有质量安全这个“1”，农业发展再庞大都可能会等于“0”。如今，我国已经全面建成小康社会，人民群众开始追求吃的安全健康，如基因农产品是否安全、农产品是否含有功能元素、仓储运输是否保鲜快捷等，逐渐提高对农产品质量安全和“特”“优”农产品的关注。如何满足人民对农产品质量安全的追求，健全农产品质量安全保障体系，守护人民群众“吃得安全与健康”成为亟需解决的问题。

1.1 法律法规体系不断完善

2021 年国务院审批通过了《农产品质量安全法（修订草案）》。对2020 年以来我国出台的有关农产品质量安全方面的法律法规进行梳理分类，结果（表1）显示，截至“十三五”末，我国共出台农产品质量安全法律法规75 项。

表1 “十三五”末我国出台的农产品质量安全法律法规Table 1 Laws and regulations on the quality and safety of agricultural products issued by China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.2 质量标准认证体系取得一定进展

2021 年9 月《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》 （GB 2763—2021）发布，规定了564种农药在376 种（类）食品中10 092 项最大残留限量[4]。截至2021 年，我国出台的农药残留限量标准数量首次突破1 万项，是国际食品法典委员会（CAC）出台标准的近2 倍。从“十三五”末我国质量标准认证相关数据[5]（表2）可以看出，我国农产品质量标准体系基本形成了以国家标准和行业标准为核心，地方标准、企业标准和团体标准为补充的架构。目前我国的农产品认证种类较多，其中，产品认证主要有绿色食品认证、地标产品认证、有机食品认证和QS 质量安全认证等，体系认证主要有危害分析与关键点（HACCP）认证、投入品良好生产规范（GMP）认证、中国良好农业规范（China GAP）认证、卫生标准操作规范认证（SSOP）、IS09000 体系认证和ISOMOOO 体系认证等[6～8]。

表2 “十三五”末我国农产品质量标准认证情况Table 2 Quality standard certification of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.3 监督风险体系初步建立

在种植业方面，通过严格农业投入品，定点经营管理，推动禁限用农药替代，达到农药化肥减量、农产品不减量的目的；在畜牧业方面，严格控制兽药非法使用，减少药物残留，加强畜禽监管，达到兽药减量、畜产品不减量的目的；在渔业方面，实施减量规范用药，大力推广水产绿色健康养殖，达到持续改善养殖生态环境的目的。“十三五”期间，我国农产品监管执法人员达到153 万人次，发现问题3 481 个，查处案件2 518 件；风险评估39 项，发布风险防控指南20 余篇，定量抽检110 余万批次[9]（表3）。

表3 “十三五”期间我国农产品监督和风险防控情况Table 3 Supervision and risk prevention and control of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

1.4 检测追溯体系正在加强

目前，我国省、市、县基本实现了检测设备更新升级，配套设施发展完善，形成了综合性检验检测体系，农产品检测技术有了明显提高。农业农村部已经建成了种植、畜牧、渔业、农垦专业追溯管理平台[10]。我国经济较为发达的区域，已搭建适宜当地发展的质量安全追溯平台。“十三五”末，我国拥有农产品检验检测机构3.9 万余家，检测人员2.8 万余人，快速检测技术600 余项；专业追溯管理平台4个，注册生产经营主体22 万家，可追溯产品种类达981 个（表4）。

表4 “十三五”末我国农产品检测追溯体系建设情况Table 4 Construction of inspection and traceability system of agricultural products in China at the end of the 13th Five-Year Plan

2 我国农产品质量安全保障体系存在的主要问题

2.1 法律法规急需健全

2006 年《农产品质量安全法》实施。为适应农产品市场需求，提高该法的准确性，国家于2018 年就个别条款进行了修正，以便能更好地保障农产品的质量安全。但是，随着全国机构改革的推进，部分职能部门进行了整合重组，现行的农产品质量安全法律法规不能很好地为监管执法提供依据，一些管理办法未得到及时制定，间接导致执法不严。加上农产品市场准入自由、标准化生产推广不足，质量安全信息发布不规范、不透明，一些相关法律知识普及不够，容易导致群众因信息不对称而形成片面认识，进而导致农产品质量安全相关法律法规难以贯彻执行[11]。部分农产品生产者追逐利益最大化，不重视质量安全，进行非法添加、制假售假等，不能自觉地依法使用杀菌剂、植物调节剂、杀虫剂等农药投入品，主体责任意识不强，缺乏法律安全意识。

2.2 农业标准化生产有待推广

由于传统的自给自足观念影响，以及对规模化生产认识不足，导致如今市场上仍有不少农产品来自于自养自植的个体经营户。农村土地“三权”分置后，农户积极性提高，专业合作社、小微企业随之产生，我国农产品市场逐步实现集约化生产，但由于国家扶持力度有限，致使大多不能达到企业化生产要求；农业产业化企业虽可实现生产基地化、规模化，但存在未严格执行标准的现象。当然，在一些农产品标准化生产中，还存在生产标准缺乏或标准内容不够细化的问题，使得标准化生产难以进行。

2.3 监管机制有待加强

2.3.1 监管能力不足 机构改革以来，不少省市县的检测机构划转到市场监管部门，乡镇农业综合服务机构设立，乡镇监管职能站需与农业综合执法相衔接。然而，基层监管能力弱成为阻碍监管任务完成的一大突出问题，更加难以应对当前日益繁重的监管任务。同时，农产品质量安全法实施细则和相关法规以及司法解释尚未规范细化，对多、乱、杂、小的农业投入品经营者监管不到位；部分农业生产者生产档案缺失，投入品使用记录不全；部分农产品农资经营户不执行休药期要求，甚至兜售禁限用药物等[12]。国家对这些违法行为打击处罚力度不够，不足以形成震慑作用，使得农产品安全问题时有发生，对人们的身体健康造成了侵害。

2.3.2 监管职责履行不到位 农产品质量安全监管任务涉及面广、任务量大、周期较长，部分监管部门职责虚化，部门与部门之间缺乏沟通；加上手写记录、走访检查、监督管理全靠人盯人，这样的方式已完全不能适应现代社会农产品质量安全的要求。部分投入品监管存在盲区，在农村零售经营者未得到及时监管，外地农产品也存在此类现象。农产品质量安全需做到全程监管，而现阶段国家对于农产品质量监管重“尾”轻“头”，监管重点放在了最终农产品上，忽视了生产流通过程的质量安全。

2.4 追溯体系有待完善

从农田到餐桌，农产品质量安全是不可缺少的一环，相关监管部门和经济组织扮演着重要角色。在我国，农产品质量安全监管采取“分段监管为主，品种监管为辅”的模式，这样会造成监管无法联动协作和溯源调查，信息不对称，出现监管空白或真空，导致问题产生后责任难以追溯，影响追溯效果。当然，造成许多初级农产品发生问题后无法追溯的原因还包括市场准入门槛低、农兽药残留检测不严格、产地证明缺失，安全难以得到保证；国家级、省级农产品质量安全追溯平台未能及时完成对接，信息不能得到共享；种类覆盖不全，设备维护跟不上，后期电信设备投入高，追溯效力难以展现；企业为了追求农业成本的低消耗，对于追溯系统研发投入较少等。追溯系统未能真正走入公众视野，消费者无法感受到农产品追溯体系的价值。

2.5 检验检测体系投入不足，保障能力弱

我国的农产品质量安全检测体系还不健全，有些残留物的检测方法和污染情况还不清楚，检测经费投入不足，专业性较高、能力较强的检测技术人员数量较少，甚至部分地区存在人员紧缺的状态。检验检测设备90%依靠进口，这就会面临国外进口限制和技术封锁的挑战，同时存在数据泄露、黑客攻击等网络安全风险。我国农产品检验检测行业总体上呈现“散而不强”的态势，检测技术能力与高端制造业发展不匹配，国产检验检测仪器设备供给质量有待提高。地方综合检验检测机构仪器落后、人员配备不齐，检测范围局限，仅能进行定性检测，涵盖率、飞行抽检比例不高，不能满足基层检验检测工作的需要。农产品生产主体大多缺乏自检能力，委托检测也不多[13]。

3 完善我国农产品质量安全保障体系的建议

3.1 健全相应法律法规体系

完善的法律法规是保障体系有效运转的必要条件。国家要加快《农产品质量安全法》的修订，促进农产品质量安全领域的行刑衔接，制定相应配套实施的办法、细则以及司法解释，形成“法律链条”，从种植到加工、从农田到餐桌都需要得到法律的保障[14]。农业主管部门、监督执法部门和司法部门要建立紧密协作的联动机制，让农产品质量安全得到制度化保障。依托传统媒介以及新型媒体等形式开展多样化的普法宣传，提升全民法治意识和质量安全意识。

3.2 大力推进农业标准化

3.2.1 加快标准制修订工作 探索适合我国国情、与国际农产品竞争相符的农产品质量安全标准体系，出台标准化生产发展规划，以及农业投入品质量和使用标准，农产品产地环境和生产过程管控标准，农产品关键成分标准，屠宰畜禽检验规程等。加快国家、行业以及地方标准制修订进度，构建起结构完整、适应农业行业需求的农产品标准体系。及时将信息向业内公布，获取更多的关注和支持，为标准的推广应用奠定基础。各级政府及农业农村部门要落实农产品质量安全标准宣传普及工作，进一步保障农产品质量安全。积极开展农产品标准的国际交流，参与国际标准的制修订工作，推进我国农产品标准的国际化；研究发达国家的相关标准，分析其科学性、可行性，逐步借鉴，引入我国[15]。

3.2.2 实施生产全过程质量安全管理 实现农产品全过程管控，需积极引导并扶植龙头企业，加大政府补贴，加快标准化建设，加大惩处力度。积极选育、引进和推广标准化品种，科学投入，使农产品达到营养平衡，安全生长和发育。绝不允许使用违禁投入品，保障质量安全。及时并合理地对农产品生产进行记录，注重采收、收获农产品的过程。政府要打造专业化、素质高的专职农民队伍，提高安全生产技术在农业从业者中的推广力度。

3.3 深化执法监督体系

充分发挥部、省、市、县4 级监管网络的作用，加大随机抽样力度，增加产地、“三前”环节、禁用药物的抽检比例，提高监测的时效性、准确性、真实性和覆盖面[16]。运用综合性的检查方式，对农产品质量安全进行监管保障。抽查暗访，全面覆盖大、中、小生产经营主体，主要集中在禁限用药物等非法添加物。有效运用现代信息技术，创新监管保障方式方法，通过数据关联匹配将农产品生产流通全过程由传统人防转变为在线智慧监管。综合农产品产业发展实际，对农产品生产流通全过程开展安全风险评估，深入分析危害产生的原因及影响，并制定相应的实施方案，有针对性地进行整改。严格农产品产地准出、市场准入，健全多方协作机制，衔接流畅，监管无缝连接。各级政府要加快农产品质量安全应急预案的制修订，提高应急处突能力；舆情监测从反应到跟踪到研判再到积极引导，应做到迅速全面、科学合理。

3.4 规范检验检测体系

检验检测是保障体系得以完善的重要技术手段。检验检测机构依托高技术、专业化人才，对待检农产品严格按照良好实验室规范体系及国标、行标进行检测，出具公正、科学和权威的数据或报告，为社会提供公正性、科学性和权威性的服务。充分发挥科研院校和专家团队作用，加大检验检测关键技术攻关力度，加快农产品质量安全领域核心技术、前沿引领技术的研发，加大国产装备的推广力度。同时，加大检验检测机构的培育和管理力度，加大检验检测人才的培养和激励力度，鼓励专业技术人员定期参加专业知识以及相关法律法规的学习，保证检测仪器的高效使用[17]。加大检验检测公共服务力度，充分发挥部省市县质检机构的中坚力量，让社会第三方检测机构成为补充力量，增强农产品交易主体的社会责任意识，积极引导和鼓励农品企业搭建自检体系。

3.5 统筹追溯体系

在农产品生产流通过程中，以合作社为单位，将个体户集中到农产品质量追溯系统中[18]。利用先进的前沿技术，监控和记录农产品不同生产时期的药物使用种类和剂量，跟踪和管理流通环节的各项指标。监管部门应当对农产品从农田到餐桌的全过程进行追溯管理，及时进行抽检，及时发现安全隐患，及时追踪并妥善处理污染产品，促使追溯系统高效运行，不断提升追溯系统的信任度[19]。此外，各级政府及农业农村部门要加大《农产品质量安全信息化追溯管理办法（试行）》的宣传力度，引导消费者认识追溯标识，科学合理消费，从而激发生产者追溯积极性。

3.6 建立“信用+”体系

我国农产品质量安全领域要建立“统一、完整、经济”的信用监管新机制，采用“信用+达标合格证、网格化管理、监督抽检、巡查检查”等工作模式，打出信用监管组合拳，形成“事前信用承诺，事中分级分类监管，事后守信激励和失信惩戒”的监管新格局，提升监管效能[20]。政府在营造适于信用体系发展环境的同时，加大工作试点试行，鼓励信用监督的社会参与。各级农业农村部门要解读政策，加强宣传，营造良好的社会信用环境。

4 结语

质量是安全基础，安全是健康保障。吃得健康是农产品质量安全的内在要求，脱离了这个本质属性，再鲜亮的外观、再强大的功能、再好的卖点都将为法律所不许、市场所不容。当前，我国农产品质量安全要突出质量导向和全程监管，机构改革后的各部门职责要进一步明确，健全监管制度，加强技术交流，为农产品生产流通保驾护航；通过建立和完善法律、标准、检测、监管和信用等保障体系，以期完成好“十四五”农产品质量安全的目标和任务。