公立医院议事决策闭环系统的建设和实践

文/刘莉莉 戴灵 康孟利 杨之源 刘印 周利江

以“三重一大”为核心的议事决策闭环系统，可以提高决策科学性，防范决策风险，提高管理水平，预防腐败。

以“三重一大”为核心的议事决策制度最早在1996年中纪委第六次全会公报上提出；2005年中央在文件中（中发[2005]3号）明确“三重一大”讨论范围：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定”。公立医院作为我国医疗市场供给方的主体，在实施“健康中国”战略中发挥着主力军的作用。同时，我国公立医院整体存在规模大、资金资源集中、大中型项目密度大、人事任免调整敏感等特点，因此公立医院中的腐败案件既是社会长期关注的热点，也对国家健康战略，对医疗卫生从业人员形象产生负面效应。在公立医院落实以“三重一大”为核心的决策路径，是民主集中组织原则的体现，可以提高决策科学性，防范决策风险，提高管理水平，预防腐败。

议事决策闭环系统的提出

以“三重一大”为核心的议事决策闭环系统，第一，要求对进入议事决策的事项范围进行规范，既不能事无巨细一把抓，浪费时间资源，也不能随意抬高门槛，规避监管。第二，在讨论事项经党委会形成公开决议前，需要控制传播范围。第三，会议记录必须准确完整，避免记录不全，审核不严。第四，相关决议必须在后续执行或者经济活动中得到贯彻，责任落实到人，有据可查。

根据以上议事决策路径要求，结合医院实际，医院从2018年10月份起开始设计开发议事决策系统。系统目标是：实现提交议题、审核议题、讨论议题、形成结论、执行反馈的电子化闭环管理；实现决策与流程审批、合同管理系统的无缝整合；实现全流程的快速精准追溯。电子化议事决策路径，希望解决当前公立医院普遍遇到的“三重一大”事项甄别缺乏标准性和规范性；纸质会议记录不完整，容易遗失且查询困难；决议执行缺乏闭环追溯；会前沟通议题内容不便捷且保密性差等问题，进一步提高决策效率。

议事决策系统的设计与实现

“三重一大”议事决策系统采用自定义工作流技术实现。工作流是一类根据预定义规则自动或者半自动执行的工作任务序列，规则、数据、执行状态能够在不同的序列节点之间传递。按照序列或流程定义方式，工作流有固定和自定义工作流两类。固定工作流中任务序列、规则、状态变化都是交付时设定的，用户直接应用，基本不提供配置功能。自定义工作流中系统提供流程设计和运行环境，用户根据自身需求，使用基本元素，设计组合出各种流程。目前主流的设计和运行环境，支持图形化设计界面，提供二次开发脚本语言。以议题申报流程为例，在图1所示的图形化环境中，可以自定义流程节点、流程走向，设置节点属性，添加流程走向判断条件等。

图1 图形化自定义工作流

议题提交流程如图2所示，提交议题的权限限制为各职能科室负责人，权限可配置。议题提交后，系统自动根据规则库给出进入会议类型的建议。根据医院“三重一大”制度，以项目安排和大额资金使用为例，医院日常公用支出≥20万元采购项目（不含水、电、人员工资、药械采购平台线上采购药品和医用耗材等日常开支），大宗物资、设备采购、大型修缮等≥30万元单笔开支属于院长办公会和党委会讨论范围；10万元≤日常公用支出＜20万元，10万元≤大宗物资、设备采购、大型修缮等＜30万元，只进入院长办公会讨论。提出议题的职能科室分管领导根据系统建议，决定议题进入的会议议题库。

图2 议题提交流程

议题进入议题库后，启动议题决策流程，如图3所示。党政办主任从院长办公会议题库中选择当次会议讨论的议题，审核后提交给院长。院长再次审核是否符合上会条件，如条件不具备，可退回到院长办公会议题库；如审核通过，这些议题将在系统中自动分发给院长办公会参会人员，只有参会人员才有访问权限，严格控制传播范围。参会人员在会议召开前有充分时间根据获取的电子材料对议题展开调研和思考。院长会议讨论结束后，党政办主任负责录入每个议题的决策结果，根据类型不同选择流向，无须转办党委会的，直接将会议决策结果分发至执行部门，执行部门科主任有权限获取此次结果，并与后续采购、合同等流程做关联；如需转办党委会的，进入党委会议题库。

图3 议题决策流程

召开党委会前，党政办主任从党委会议题库中选择此次会议议题，审核后提交给党委书记。党委书记审核通过后系统将议题分发给党委会参会人员。“两会”参会人员分开独立配置权限，访问内容严格控制，接收到的议题不能做复制和转发。党委会讨论结束后，决议入库并分发至执行部门。

决议分发由会议结果通知模块完成，如图4所示。议题基本信息、附件、职能科室意见、分管院长意见、会议讨论意见等定向分发给牵头部门和配合部门，只有这两个部门的负责人有访问此次会议通知的权限，并可在后续执行流程中关联决策结果。

图4 议题通知功能

议事决议是否得到贯彻和执行是电子化闭环管理的重要环节。在采购审批流程中，属于“三重一大”讨论事项范围内，必须关联议题决策流程的信息，如图5所示，创建采购审批流程时，必须从议题库中选择院长办公会、党委会的决议，所能选择的议题范围，根据创建人身份控制，原则上只能选择自己提交和被分发执行的议题。采购审批流程后续各审批节点，都可以直接调阅关联以上决议。

图5 采购审批流程关联“三重一大”议题信息

议事决策系统提供丰富的查询功能，如图6所示，左侧可以根据流程进度选择不同的议题库。在选定的议题库中，可以根据创建日期、创建人、议题类型、牵头部门、申报日期、创建日期、列席人员等结构化数据查询，也可根据议题事项名称、议题事项基本情况和会议讨论意见等文本进行模糊查询，解决了纸质时代查询速度慢、定位不准确的困扰。

图6 议题查询功能

议事决策系统的管理效果

医院自2019年1月份试运行议事决策系统以来，至2022年1月31日止，通过系统共讨论院长办公会议题622条，党委会议题598条。对比电子化流程实施前后的情况，以下几个方面提升显著。

进入“三重一大”讨论的事项规范性和质量大幅提高。系统根据院内制度，对涉及金额的讨论事项设立了明确的自动判断规则。从源头上避免了“无论金额大小都上会”的情况，节省时间资源，提高会议与决策效率。电子化流程实施前，提交讨论事项的形式多为口头、简单电子文档、手写纸质件和简单打印纸质件，因此事项要件缺失、描述不准确，甚至手写字迹无法辨识、附件材料遗失等情况非常普遍，严重影响决策效率。流程电子化后，讨论事项以结构化表单形式填写，重要要件控制为必填，否则不能提交，附加资料以pdf或者word文档作为附件提交，表单规范、文字清晰、结构化字段有利于后续检索统计。

决策事项流转便捷、规范，流转范围可控，保密程度提高。在电子流实施前，口头或者简单纸质文档的议题流转困难，党政办在分发时需要复印多份，在传阅中甚至有遗失现象，不利于保密。流程电子化后，结构化表单经党政办审核后“一键”分发到各参会领导，议题填写规范，资料齐全，领导们有充足时间做调研，酝酿观点，提高决策效率。不同会议参会领导所能看到的议题权限不同，浏览批注有记录，可追溯，不可随意转发，在形成决议前保密程度高，再无“遗失”事件发生。

议题决议定向分发，阅读权限可控，后续执行流程中可关联决议，形成闭环管理。在电子流实施前，会议决议多为word或者纸质文档，分发或者抄送执行科室不便，后续执行一般不形成关联，追溯困难。流程电子化后，会议决议由党政办根据执行科室和配合科室在线分发，只有分发到的部门才能阅读决议内容，不允许随意转发。后续采购、合同、支付等流程环节，系统中可关联相关会议决议，形成闭环管理，执行后续流程时可方便“一键”回溯决议内容。

议题归档便捷，按结构化字段快速查询调阅档案。在电子流实施前，议题决议由党政办手工纸质归档保存，审计调阅时，需要在成堆的纸质档案中手工检索，费时费力。流程电子化后，归档自动生成不可修改的PDF文档。查询调阅时，有权限的操作者可按照结构化字段自主组合定义查询条件，也可自主定义报表条件和格式，有效解决归档、检索、统计分析难题。

医院议事决策系统，在安全可控的前提下，支持手机、Pad等设备院外移动办公使用。

讨论与优化

议事决策闭环系统，可整体提高医院决策议题的质量和决策过程的规范性，增强决议与后续执行流程的关联性，提高行政行为的闭环管理水平，为上级监管部门提供高效的工具。在使用中，系统可以从以下几个方面持续优化。

进一步提高系统中表单的结构化水平。通过36个月的运行，医院已经积累了可观的各种类型的议题数据，后续通过对比抽象，提炼细化表单的结构化字段，争取结构化程度超过85%。同时定义每一个结构化字段对应的常用字典，争取做到85%的输入通过字典实现。高结构化水平的表单，有利于提高后续查询和表报的精确度，结合高覆盖率的字段输入字典，大幅度提高移动端使用体验。

参考医疗电子病历系统，后续可引入CA认证的电子签名体系。目前系统只支持传统“用户名+密码”登录体系，引入CA认证电子签名后，经加密的签名与文档不能被非法篡改。物理的签名设备，降低了用户名和密码被冒用的概率。

系统应及时体现院内规章制度的变化。议事决策系统是院级管理理念和规章制度的综合电子化载体，信息部门及时根据规章制度变更，充分利用图形化设计工具，快速高效优化流程，变更权限控制，保证合规稳定运行。

综上，议事决策闭环系统的开发与应用，在提高议题质量、规范讨论路径、形成“议题-决议-执行”闭环管理、提高公立医院行政决策效率等方面有重要的探索与现实意义。