基于“三生”空间视角的城市群国土空间利用质量评价——长株潭城市群的实证研究

沈 彦，张伟娜，张 明

（1.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410007；2.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410007）

当前，我国正进入生态文明建设新时期，以大城市为核心的都市圈和城市群是中国城市化下半场的主旋律，是未来城市空间的主要形态，是中国未来发展的引擎和国际竞争的关键。国土空间作为区域经济社会高质量发展和生态文明建设的重要载体，按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的总体要求，应控制开发强度，优化国土空间布局，形成“三生”空间合理格局。但改革开放三十多年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展，我国国土空间开发很不均衡，国土空间利用质量不高，严重阻碍了区域经济社会的可持续和高质量发展[1]。可见，如何优化国土空间开发格局，实现区域生产、生活和生态空间融合协调，是当前极为重要的研究课题。目前国内对国土空间利用质量评价多侧重于以单一的国土要素来进行研究，较少通过构建系统的指标体系，从“三生”空间综合视角来全面而系统地评价不同尺度的国土空间利用质量状况。因此，本文从多元角度出发，以生产、生活、生态国土空间利用质量的综合评价模型为研究重点，以长株潭城市群三市为研究区域，更为精准地评价区域国土空间利用质量状况的好坏以及耦合协调程度的高低，对科学优化城市群及三市国土空间布局有指导作用。

一 国土空间利用质量及其评价的内涵界定

国土空间在地理学界的各类研究中具有非常重要的意义，常被作为基本的研究对象。从微观尺度来看，“三生”空间能比较明晰地进行划分和界定，但宏观的区域层面来看，“三生”空间是融合在一起，同时具备三种空间的功能，即具有复合功能，不易清晰地进行划定。国土空间利用质量，简单来说，就是人们对国土空间利用的好坏程度，表象在于利用的过程与结果。学界对其概念没有明确的界定，基于学者们的当前的研究基础上，国土空间利用质量可界定为是在不同的发展阶段，人类为了达到一定的目的，依据国土空间的自然属性及其规律，通过各类实践活动，产生并形成国土空间结构、功能、布局、强度等方面的综合结果，以及对区域经济社会发展与自然生态保护的综合保障与支撑能力。因此，生态文明建设背景下的高质量发展区域理应是生产、生活和生态“三生”功能的有机结合体，其“三生”空间组合应体现全方位、多层次的交融耦合，三者间的正向反馈机制促进生产、生活和生态空间不断调整优化，从而实现国土“三生”空间优质耦合协调发展[2]（图1）。据此，本文认为具有主观性、客观性、综合性和持续性等属性特征的国土空间利用质量评价就是人类为了达到某一特定目的，在进行实践活动过程中对国土空间即生产、生活和生态空间的利用状况的好坏与利用效率的高低等进行系统全面的诊断分析，从而促进区域经济社会生态和谐统一，保障区域高质量发展。

图1 国土三生空间系统的交互耦合关系

二 研究区域与评价方法

（一） 研究区域

长株潭城市群地处我国中南部核心区位，是连接成渝、长三角、京津冀及粤港澳的“米”字型高铁枢纽之心，我国南方地区重要的“十字”枢纽，长江经济带、京广经济带、泛珠三角经济区的结合部，是长江中游城市群重要组成部分，在全国国土空间发展格局中具有重要的战略地位。据湖南省统计公报显示，2010 年长株潭地区生产总值0.68 万亿元，2019 年，该城市群地区生产总值1.68 万亿元，10 年增加1 万亿元，占全省GDP 四成，是湖南省经济最活跃的区域。该城市群的长沙、株洲、湘潭三市建成区沿湘江呈“品”字型分布，内部空间紧凑，根据国务院批复的《长江中游城市群发展规划》和湖南省委、省政府关于推进长株潭城市群一体化发展战略目标要求，该城市群将是未来中国经济发展新增长极、中部崛起新高地、全国城市群一体化发展示范区和“两型”社会建设典型示范区。近10 年来，随着该区域工业化、城镇化快速发展，经济社会发展突飞猛进，但在国土空间开发利用过程中，生产、生活、生态空间之间的矛盾与冲突也日益突出。为促进该区域国土空间高效率利用，经济高质量发展，空间治理现代化，亟待解决这些突出问题。

（二）数据来源

本文研究所采用数据主要来自2010—2019 年的《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《湖南省统计年鉴》以及长株潭三市统计年鉴等，个别年鉴缺乏的数据采用相应年份的国民经济社会发展公报和发改委、环保等相关部门的数据并进行相应的处理。

（三）评价方法

1.构建国土空间利用质量评价（TQI）指标体系

为了全面客观准确地评价区域国土空间利用质量状态，本文力求筛选出能反映国土空间利用的关键性指标。因此，在已有学者们的研究基础上，根据国土空间利用质量的内涵，遵循可比性、可量化、可获取、可行性原则，从“三生”空间各内部功能要素之间的作用机理出发，结合长株潭城市群实际情况，并综合相关专家的意见和建议，构建了由生产空间利用质量（PTQI）、生活空间利用质量（LTQI）和生态空间利用质量（ETQI）3 个层面，每个层面均选取具有代表性的8 个核心指标（X、Y、Z），共24 个指标组成的国土空间利用质量评价体系[3-5]，详见表1。

2.确定国土“三生”空间耦合协调度评价模型

为了权重的客观性与合理性，较好地排除各项指标功能价值的重复计算和人为主观因素的影响，本文通过采用熵值法进行计算得到24 项指标的权重，熵值越高，对国土空间利用质量评价的影响越大。另外，为客观分析生产、生活和生态空间利用质量的协同融合关系，仅以耦合度无法客观评价国土“三生”空间相互作用的实际水平。本文通过分析国土生产空间、生活空间和生态空间三者功能之间相互作用的关系强弱与优劣程度，构建耦合协调度模型对区域国土空间利用质量综合协调发展水平的高低进行评价[6-7]。

其中：α、β、γ分别是PTQI、LTQI、ETQI相对应的权重值，且α+β+γ＝1；V、V1、V2、V3分别是国土空间利用质量（TQI）、生产空间利用质量（PTQI）、生活空间利用质量（LTQI）和生态空间利用质量（ETQI）的作用分值。

式中：K为耦合度；D为耦合协调度。

表1 国土空间利用质量（TQI）评价指标体系及指标权重

三 实证研究结果与分析

通过上述TQI 指标体系先对长株潭城市群三市的生产、生活和生态空间利用质量进行综合评价，再构建耦合协调度评价模型，测算出三市耦合协调度水平，从而分析2010—2019 年长株潭城市群国土空间利用分布特征。

（一）国土“三生”空间综合利用质量时空动态变化特征

1. 国土生产功能的时空动态特征

从长株潭城市群三市国土生产空间利用质量时空动态变化情况可以看出，长株潭城市群国土生产空间利用质量的评价数值整体呈现上升态势，但三市生产空间利用质量具有明显的地域差异，株洲的国土生产空间质量评价结果数值最高，表明株洲市相对于长沙、湘潭，主要是其一、二、三产业用地结构较合理，生产效率较高，一、二、三产业结构的层次分配较为合理，在新产业新业态方面具有较高优势，产业结构高级化发展趋势较为明显。长沙的生产空间利用质量评价结果次之，湘潭最低，主要原因是两市的耕地面积一产增加值和有效灌溉指数等评价指标存在一定的差距，尤其是长沙市，尽管一、二、三产业产值增值明显，但10 年间建设占用耕地的面积较大，生产空间利用质量并未有明显的提升，湘潭市则由于一、二、三产业结构不够合理，各类生产要素的利用效率和科技创新对经济发展贡献率不高，使其与长沙、株洲两市的生产空间利用质量差距较大。

2.国土生活功能的时空动态特征

从长株潭城市群三市国土生活空间利用质量时空动态变化情况来看，总体上长株潭城市群在研究期内的国土生活空间利用质量呈上升趋势，其中，长沙的国土生活空间利用质量评价数值最高，其次是株洲和湘潭。这与各地的经济发展水平、产业结构比重、基础设施水平、公共服务设施、人口集聚度等因素有直接关系。长沙作为省会城市，在城市群三市中的经济发展水平是最高的，人口聚集度高，第三产业比重也较高，能提供较为便捷和多样化的生活服务。湘潭是我国“一五”时期重点建设的工业城市之一，传统的产业结构和粗放的经济发展方式，以及对资源的依赖性高等因素，加上人口外流现象严重，甚至出现了负增长的现象，2010—2019 年10 年间减少了近10 万人口，严重阻碍了湘潭的经济社会高质量发展，致使生活空间利用质量整体不高。

3.国土生态功能的时空动态特征

从长株潭城市群三市国土生态空间利用质量时空动态变化情况来看，株洲、长沙国土生态空间利用质量比湘潭高，这主要取决于各市的森林覆盖率、建成区公共绿地率、人均公共绿地面积以及林地、水体等生态用地面积等指标差异。

4.国土“三生”空间综合利用质量时空动态变化

长株潭城市群国土空间综合利用质量不仅从时序上有一定的演变规律，而且从空间上也有明显的分布特征。从2010—2019 年的10 年发展阶段来看，长株潭城市群国土空间利用质量整体上处于波动上升的趋势。由于从“十二五”时期以来，随着三市各级政府对区域资源环境承载力的认知越来越强，尤其是重视长株潭“绿心”地区的保护，因此，国土空间开发利用过程中各类资源消耗大、生态环境恶化等现象得到改善，提升了资源利用效率，推动了产业转型升级，各地国土空间利用质量不断提高。从单个城市来看，由图2 的时序演变趋势可见，三市在2012—2013 年期间均出现下降态势，而长沙市在2014—2015 年期间还出现了一次明显的下降趋势，主要因为建设占用林地、耕地比重较大导致。株洲市从2014—2019 年六年期间，国土空间利用质量的数值增长较快，且明显优于长沙和湘潭两市，这主要取决于株洲市国土“三生”空间利用质量较好，可见该市从2015 年以来，在提高区域资源环境承载能力、产业转型以及土地节约集约利用等方面取得了较大成效。

图2 长株潭城市群国土空间综合利用耦合协调度时空变化

（二）国土“三生”空间利用耦合协调度时空动态变化

在学者们已有研究成果的基础上，通过构建国土“三生”空间利用耦合协调度模型，借鉴对耦合协调度划分类型的界定，本文将其划分为高耦合协调、较高耦合协调、中度耦合协调、较低耦合协调和低耦合协调五类，对应的分值区间分别为[0.8，1]、[0.6，0.8）、[0.4，0.6）、[0.2，0.4）、[0，0.2），见表2。

表2 耦合协调度类型分级

根据以上国土空间利用耦合协调度模型计算2009—2018 年长株潭城市群“三生空间”利用的耦合协调度，见表3。从整体来看，10 年间长株潭城市群国土空间利用耦合协调度波动较为明显。2012—2013 年虽有小幅明显下降趋势，但之后六年协调度稳步上升至较高等级。

表3 长株潭城市群国土“三生”空间利用耦合协调度类型

单从三个城市的总体情况对比来看，三市虽然都处于上升趋势，但湘潭市耦合协调度一直低于长沙市和株洲市，而株洲市变化幅度明显，从0.68 提高到0.83。研究初期，三市都处于中度协调区间，从2012—2015 年年间长沙出现两次下降态势，之后三年持续上升并临近高协调水平，株洲在2013 年出现了一次下降后，持续五年逐步上升至高协调区间，湘潭市则在2009—2014 年年间一直处于中度协调区间，2015—2019 年年间虽然一直保持上升态势，但是仍未提升至高协调级别。

四 结论与建议

（一）结论

通过对长株潭城市群国土空间利用质量以及“三生”空间耦合协调度的评价分析，可见长株潭城市群国土空间利用质量不高，存在较为明显的空间分异特征，从单个城市来看，长沙、株洲两市优于湘潭。随着长株潭城市群一体化进程不断加快推进，“三生”空间也逐渐在改善优化，但仍存在生产空间质量低下、生活空间粗放低效、生态空间污染萎缩等问题。因此，在空间治理体系现代化新要求背景下，应建立科学的国土空间规划体系，合理划定“三线”，推进城镇集聚集约发展，高效配置人口等各类经济社会资源要素，统筹调控各类空间需求，加强城市及区域间协作，构建生活、生产和生态协调有序的空间新格局。本文基于空间功能构建国土“三生”空间利用质量评价模型，对长株潭城市群生产空间、生活空间和生态空间的利用状态、效率等进行了综合利用质量的测度，虽然指标数量、数据获得性等限制因素对国土空间利用质量评价有一定的影响，但是本研究方法对于不同类型国土空间利用质量评价以及区域差异分析有一定的参考与借鉴意义，对区域国土空间合理开发利用具有指导作用。

（二）建议

1.注重区域一体化发展

作为长株潭城市群首位城市，要充分发挥长沙区域中心城市的引领示范作用，强化辐射聚散功能，着力提升要素集聚、智能制造、创新创意、交通物流、高端服务能力，加快长沙建成国家中心城市的步伐，提升国际影响力、竞争力。加快培育城市群内株洲、湘潭新的增长极作用，从加强统筹规划、融合布局考虑，最大限度优化城市群资源配置，推动长沙、株洲、湘潭三市“互补融合”，并通过城际连接带促进整个城市群国土空间一体化发展。

2.注重区域集约化发展

在符合国土空间规划前提下，深入推进城镇低效用地再开发，推动土地复合开发利用、用途合理转换，促进城镇生产、生活、生态空间有机融合。调整产业用地空间布局，以供地结构优化引导产业结构调整，转变经济发展方式，促进园区向城镇集中，企业向园区集中。积极探索新产业、新业态发展供地模式。因村制宜、精准编制村庄规划，落实上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护线等各类控制线，积极开展乡村地区全域国土空间综合整治与生态修复，优化村庄用地布局，严控乡村建设用地空间增长。

3.注重区域适度化发展

人地关系和谐是实现城市群可持续发展的基础和保障。坚持底线思维，科学划定区域内城镇开发边界和永久基本农田保护边界，正确处理并协调好土地城镇化、人口城镇化、产业城镇化和社会城镇化的关系，保持城市群城镇空间适度的发展速度、建设规模和集聚程度，通过刚弹结合，实现城市群开发与保护的双向管控，引导城镇生产、生活空间理性扩张，优化国土空间布局形态，促进节约集约用地，实现精明增长，形成合理的国土空间开发格局。

4.注重区域绿色化发展

坚持生态优先、绿色发展，深入推进大生态建设，科学引导城市群生态保护、利用与建设，加快建设生态安全屏障，发挥城镇周边农业空间生态服务、休闲游憩、美化景观等绿色功能，拓展城镇绿色生态空间，建立高效生态、低碳环保的绿色产业体系，构建以长株潭城市群绿心地区为核心，省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园、重要湿地为节点的生态格局，构建山水林田湖“生命共同体”，开展绿量动态监测评估，有效发挥生态绿核保护和创新发展窗口的双重作用，助推城市群形成生态环境质量整体提升、生态功能更加完善、生态格局更加安全、生态服务更加高效的复合生态系统。

5.注重区域创新化发展

在国家建立国土空间规划体系的统一部署下，做好“双评价”等基础性工作，认真编制长株潭城市群区域内各级国土空间规划，重点考虑整个城市群协调发展，统筹布局生活空间、生产空间和生态空间，优化区域国土空间开发利用方式，加强资源高效利用，提升国土空间品质，建立国土空间基础信息平台，开展规划全生命周期管理，实现人口、经济、资源环境之间的空间均衡。同时，充分发挥区域内国家级技术创新平台和国家级园区的科技资源优势，以体制机制创新为突破口，推进创新创意和资本紧密结合，推动产业承接发展和转型升级，形成重要的战略性新兴产业基地和创新创意发展新高地。

6.注重区域重点化发展

立足国家级新区湘江新区的区位特点、发展基础和比较优势，坚持城乡协调同步发展，确立各自优先发展领域，重点培育发展新动能和竞争新优势，打造长江中游城市群核心增长极。依托长株潭绿心中央公园，通过保留、模仿或修复地域性主要景观来构建环境，以保护、营建具有地域性、物种多样性和自我演替能力的生态系统进而改善三市生态系统，同时提供与生态相和谐的休闲、娱乐、健身、游览等活动的公共空间。另外，突出区域内国家级产业园区重点发展方向，防止同质化竞争，加快产业转型升级，创新运转机制体制，构建高端产业新体系，整体推动区域高质量发展。