从哈萨克斯坦暴乱透视其能源经济问题

李俊霞

( 国家能源局国际合作司）

2022年1月2日，因液化石油气（LРG）涨价，哈萨克斯坦扎瑙津、阿克套、阿拉木图等地爆发抗议示威，逐步蔓延升级为暴乱，并出现冲击政府机构、攻击执法人员甚至武装袭击等暴力事件。1月5日，哈国总统托卡耶夫紧急向独联体集体安全条约组织求助派兵介入，1月13日，集体安全条约组织完成任务，维和人员陆续撤出哈国，哈国危机趋于缓和。据公开媒体报道，此次暴乱共造成4500余人受伤，230人死亡，其中19名执法人员遇难，经济损失估计达1368亿坚戈（折合3.1亿美元）。该事件被认为是试图颠覆国家的恐怖活动，是哈独立以来最严重的危机。同时，面对新冠肺炎疫情影响下哈国独立以来最严重的经济危机，双重危机叠加交织，全面考验着哈政府在政治、安全、经济等方面的综合治理能力。

哈国此次由群众抗议演变成恐怖暴乱，除因液化石油气涨价外，更深层次的原因在于国家经济疲软、经济产业结构不合理、能源产业发展不平衡体系不健全、居民生活压力大、域外恐怖分子介入、他国势力干预、内部权力博弈等多方面因素，其中哈国赖以生存的能源经济则是酝酿此次危机的基本环境。

1 哈萨克斯坦暴乱的原因分析

1.1 液化石油气涨价是引发暴乱的直接诱因

哈国内油气价格长期大幅低于国际市场价格，政府及油气企业长期为国内用能提供实质性补贴。2022年1月2日，哈能源部发布公告称，液化石油气全面转向电子平台销售[1]，解除价格国家监管，100%实现市场定价。同日还公布1月份曼吉斯套州液化石油气平均批发价为78坚戈/升。当天液化石油气价格由60坚戈/升（约合人民币0.88元/升）应声飙升至120坚戈/升，引发当地民众不满，爆发了游行示威，要求政府降价。虽然政府随即做出让步，调低了价格，但并未能平息抗议人群的不满情绪，示威活动迅速蔓延至哈萨克斯坦其他地区，并逐渐掺杂了政治诉求，最终导致全国性暴乱。

液化石油气涨价在哈国之所以引发如此严重的后果，根本原因在于其对于普通老百姓生活的重要影响。由于液化石油气较汽油性价比更高，成为哈国诸多地区主要的交通燃料，其中曼吉斯套州80%以上的汽车以液化石油气为燃料。车用液化石油气占哈国内液化石油气总销量的60%以上[2]。近年来哈国液化石油气消费量持续增加，2020年消费量达140万吨[3]，需求规模几乎与乌兹别克斯坦持平，而乌国人口比哈国多一倍。

液化石油气转为市场定价后，价格瞬间上涨，主要归咎于哈政府此前的定价无法真实反映液化石油气市场供需基本面。长期以来，为维持国内稳定，哈国实施了过高的居民福利，以政府定价的方式对液化石油气进行价格监管，确保国内的低价销售，批发价为每吨38000坚戈。近年来，生产成本上涨导致按照政府的定价无法覆盖企业的生产成本，例如，哈萨克斯坦天然气处理厂（KazGРZ）的液化石油气生产成本已涨至约10万坚戈/吨[4]。同时，由于售价过低，液化石油气生产企业对产能建设积极性不高，导致对石化厂建设投资不足。时至2022年，哈国仍被迫使用苏联时期建造的工厂，装置老旧、频繁维修导致了液化石油气产量下降。在供应受限的同时，哈国液化石油气的需求量却连年增加，2015－2020年液化石油气消费量增加了3倍，但产量仅增加1/4[2]。2021年供需失衡情况尤其严重，这一年居民将汽油车改为液化石油气车的数量大幅增加，由2019年的139990辆增加至313373辆[4]，增幅超过一倍。供给紧俏加之生产成本增加，销售企业大幅提高售价，液化石油气价格飙升，成为压垮哈国人民的最后一根稻草。另外，电子交易平台刚刚开始运行尚存在诸多缺陷，没有价格预警与反馈机制，缺乏限制价格暴涨的措施；面对价格快速上涨，哈能源部也未能迅速做出反应，暂停电子平台的交易[5]，最终导致价格不受控制地暴涨。

1.2 哈国实施液化石油气市场定价的背景

为推进市场化经济改革，根据2018年修订的《天然气和天然气供应法》，哈政府计划在哈国内逐步推行液化石油气市场化定价方案，自2019年至2021年液化石油气逐步转向电子交易平台销售。2019年经电子交易平台销售的液化石油气占总销售量的15%，2020年提高至25%，2021年进一步提升至60%，自2022年1月1日起完全实现100%过渡。哈政府之所以推行全面的市场化定价，主要有外部和内部两方面考虑。从外部来看，考虑到欧亚经济联盟①欧亚经济联盟成立于2015年，又称欧亚经济委员会，成员国包括俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚，计划在2024－2025年在联盟内形成统一的原油与成品油、天然气、电力市场。将在2024－2025年形成统一天然气市场，届时液化石油气的采购和销售将在欧亚经济联盟内通过自由竞争的方式进行，意味着届时哈国内市场价格应与俄罗斯、白俄罗斯等国价格一致，然而时至2022年1月，哈国的液化天然气价格要远低于联盟内其他国家[6]。从国内来看，推行液化石油气的市场化定价，有助于支持生产商提高石化行业的投资吸引力[7]，进一步促进哈国化工产业建设与能源市场可持续发展。

1.3 能源行业利益分配不合理导致经常性抗议，此举成为民众表达诉求的主要途径

油气资源的开发加速了哈国经济快速发展，但资源的成功开发并未对以扎瑙津为代表的西部重要油气产地的人民福祉产生重要影响。相反，物价高、基础设施差、水电供应不稳定反而成为该地区民生的主要特点[8]。因此，每当哈国经济下滑、民众生活压力增大时，人们就经常性组织游行、罢工等，以此争取自身利益。例如，2011年5月，扎瑙津石油工人爆发抗议[9]，要求提高工资、改善工作环境，时任总统纳扎尔巴耶夫称，工人们的要求是合理和适当的。然而，劳资冲突最终演变为流血冲突。2014年12月，因企业拖欠工人工资，阿斯塔纳市爆发了集会。2016年4月，哈国土地法修正案规定，允许外国公民在哈国长期租赁农业用地，土地改革法引起哈国人民不满，抗议从阿特劳爆发，随后蔓延至阿斯塔纳、阿拉木图、乌拉尔斯克等市。2017年，卡拉干达州爆发煤矿工人大罢工，要求企业将工人待遇翻倍，并改善工作条件。2018－2020年间，因腐败、通货膨胀、警察暴行、侵犯人权等原因，哈国发生了10余次抗议、示威、游行等。2021年初，阿克托别州科克日德（Kokzhide）油田发生工人罢工，要求工资增加一倍，改善工作条件。2021年10月，扎瑙津克兹比（Kezbi）石油服务公司的员工举行罢工，要求提高待遇，改善工作环境。历数10余年来哈国种种风波和危机，人们逐渐将抗议与游行转变为实现涨工资、反对政府改革等诉求的重要途径，尤其是在对哈国及哈国人民都极其重要的能源行业更为常见。从结果来看，大多数抗议都获得了政府的让步、企业的妥协等。

哈萨克斯坦可以说是能源立国，但成也能源，败也能源。因能源问题导致后果如此惨烈的暴乱，背后深层次的原因在于哈国对能源经济治理存在问题。资源是一把双刃剑，既可以“催化裂化”的方式加速经济发展，也可以“温水煮青蛙”的模式拖垮一国的产业体系，因此有必要反思哈国经济发展与能源产业存在的问题。

2 哈国能源经济的结构问题与产业短板

尽管2022年1月份的暴乱使得哈国政治安全风险瞬间攀升，但在较长时期内，哈国一直被外界视为从计划经济走向市场经济的典范，是极具发展潜力的国家。就人均吸引外资而言，哈国在独联体地区处于领先地位。1993－2021年，哈国国内生产总值（GDР）增长了190倍，人均国内生产总值超过1万美元，在独联体地区仅次于波罗的海三国和俄罗斯。自独立以来，哈国已累计吸引投资超过3650亿美元[10]，位居独联体国家前列。根据联合国发布的人类发展指数，哈国位居全球第51位，居俄罗斯之前[11]。在2021年世界经济论坛发布的全球竞争力排名中，哈国在全球排名第35位，高于葡萄牙、俄罗斯[12]。根据《华尔街日报》和美国传统基金会发布的《经济自由度指数》[13]，哈国在全球178个经济体中排名第34位，力压比利时、西班牙、俄罗斯。然而，徒有一连串漂亮的国际指标，哈国并没有借助庞大的外资和对外合作，建立起符合本国发展特点的产业体系，尤其是在面对新冠肺炎疫情时，哈国经济结构的短板被暴露得淋漓尽致。可以说，相比暴乱本身，此次事件更是以一种撕裂的方式向世人展示了因粗放型发展导致能源产业伤痕累累的哈萨克斯坦。

2.1 新冠肺炎疫情揭露了哈国经济的脆弱性

新冠肺炎疫情对哈国民经济和社会影响巨大，给居民生活带来重大冲击。2020年，哈国国内生产总值出现20年来首次下降，降幅达2.6%。2020年12月，哈国通货膨胀率升至7.5%[14]，2021年9月的最高值接近8.9%，远超出哈国家银行设定的4%～6%的基本区间。食品价格大幅上涨，2020年涨幅达到11.3%，2021年前11个月上涨了10.9%。尽管哈政府通过政策调控对价格进行控制，但2021年12月哈国通货膨胀率依然高达8.4%[15]，2022年1月再度回升至8.5%。此外，哈国外债持续扩大，2019年哈国的外债总额为1577亿美元，2020年升至1609亿美元，2021年进一步增至1665亿美元[16]。居民的债务负担进一步加重，根据哈国家银行数据，截至2021年7月哈国银行贷款总额为15.7万亿坚戈，较2020年同期增加了13%[17]。正如托卡耶夫在2022年2月8日的政府扩大会议指出的那样，“近5年来，工作收入在居民收入中的比重从80%下降到67%，公民的收入增加不是靠工资而是靠财政预算支出，工资的增长速度远慢于雇主的利润和市场价格的上涨幅度，导致了居民负债和贫困人口数量持续增加”。失业率进一步上升，当前哈国失业率达4.9%，较疫情前提高了0.1个百分点。而且，失业情况在哈国存在很大的地区差异，油气重地曼吉斯套州失业率为哈国最高，达到了5.8%[18]。因此，民众在疫情防控导致情绪极度压抑的背景下，还面临生活压力加大、可支配收入减少等问题[19]，民众对本国糟糕的经济状况感到极度不满，对政府的治理能力感到失望，同时遇到冬季燃料涨价问题，抗议成为哈国民众宣泄的最好途径。

2.2 哈国无法摆脱的资源魔咒

在哈国经济领域，燃料能源综合体、有色/黑色冶金、化工等为主导行业，以能源资源为代表的采掘业占哈国国内生产总值的30%、国家财政收入的一半。哈独立初期，在政府主导下，率先以三大石油项目带动本国经济发展，逐渐形成了对能源出口的绝对依赖。以2021年为例，石油出口额达到253.85亿美元，占总出口额的51.7%[20]，在2020年这一指标为50.4%。在财政收入方面，石油行业为国家贡献财政预算达5.5万亿坚戈，占财政总支出的1/3。2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，石油对哈国经济的重要性持续提升[21]，2019年石油收入占哈国国内生产总值的6.1%，2020年增至7.6%，2021年达7.7%。此外，天然铀和天然气也是哈国重要的出口资源，哈国为全球贡献约41%的天然铀，2021年出口天然铀15亿美元，占总出口额的2.7%；出口天然气12亿美元，占总出口额的2.2%。

由于对大宗能源原料出口的过度依赖，哈国经济易受外部冲击，从图1可以看出，哈国经济增速与国际原油价格呈现出高度正相关性，导致面对外部出现危机时，无法有效应对。因此，迫切需要推进经济与产业的多元化[14]。

图1 哈萨克斯坦国内生产总值增速与国际原油价格趋势

2.3 哈国并未建立起可持续的能源产业体系

哈国是能源大国，石油储量达300亿桶，位居全球第11位。2021年石油产量达到8600万吨，较独立初期提升了近2.5倍；石油出口量达6700万吨，排名全球第9位。然而，粗放式的资源出口型经济带来巨额财富的同时，并未能帮助哈国建立起完善的能源产业体系，尤其是在民生必需的成品油、化工品以及高附加值能源产品方面，产能建设不足，无法有效满足社会发展需求。

首先，能源产品供应能力不足。天然气（含石油伴生气）是液化石油气、轻烃的重要原料，由于定价与销售机制限制，一直以来各开采企业对天然气回收利用积极性不足，40%的天然气未经处理直接被注入地层用于提高石油采收率。在炼化领域，产能建设结构性问题突出。哈国内现有的阿特劳、巴甫洛达尔、奇姆肯特三大炼厂分别建于1945年、1978年、1985年，整体的原油加工工艺技术相对落后，轻油平均收率仅为60%，化工品收率不足4%。并且由于设备老化问题严重，经常停产检修，产量无法有效保障，导致时至2022年初，哈国成品油的供应依然是净进口状态，尤其是对进口煤油、柴油需求量大。

其次，产能基础设施建设进展缓慢。哈国企业对石化产业投资积极性不高，主要是盈利性不足导致。哈政府对成品油价格管控，国内售价无法覆盖生产成本，导致企业对成品油产能的投资缺乏动力，规划项目推进缓慢。例如，2020年6月总统托卡耶夫曾指示要在哈天然气处理厂（KazGРZ）的基础上加快建设新的产能，为曼吉斯套地区供应液化石油气[5]。然而，项目进展极其缓慢，截至2022年1月只完成了可行性研究，融资问题尚未解决。作为总统钦点项目，迟迟未能落实，足以看出哈国油气行业面临可持续发展的结构性难题。由于体制机制限制，经济性成为行业发展最大的制约，印证了托卡耶夫所说，“哈国天然气行业必须进行分阶段、系统性、结构性改革”。

再次，国内市场被政府调控手段干预，政府控制油品供应。鉴于哈国内成品油相比周边国家存在价格优势，为防止生产企业过度出口，满足国内需求，哈政府经常发布出口限令，确保国内成品油供应稳定。早在2017年哈能源部就发布了为期3年的液化石油气出口禁令，2020年10月该禁令进一步延期3年。与此同时，对于哈国产能过剩的油品，则采取限制进口的方式，减小对国内生产商的竞争压力。2020年7月，哈能源部发布了为期3个月的禁止通过铁路、公路和管道进口汽油、航空煤油和柴油的禁令。可以看出，虽被视为市场经济改革的典范，但哈国在能源产品供应上计划经济特征依然突出。因此，如何建立完善的炼化产业格局与能源市场体系，弱化政府的行政干预，更好地利用市场机制促进能源可持续发展，是哈国亟待解决的难题之一。

2.4 外国企业在哈国能源行业居主导地位

哈国引以为傲的外国投资主要集中在能源资源等原料开采领域。据悉，自独立以来，哈国在油气领域吸引的外国投资累计超过1140亿美元。然而外国企业在哈国能源资源领域内的合作模式主要以开采、出口为主，这与上世纪西方“石油七姊妹”在中东地区以殖民方式开发油气资源本质上并无差异。2022年初，哈国石油资源领域79%以上由外国公司控制，其中美国公司占29.5%，欧洲公司占17.4%。以哈国最大的石油项目田吉兹公司（Tengizchevroil）股份结构为例，美国雪佛龙公司控股50%，埃克森美孚公司占股25%，俄罗斯卢克石油公司占股5%，而哈国家石油公司仅占20%。在天然铀领域，尽管哈国贡献了全球40%的铀产量，但在该国13个铀矿与处理厂中，外资控制了11个。对于此次受影响的液化石油气领域，哈国虽共有10余家液化石油气生产商，但田吉兹公司的市场份额高达40%以上，哈本国三大炼厂（阿特劳、奇姆肯特和巴甫洛达尔）的份额仅为21%[2]。

2.5 哈国寡头经济影响力强大

哈国贫富差距大，据悉哈国0.001%的人口（162人）掌控了该国55%的财富，尤其是其中的一些寡头还居于该国某些重要行业的垄断位置。在2022年1月11日的会议上，托卡耶夫指出，寡头集团成为哈国经济发展的主要受益者，寡头的垄断严重阻碍了自由市场发展，降低了国家竞争力。以库里巴耶夫与迪娜拉夫妇为例，两人共同控制着该国资产规模最大的哈人民银行。库里巴耶夫还拥有独立油气生产商Nostrum油气公司8.56%的股权，控制着哈西北地区的石油与液化石油气生产企业Zhaikmunai。2021年在哈国内液化石油气短缺时，政府当局要求国内燃料生产商停止出口，但豁免了包括Zhaikmunai在内的一些公司。2020年，库里巴耶夫的联合技术（Joint Technologies）公司通过私有化方式获得了哈国家石油公司旗下的大型加油站网络（300多个加油站）。总统托卡耶夫还点名批评了该国一家废旧物品回收公司（RОР），因为其业务方式、回收费率等已引发了诸多问题，总统要求通过一个国家企业从事此类业务。该废旧物品回收公司在哈国废旧物品回收行业处于垄断地位，属阿利亚·纳扎尔巴耶娃所有，近3年该企业的回收费用高达10亿美元。哈国铜业寡头、KАZ Мinerals公司共同所有人、总裁弗拉基米尔·金是哈国首富，其掌控的矿业公司KАZ Мinerals是苏联时期工业被国家政治精英私有化的产物之一，时至2022年初，一直在哈国铜行业处于绝对垄断地位。哈国支付和金融科技公司Kasрi的合伙人维亚切斯拉夫，创立的Kasрi公司市值达65亿美元，是哈国最有价值的上市公司。

2.6 牺牲石油生产企业利益来维持国内成品油低价

哈国液化石油气价格处于独联体国家中最低水平（见图2）[22]，其他成品油的价格也远低于国际市场。为了维持国内低价，哈国通过行政、政策手段强制压低石油公司向国内炼厂供应原油的价格。

图2 独联体主要国家成品油价格

2014年以前，哈国内石油生产企业需要以平均低于市场价格50～60美元/吨（折合8～10美元/桶）的折扣向国内炼厂销售原油。为保障国内市场的原油供应量，哈政府为石油生产企业设定了国内供应义务，限制石油公司向国际市场出口。国内义务平均约占产量的35%，在一些老油田国内义务约占总产量的50%，部分油田甚至高达70%。随着油田区块进入开发的中后期，面临产量下降、生产成本上升等问题，石油生产企业已经难以维持向哈国内市场供应低价原油。2022年1月，石油公司向哈国炼厂供应原油的价格与出口价格之间的差已达到130美元/吨，有时甚至达到150美元/吨，诸多石油企业已无法维持当前石油产量水平，无法投资油田勘探和增加产量[23]。可以说，哈国内成品油的低价正在扼杀哈国的石油工业。但必须指出的是，国内义务并不适用于西方公司主导的三大石油项目，即田吉兹、卡拉恰干纳克和卡沙干项目。

3 哈萨克斯坦政府的新举措

为应对此次危机，托卡耶夫开启强势总统模式，对短期、长期任务分类施策，连续出台多项稳定国内能源市场局势的措施，同时开启了大规模的经济改革，制定新的政策，并宣称建设新哈萨克斯坦。托卡耶夫强调，政府的主要任务是改善人民福祉、消除收入差距、创造就业等，此次改革并非简单的“拿走再分配”，而是让各企业积极地参与社会经济改革中，投资生产、创造高质量就业、提升出口潜力。

3.1 能源行业新举措

3.1.1 稳定国内能源产品价格

2022年1月5日，托卡耶夫要求对液化石油气、汽油、柴油等价格实施为期6个月的国家临时管控，有效期至2022年7月。1月6日，哈能源部公布了各地区加油站液化石油气、成品油等最高零售价格[24]。其中，西部地区液化石油气价格平均为50坚戈/升，南部地区为60坚戈/升，东北部为60～70坚戈/升（见表1）。同时将液化石油气全面通过电子交易平台销售的计划推迟1年，研究制定更加科学的监管和法律措施，确保电子交易平台运行的公开透明，并引入限制价格急剧上涨的机制。哈总理斯迈洛夫表示，将向国内市场增加供应15万吨液化石油气。还将固定天然气价格，国内原料气和商品气的价格将维持在2021年12月的水平，直至2024年。

表1 2022年1月哈能源部公布的成品油最高零售价单位：坚戈/升

3.1.2 利用行政及税收手段限制成品油向国外流出

由于哈国汽油、柴油、燃料油、润滑油等成品油价格低于吉尔吉斯斯坦、俄罗斯及欧亚经济联盟的其他成员国油品价格，价格的巨大差异为哈国生产的成品油流向邻国创造了先决条件，大量的运输车辆以及邻近边境地区居民竞相从哈国购买成品油。为稳定国内供需平衡，哈国将采取限制出口、提高出口关税等政策。限制成品油出口方面[25]，在2021年11月发布的禁止通过公路从哈国出口汽油、柴油和某些类型成品油6个月禁令基础上，2022年1月18日哈能源部长建议，为防止成品油流入邻国，建议加强对成品油公路出口禁令的监管力度，禁止带有独立安装油罐的车辆进入哈国，限制过境车辆每天不超过1次。在提高出口关税方面，哈能源部长提议禁止经铁路无关税出口某些石油产品，提高除汽油、柴油燃料以外的其他成品油和半成品的出口关税至原油出口关税税率水平。

3.1.3 调整能源行业利益分配结构

采矿业是哈国经济的支柱行业，总统托卡耶夫承诺，为改善民生，缩小贫富差距，将提高采矿行业的税收。哈国经济部长阿里贝克·宽特洛夫提议，对铀、铜、铁矿石、锌等固体矿物征收附加税，还将提高成品油生产商、供应商利润的消费税。附加税税率将与国际现货市场价格挂钩。

3.1.4 增强能源资源投资吸引力

为提高国家财政收入，哈国将大力推进矿产行业发展，托卡耶夫要求最大限度地利用本国自然资源禀赋，要求政府对所有资源区块进行审查，确定仍未投入开发、效率低下的区块，将其收回并重新分配，转给那些承诺准备好去投资开发的企业，并进一步吸引本地及外国投资者参与资源开发。对于不合理的能源合作进行了重新调整，2022年1月10日，哈政府从议会正式撤回一项法案，其中涉及将舒尔宾斯克和乌斯季卡缅诺戈尔斯克两座水电站100%的国有股权直接定向出售给阿布扎比和哈国投资者组成的财团。

3.1.5 变更哈国主要能源及相关企业负责人

此次暴乱后，哈国主要企业发生了密集的人事变动。2022年1月14日，沙里巴耶夫辞去哈萨克天然气公司（QazaqGaz）总裁职务，多萨诺夫辞去哈萨克石油运输公司（KazTransОil）总裁职务。1月17日，库里巴耶夫辞去哈全国企业家联合会主席职务。1月24日，哈萨克斯坦开发银行行长萨尔库洛夫被解雇。1月26日，哈萨克斯坦废旧物品回收公司（RОР）总裁库马尔加利耶夫因涉嫌腐败被拘留。

3.2 营造开放、有序竞争的营商环境

3.2.1 打击寡头经济与反垄断

在2022年1月11日举行的哈国议会马日利斯（议会下院）会议上，托卡耶夫指出，金融和寡头集团已成为哈过去数十年经济增长的主要受益者，现在是寡头、大公司回馈哈国人民的时候了。寡头的垄断严重制约了哈国市场的自由发展，降低了哈国竞争力，导致社会分化严重，整个社会体系运行效率低下。托卡耶夫要求哈政府出台强硬的政策改革寡头化经济，消除人为创造的垄断，尤其是私人运营商，形成自由竞争的市场环境。作为金融领域寡头经济的反面教材，托卡耶夫直言，哈开发银行基本上已经变成了一家私人银行，只服务于一小撮人，要求哈政府对其进行改革。

3.2.2 调整税收政策

税收在哈国经济结构中问题同样突出。至2020年底，哈国家预算收入达346亿美元，占国内生产总值的20%，与独联体国家，例如乌克兰（财政预算占国内生产总值的40%）、俄罗斯（35.4%）、吉尔吉斯斯坦（31%）存在不小差距，距经济合作与发展组织（简称经合组织，ОEСD）的40%～50%平均水平相差更远。不仅如此，近10多年来税收在哈国国内生产总值中的比重从9.9%连续下滑至7.3%。2019－2021年来自国家基金的拨款大幅增长，达到12万亿坚戈（近300亿美元）。对于税收问题，托卡耶夫也指出，哈国的经济寡头以各种借口逃避纳税，要求哈政府建立一套没有漏洞和行业偏袒且公开透明的新税收政策，解决大企业的逃税、避税问题。

3.2.3 促使哈国商人加大对本国投资

托卡耶夫呼吁本国商人提高社会和政治责任，将企业的未来与哈国命运联系起来，在本国进行投资。同时，哈政府将通过制定政策来加大本国的投资，一方面刺激资本回流，另一方面为离岸公司资金外流设置障碍。

3.2.4 增强在哈外国投资者的信心

哈政府当局重视在哈投资的外国企业，早在暴乱早期，托卡耶夫就命令政府要采取措施保护外国使团、外国投资实体以及外国公司在哈国的业务。为进一步增强外资信心，托卡耶夫承诺将完全履行哈国对投资者的所有义务和保证，为恢复投资者信心、吸引外国直接投资创建一切条件。托卡耶夫指示哈国家银行、金融市场监管与发展局确保外汇市场稳定，恢复市场参与者对坚戈的信心，确保哈国有利的投资环境。

3.3 改革萨姆鲁克－卡泽纳国家基金

2008年，为进一步整合国有资产，保持国家经济稳定发展，积极应对全球金融危机，时任总统纳扎尔巴耶夫成立萨姆鲁克－卡泽纳国家基金，旨在改善哈国国家福利，确保经济社会长期可持续发展。在2022年1月5日哈社会经济形势会议、11日哈议会下议院大会、21日接见哈国企业代表时，托卡耶夫多次指出该基金存在的问题，例如机构臃肿、缺乏透明度、运行效率低、采购不公开、大型项目盈利性差、维护成本高等。据悉2022年1月该基金的债务已超过7.5万亿坚戈（折合180亿美元）。油气领域是该基金的主导领域，但哈国未能建立完善的石化产业体系，足以表明该基金并未实现设立之初的目标。因此，托卡耶夫要求必须对该基金进行深度改革，减少国家在经济中的过度干预，加快该基金资产的私有化，并确保私有化过程的透明度[26]。

2022年1月25日，萨姆鲁克－卡泽纳基金董事会批准了改革计划与组织架构改革方案。主要包括：为炼油、原油和成品油销售、天然气市场开发、煤炭与电力供应、基础设施准入、电信等领域的参与者引入透明机制，并消除来自该基金下属公司的障碍；将一线生产工人的工资提高到行业平均水平；制定基于政府机构和企业商定同意的新的统一采购规则；将国内生产商的产品采购比例从78%提高到85%以上；在新产业领域实施进口替代产品的生产项目投资[27]；通过了新的旨在消除商业壁垒的直接采购程序及相关规则；压减一半的基金会工作人员数量以及部门数量，关闭基金海外代表处。2022年2月7日，哈能源部发布消息称，为降低国家在经济中的份额，提高企业竞争力和营造健康可持续的竞争环境，将对包括油气行业在内的国有、准国有企业进行市场化改革。2022年2月初，哈实施2021－2025年私有化一揽子规划，计划逐步将萨姆鲁克－卡泽纳基金控股的约40家企业进行私有化改革。

3.4 成立“为哈萨克斯坦人民”基金

在2022年1月5日哈社会经济形势会议上，托卡耶夫首次提出要建立一个“为哈萨克斯坦人民”公共基金，由私人和公共资源资助，以解决健康和儿童问题。在1月11日哈国马日利斯大会上托卡耶夫正式宣布，创建“为哈萨克斯坦人民”公共社会基金，将在医疗保健、教育和社会支持、文化和体育等领域向人民提供援助和慈善。2022年2月初，成立了基金董事会，任命前财政部长博拉特·扎米舍夫为基金会主席。根据哈总统要求，基金的资金来源主要来自私人和公共资金，计划吸引国际慈善组织的资助，还期望大型企业定期向该基金提供大量捐款。自成立以来，该基金已陆续收到近500亿坚戈的捐赠，其中哈萨克斯坦铜业（Kazakhmys）、矿业集团公司（KАZ Мinerals）捐资250亿坚戈，Kasрi银行捐助100亿坚戈，“人民”慈善基金会捐赠20亿坚戈。

3.5 打击腐败，同时调整主要政府部门和企业负责人

托卡耶夫认为，哈国爆发抗议的根本原因在于系统性腐败，打击腐败是该国执政党的主要任务之一。2022年2月1日，托卡耶夫主持召开哈国反腐败会议，指出坚决打击腐败是该国的主要优先事项之一，要建立真正的法治国家，首先要根除腐败。2022年1月5日托卡耶夫解散哈政府内阁后，于1月11日组建了以斯迈洛夫为总理的新内阁。尤其值得注意的是，由于对能源部在液化石油气涨价事情上处置不满，托卡耶夫裁撤了2019年12月上任的能源部长诺加耶夫。1月21日，原能源部副部长卡拉加耶夫被捕入狱，其曾是电子交易平台负责人。1月26日，前生态部副部长普里姆库洛夫因涉嫌贪污被捕。1月27日，哈国家安全委员会前主席马西莫夫、副主席萨德库罗夫、副主席叶尔戈仁被捕，被指控涉嫌犯有叛国、暴力夺取政权以及超越职权为本人和他人谋取私利等罪行。除了主要政府部门调整外，托卡耶夫还以总统令的形式对国家要害部门、关键职位进行了密集的人事调整，更换了包括哈总统事务管理局、总统办公厅、哈议会总统代表处、中央选举委员会、战略规划和改革署、统计局、金融监督署、哈公务员事务局等部门的主要领导，以及包括哈国防部、内政部、国民警卫队、国家安全委员会、哈安全会议、国家警卫局等在内国家安全部门的主要负责人。

4 经济改革对哈国合作政策与环境的影响

4.1 合作政策与投资环境将趋于严格

哈政府此次改革的主要任务是改善人民福祉、消除贫富差距、创造就业、增加居民收入等。为增加国家预算收入，未来税收政策将有可能进一步收紧，尤其是在能源矿产领域，传统高利润行业的空间或将被压缩。与此同时，哈国总统此次推出的“为哈萨克斯坦人民”基金，将成为未来经济改革的重要抓手，其多次呼吁在哈企业和富人积极向该基金提供资金，足以看出其重视程度。相较于单纯的经济利益，托卡耶夫更加重视本国的经济发展，对本地化的要求也成为托卡耶夫执政以来的重要对外诉求。在2022年2月2日托卡耶夫会见卢克石油公司总裁阿列克佩罗夫时直接指出，最大限度地让哈本国公司和当地劳动力资源参与在哈的能源合作项目分包是极为重要的。因此，未来哈国对企业的社会责任要求将进一步提高，企业面临不仅要解决哈国就业的压力，还要提高哈国劳动人民的获得感和幸福感，在哈国的社会经济发展中要作出更突出的贡献。

4.2 对企业的合规要求提高

随着改革推进，哈政府将整顿原先不规范的市场环境，去除繁杂的中间环节，进一步压缩灰色操作的生存空间，这有助于形成更加规范的合作环境。尤其要指出的是，自2022年1月份以来哈总统多次指出中哈灰色通关问题及其严重性，包括在1月11日议会下议院会议、2月1日反腐败会议、2月8日政府扩大会议以及1月25日举行的中国同中亚建交30周年视频峰会上。据悉，哈海关数据与中国海关统计的贸易数据存在57亿美元的差额，2021年中哈双边贸易额为252.5亿美元，差额占比超过20%。对此，哈政府将进一步整肃海关秩序，包括进口企业的逃税、避税等问题，将其作为提高预算的重要途径之一。2022年2月16日哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和俄罗斯的海关及税务部门联合举行会议，讨论了欧亚经济联盟“灰色进口”中国商品数量增加的问题。对合规要求的提高将在未来哈国形成开放有序的自由竞争市场、大力吸引外国投资、完善营商环境方面起到重要的促进作用。

4.3 多元化的市场合作主体格局逐渐显现

哈国此次改革更加强调反垄断与形成自由竞争的市场，并且消除垄断的措施已在2022年2月实施。自从哈政府宣布对导致此次液化石油气价格暴涨的销售企业进行调查以来，2022年2月14日阿拉木图市检察官办公室发布声明，对Рetrosun公司提起诉讼，指控其在2021年9－12月利用市场垄断优势无端提高车用液化气价格，每吨暴涨323.8%。Рetrosun公司是中国石油哈萨克斯坦公司与当地的РetroLeх公司联合成立的从事油品贸易的合资公司，在哈南部地区的液化石油气销售市场中的份额为76.9%，处于垄断地位。因此，未来在哈国行业合作中“巨无霸”的发展模式将会受到限制。

4.4 对外资的合作政策将更具多样性

吸引外资被列为哈国经济发展的关键要素，未来哈国不但将制定更具吸引力的投资政策，还将更加有区别地与外资企业开展投资合作。在中国同中亚建交30周年视频峰会上，托卡耶夫对中国的合作诉求主要体现在：经贸合作、高附加值大型项目、多样化的跨境运输路线，以及低碳经济与可持续发展。在2022年1月27日举行的首届“中亚－印度”国家元首峰会上，托卡耶夫提出，希望印度在哈采矿和冶金、农业、绿色能源等领域进行投资。从中可以看出，哈国在不同合作国别的合作领域上有所差异和侧重。托卡耶夫在2022年2月10日访问俄罗斯期间表示，哈俄是上帝赐予的邻居，哈俄之间除了友谊与合作没有其他的关系，同时提出了与俄扩大产业合作的诉求，并向俄总统普京许诺，俄在哈的重大投资项目将由托卡耶夫本人亲自来抓。从长远看，对于未来哈国对外能源合作领域，由于西方石油巨头处于绝对垄断地位并拥有绝对的优惠政策，因此可判断，西方的份额将可能被进一步压缩。此次暴乱致使哈国倚重俄罗斯，未来在哈合作中来自俄罗斯的元素将有望进一步提升。同时，印度、中东国家等新兴市场将逐渐受到重视。对于在哈合作体量不小的中国，下一步需要考虑优化合作结构，提高合作质量，尤其是考虑如何在新的合作领域发力，特别是在中国具有比较优势的新能源、低碳治理等领域。

5 新时期哈国能源发展与合作前景展望

5.1 传统能源及深加工产业持续重点发展

从此次暴乱可以看出，哈国政府对民生行业的关注与重视，能源供应仍被列为政府管控的重点。根据哈国的未来发展规划，传统能源仍是其未来数十年重点发展领域，主要是油气的增产与油气化工产业。哈能源部计划至2030年油、气产量分别达到1.04亿吨、871亿立方米。托卡耶夫在提及油气化工领域时，刻意拿乌兹别克斯坦作比较，原因之一便是近年来乌兹别克斯坦利用本国天然气资源优势，快速发展天然气化工项目，扭转了因石油资源匮乏依赖进口的被动局面。在2022年2月访问俄罗斯期间，托卡耶夫特意参观了俄炼化领域的佼佼者TАNEСО公司，并表示将支持该类企业参与哈国的合作。因此，未来哈国将加大对液化石油气等成品油及化工品产能建设的力度，创造供应充足的市场环境，从而为实现2024－2025年欧亚经济联盟统一能源市场打下基础。

另一方面，哈国将重点放在天然气领域，因为这既关乎民生与稳定，也关乎哈国经济的低碳经济发展。根据2022年2月哈能源部发布的天然气工业发展规划，哈国天然气发展主要体现在以下方面：1）增大天然气资源的勘探开发规模，将商业天然气年产量提高至420亿立方米；2）制定新的天然气定价模式；3）提高天然气基础设施的可靠性；4）推进民生用气的普及程度，2030年将哈国总体气化水平提高到65%。为保障本国国内用气，哈萨克斯坦还计划扩大自邻国进口天然气的规模。2021年10月，托卡耶夫与土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫会晤时表示，哈萨克斯坦计划以双方都能接受的价格购买土库曼斯坦天然气。对于哈国气化问题，哈政府有意建设与俄罗斯之间的管道，实现利用俄罗斯天然气气化北部地区的目的。近日，哈能源部副部长努尔玛罕别托夫透露，哈政府正在分析北部和东部地区天然气需求，作为哈国与俄罗斯天然气工业股份公司参与东北部地区气化谈判的一部分内容。

5.2 能源安全尤其是电力安全的发展诉求增强

托卡耶夫对于本国电力系统尤为不满，在2022年2月8日召开的哈国政府扩大会议上，明确指示，该国发电能力建设无法满足经济发展对电力需求的增速，要加快解决本国的能源安全问题。以哈萨克斯坦为代表的中亚国家几乎均面临能源安全问题，主要表现在能源的供应不足、电力基础设施稳定性差。2022年1月25日，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦出现大规模停电，主要是由于用电量大幅增加，输电线路出现过载，导致自动控制设备触发动作而出现系统性停电。哈国电力系统设备老化问题进一步加剧电力安全形势。哈国主要热电站已运行超过40年，总磨损率超过50%，发电厂技术故障次数逐年增加。因此，为保障用电增加与稳定性，迫切需要新建发电站以及对电站进行升级改造。

核电被视为未来哈萨克斯坦解决电力安全的关键。托卡耶夫强调，没有清洁的核能，哈国的经济就会崩溃，会丧失哈在中亚地区的领导者地位。自从提出建设核电站以来，哈国已收到来自俄罗斯、中国、法国和美国等国公司发来的合作意向。其中，俄方的动作更加积极，普京在多个场合明确表态，支持俄罗斯在哈建设核电站。哈能源部表示，关于核电站的建设地点、装机规模等预计将在2022年底做出最终决定。

5.3 能源发展的低碳性与绿色元素的含量进一步加大

哈国面临迫切的低碳发展要求，低碳也成为托卡耶夫政府此次经济改革的重要领域之一。托卡耶夫在2021年指出，欧盟引入碳边境调节机制可能会使哈国产品的出口变得非常复杂。对此，哈国政府正在制定《2050年前低碳发展愿景》，对温室气体排放实施监管，计划到2030年将温室气体排放在1990年的水平上减少15%，托卡耶夫还向全球做出了2060年实现碳中和的政治表态，并表示坚定支持清洁能源和绿色技术发展。哈国计划到2030年发电行业中可再生能源占比达15%，2050年达50%。

低碳与新能源将成为哈国极具前景的合作领域。在2022年1月25日中国同中亚五国建交30周年的视频峰会上，托卡耶夫指出，要加强中哈在2060年实现经济脱碳、碳中和领域的合作，并提议在该领域建立密切互动和最佳实践的交流。在新能源领域，托卡耶夫还要求，不仅要学习建设可再生能源电站，还要积极研究和应用在新能源领域本地化的最佳国际经验，发展本国的技术和装备，培养本国的新能源领域人才。哈总统还特别指出哈国存在的能效问题，认为降低经济能耗是最重要的任务，能否解决好将直接决定哈国产品与全产业的竞争力。2022年初，哈国的单位国内生产总值能耗是经合组织国家的3倍，迫切需要对用能行业进行现代化改造。

2022年初的暴动彻底暴露了哈萨克斯坦国内的经济发展问题，托卡耶夫痛定思痛，决心改革国内的经济结构，加大对国内民生的倾斜，从粗放式能源资源出口的发展方式逐步转变为以民为本的发展理念，这与中国“为实现人民对美好生活的向往”的理念不谋而合。中哈互为永久全面战略伙伴，为新时代中哈发展高水平双边关系、推进能源高质量合作提供了根本遵循。2022年适逢中哈建交30周年，托卡耶夫总统克服疫情影响来华出席冬奥会开幕式，体现了哈方对巩固深化中哈关系的坚定决心。建议以中哈能源合作为重要抓手，以两国2060年碳中和为共同目标，抓住哈国经济改革的战略机遇，紧扣中哈双方发展诉求，扎实推进传统能源合作的低碳绿色化、新能源合作的可持续化，为新时代中哈能源合作进一步提质升级赋予新内涵。