联合国决议“终止塑料污染”

杨小飞，钱立，王向阳

（1. 山西大同大学 法学院，山西 大同 037009；2. 重庆第二师范学院 经济与工商管理学院，重庆 400067；3. 中国人民大学 法学院，北京 100872）

多米尼加海滩上的塑料垃圾。塑料污染已经成为全球性的重大挑战/Dustan Woodhouse

2022年3月2日，来自175个国家和地区的领导人、环境部长及其他部门的代表，在联合国第五届环境大会续会上通过了“终止塑料污染的决议”（下文简称“禁塑决议”）。该禁塑决议指出，通过建立一个政府间谈判机制到2024年达成一项具有国际法律约束力的协议，涉及塑料及其制品的生产、设计、回收和处理等各个环节。联合国环境规划署（UNEP）表示，这项决议将从根本上扭转塑料生产、消费及管理的方式，是《巴黎协定》签署以来达成的最重要的国际多边环境决议。自从塑料产生百余年来，其在为人们生产生活提供便利的同时，也带来了极大的环境污染。联合国和各国政府在过去十多年内不遗余力地推行禁塑，目前，世界上已有近百个国家和地区出台了各自的禁塑政策，减少或禁止塑料生产和消费，终止塑料污染已经成为全球性共识。

联合国出台禁塑决议

塑料的出现，被誉为是人类历史上最伟大的发明之一。塑料从1869年出现至今，一直在“开疆拓土”，深入到了经济社会发展的方方面面，小到吸管大到汽车、工业设备，经久耐用且价廉物美的塑料制品一直深受人们喜爱。但是，塑料在给人们生活提供便利的同时，也带来了严峻的环境挑战。UNEP的数据显示，全球塑料生产量在1950年时仅为200万吨，到2019年已经飙升到3.53亿吨，而能够被回收利用的废旧塑料却不到10%。高产量和低回收率的鲜明对比，意味着有大量的塑料进入自然环境，对人类健康及生态系统可持续发展造成了巨大压力。联合国经合组织（OECD）的数据显示，过去100多年来，人类共生产了83亿吨塑料，其中大约有63亿吨的塑料未被回收而成为塑料垃圾。

塑料污染是全球性的重大挑战，终结塑料污染需要各国的共同努力，以可持续的方式来管理塑料制品的生命周期。塑料在其生命周期的各个阶段都会对环境造成破坏：在生产阶段会产生包括甲苯、二甲苯、乙苯在内的多种污染物，这些污染物最终会进入大气和水源，是引起全球气候变化的温室气体。在生命结束后，废弃塑料会进入土壤、水源和海洋，通过食物链影响各类生物和人类。2021年，微塑料颗粒首次出现在胎盘中。可见，塑料对人类健康的影响已经极为严重。

联合国对于塑料污染治理问题一直较为关注，从1974年第一个世界环境日至今，关于塑料污染的认知和治理成了多个年份世界环境日的主题。在2018年世界环境日，UNEP联合印度政府发布了两份重量级的报告——《一次性塑料：可持续发展路线图》和《塑料的现状》。前者对2018年全球一次性塑料污染问题进行了全面的回顾和总结，后者从政府、企业和个人三个视角对塑料生产和消费问题进行了分析，提出了“零塑料污染”的可行路径。这两份报告针对60多个国家的禁塑政策、禁塑方式及各种政府干预做法进行了总结，最后出台了禁塑十步路线图，这是联合国及其机构首次就全球禁塑问题提出建议。

禁塑十步路线图主要内容有以下几个方面：第一，重点关注一次性塑料制品的生产及污染问题。呼吁各国在治理一次性塑料污染问题时，应重点关注其对环境、人体健康、经济发展及野生动植物的影响。第二，考量禁塑政策出台的可行性。呼吁各国在出台禁塑政策时应考虑到自身的经济社会发展现状，制定切实可行的方案。第三，考量禁塑政策的经济社会成本。呼吁各国在出台禁塑政策时应考虑执行成本。第四，禁塑政策出台应充分考量利益相关者的想法。第五，加强禁塑政策的宣传教育。加大禁塑的宣传力度，为社会大众了解塑料危害提供信息支持，解释禁塑政策的具体内容及惩罚措施。第六，评估替代品的可行性。一方面，可以通过经济激励措施，推广环境友好型塑料替代品。另一方面，加强塑料制品的回收，减少塑料制品进入自然环境的概率。第七，为塑料行业提供过渡期的适应性支持。第八，促使禁塑税收利用的最大化。呼吁各国将这部分收益应用于塑料回收行业，为社会大众创造更多的就业机会。第九，强化禁塑政策的可执行性，必要时，可以调整禁塑政策的执行措施，并及时向社会大众公布。

目前，世界上已有近百个国家和地区出台了各自的禁塑政策，减少或禁止塑料生产和消费已经成为全球性共识。此次联合国出台的禁塑决议体现了世界各国禁塑的决心，并在禁塑十步路线图的基础上，进一步细化了禁塑内容。最大的改变就是此项决议首次提出了对塑料进行全生命周期管理的理念，即在设计阶段就将塑料制品重复利用和回收利用作为重要的考量因素。联合国环境大会主席埃斯彭·巴尔特·艾德认为，如果从塑料设计阶段就考量到循环利用，塑料是完全可以纳入各国的循环经济体系之中的，这也是解决塑料污染的重要办法。如果能够对塑料从设计到处理的各个阶段进行严格管理和控制，减少或终结塑料污染不再是遥不可及的梦想。联合国禁塑决议指出，在生产环节也应当纳入循环发展理念，通过技术创新，尽量生产能够进行循环利用和回收利用的产品。在消费阶段，各国应当出台相关法律及政策，鼓励消费者改变消费习惯，减少塑料制品的使用，在回收利用阶段，可以加入降解酶降解、制成预制板铺路、作为火箭燃料或重新回炉生产新的塑料制品，减少塑料进入自然环境。

塑料污染无处不在

1869年，美国人J.W.海厄特在硝酸纤维素中加入樟脑、少量的酒精制成了一种可塑性的物质，在热力的作用下能够成型，他将这一新型产品命名为“赛路罗”，这就是商业上最早生产的合成塑料。从此，塑料以其材质轻、耐腐蚀、易成型、加工成本低、性能稳定等特征开始广泛进入人类生产生活的各个领域。毫不夸张地说，人们的衣食住行都离不开塑料，这就意味着每年的塑料使用量惊人。2021年12月，美国科学院的一份研究报告显示，2016年美国制造的塑料垃圾就高达4 200万吨。我国的塑料产量位居世界首位，国家统计局数据显示，2020年我国塑料及其制品总产量达到了1.05亿吨，由此产生的塑料垃圾总量达到了6 270万吨。在这些庞大的塑料垃圾当中，被填埋、焚烧发电、直接遗弃和回收的比例分别为32%、31%、7%和30%。

塑料制品在生活中无处不在，其中一次性塑料袋的使用最具代表性。虽然绝大多数国家对于一次性塑料袋的使用均持禁止态度，但人们的生活始终无法离开它。UNEP在《一次性塑料：可持续发展路线图》中指出，全球每年一次性塑料袋消费量达到了5万亿个。近两年在新冠肺炎疫情大流行的影响下，一次性塑料袋的使用量猛增，塑料制品的重复利用率进一步下降，塑料垃圾量的积累再创新高。UNEP统计显示，全球塑料利用回收率最高的是欧盟，达到了32%，排名第二的是中国，达到了30%，而全球平均回收率仅为10%。那些没有被回收而直接遗弃在自然环境中的塑料制品，在土壤中数百年都不会降解，或是随着雨水或下水道系统，最终汇入大海，形成了绵延数百千米的海上漂浮垃圾袋，严重威胁海洋生物的安全。1997年，美国人查尔斯·莫尔驾驶帆船从夏威夷返回洛杉矶途中，路过赤道无风带，意外发现了一个塑料垃圾带。这个后来被称为“太平洋垃圾带”的塑料垃圾带的面积达到了160万平方千米。后来，“海洋清理基金”专门成立了一个研究团队，对这个巨大的垃圾带进行研究发现，垃圾带中的塑料垃圾占比达到了94%，而且每年以16%的速度在递增。而纵观地球，大洋中的塑料垃圾带并不止太平洋一处，2010年，美国科学家在距离北美海岸1 000千米的地方发现了一个塑料垃圾带，从北纬22°绵延到北纬38°，规模虽然不及太平洋垃圾带，但面积也达到了数十万平方千米。

大洋中的塑料垃圾带带给人们的是直接的视觉冲击，而人们肉眼看不见的微塑料也正在扩散，并悄无声息地威胁地球生物的健康。2004年，英国普利茅斯大学理查德·汤普森教授首次提出了微塑料的概念。当前，学界将直径小于5毫米的塑料颗粒、纤维和薄膜界定为微塑料。现实中，微塑料的直径范围从几微米到几毫米不等，且形状多样，广泛分布于地球上的各个角落。微塑料按照其产生过程可以分为原生和次生两种。原生微塑料是直径在5毫米以下的塑料颗粒，例如化妆品、护肤品中的塑料微珠，工业生产中的树脂颗粒等。一支去皮肤角质的磨砂洗面奶中就含有30万颗塑料微珠。联合国在2015年发布的《化妆品中的塑料》中指出，欧盟、挪威、瑞士每年所生产的化妆品和护肤品中塑料微珠的含量超过4 000吨，人们洗一次澡所用的沐浴露中就有10万颗塑料微珠被冲入下水道。次生微塑料是普通塑料制品在物理、生物及化学作用下破碎所形成的细小颗粒。光照、水力冲刷、风力等均可以加速塑料老化，分裂成若干细小的塑料碎片。一个1千克重的塑料箱，在光照下能够自然分裂成60万个直径在5毫米以下的颗粒。

不仅如此，在生活中人们也时刻制造微塑料，例如，每次清洗含有合成纤维面料的衣物就可以产生将近2 000颗塑料微珠。2019年，美国三藩市河口研究所在一份研究报告中指出，每年至少有7万亿颗塑料微粒通过旧金山湾进入大海，这些塑料微粒大部分来自衣物清洗和卫生用品的使用。我们在走路时每一次的鞋底摩擦、开车时的轮胎摩擦，都会产生大量的塑料微粒。塑料微粒看起来很小，肉眼不可见，但其积累起来的塑料垃圾占到了全球塑料垃圾总量的5%～10%。这些微如尘埃的塑料微粒，在大自然循环系统的作用下遍布地球的每个角落。在马里亚纳海沟，部分区域的塑料微粒含量达到了200万个/立方米。2020年，科学家在这里发现了一个新的生物，因体内充满着塑料微粒，被命名为“塑料钩虾”。在地球的两极，微塑料分布的情况更为严重。德国科学家在研究中指出，北极地区降雪样本中每升的含量达到了1.44万个，这些微塑料大部分是来自大气循环和降雪。

塑料污染后果严重

塑料污染隐蔽而缓慢地影响着地球上各类生物的生存。对于植物而言，塑料垃圾会对土壤结构和生态带来多种危害。塑料对铅、锌、镉等多种重金属，以及抗生素、二噁英、芳烃类等有机污染物具有极强的吸附性，会成为这些物质污染持续及扩散的载体，能够加速它们在土壤中富集，影响植物的根系性状，对于农作物来说，会影响产量并使得重金属进入其果实之中。2020年，中美两国科研人员在研究中发现，很多草本植物能够吸收和传输直径小于200微米的塑料微粒，这就意味着这些塑料微粒可以直接在草本植物体内积累。土壤中的塑料污染，有很大一部分是来自地膜的使用。我国是世界上地膜使用量最多的国家，每年将近有3亿亩（1亩=1/15公顷）的土地需要使用到地膜，消耗量达到了150万吨。对于农业生产而言，使用地膜可以带来很多的好处，如可以保存土壤温度、湿度，还可以防治虫害，由此来提升农作物的产量。但是地膜因厚度太薄而不宜清理，我国每年有20万～30万吨的地膜残留在土壤中而无法降解，导致土壤板结，进而影响土壤结构。

对于动物而言，通过食物链，塑料微粒可以进入其血液、肝脏及淋巴系统，会损害其肠道和生殖系统。实验显示，如果大量的塑料微粒附着在鱼类的坯胎表面，会使得坯胎与水中的氧气难以交换而导致其窒息死亡。同时，科研人员还发现，如果鱼类误食塑料，会导致其消化道堵塞，进而影响其捕食效率。2017年，中国国家海洋环境监测中心发现，我国76%的近海鱼类肠道、消化道中含有塑料微粒。

通过食物链的传导，站在食物链顶端的人类最终也是塑料污染的受害者，会将大量的塑料微粒吃到自己身体内。英国科学家研究发现，欧洲人仅食用贝类，每人每年就可以摄入1.1万个塑料微粒。除了食物之外，水中也含有大量的塑料微粒，加上塑料水管、塑料器皿，大量的塑料微粒也可以通过这些途径进入人体。澳大利亚纽卡斯尔大学在2020年发布的一项研究报告显示，全球人均每周通过饮用水就可以摄入大约1 800个塑料微粒，如果换算成重量，大约为5克，也就是说，每个人一周内就食用了一张信用卡大小的塑料。2021年，爱尔兰的一个科研团队在研究中发现，在婴儿出生的第一年内，使用塑料奶瓶喂养会导致婴儿吸入大量的塑料微粒。总体看，人体难以直接吸收直径大于150微米的塑料微粒，但直径大于20微米的塑料微粒可以直接进入人体各个器官，而纳米级的塑料微粒则能够穿过细胞膜进入人体所有的器官。虽然大部分的塑料微粒可以通过粪便被排出体外，但依然有很多存在于人体之内不易排除，一旦在肠道、肝脏、肌肉等组织中积累，对人体神经系统会造成较大的影响，最终会损害人的大脑，引发痴呆等症状。

应对塑料污染的办法

塑料污染对生态环境、人体健康会造成较大的损害，减少塑料制品的使用、加大回收利用力度、寻求塑料替代品是应对塑料污染的主要办法。

首先，减少塑料污染，需要从源头上减少塑料制品的生产及使用。从2011年开始，UNEP就将塑料垃圾列为环境的主要议题之一。2014年，在肯尼亚首都内罗毕召开的首届联合国环境大会上，UNEP发布了《评估塑料价值》的报告，将塑料污染列为未来10年最急迫的十大环境议题之一。2015年世界海洋日当天，UNEP发布了《化妆品中的塑料》这一研究报告，呼吁各国关注化妆品中的微塑料污染问题，并逐步禁止在个人洗护用品中添加塑料微珠。自从UNEP这一报告出台后，很多国家都出台了禁止在个人洗护用品中添加塑料微珠的政策。我国也要求含有塑料微珠的日化用品，到2020年12月31日前禁止生产，到2022年12月31日前禁止销售。

其次，减少塑料污染，还应提高塑料的回收利用率。欧盟委员会在2018年1月出台的《欧盟塑料战略》中指出，投资3.5亿欧元来提升塑料回收行业的技术水平，力争到2030年使得欧盟范围内的塑料回收利用率达到55%。不少国家为了激励民众加大塑料回收利用，推出了一些与本国国情相适应的政策。例如瑞士政府2017年推出了“塑料瓶押金回收”制度，消费者在购买塑料瓶包装的饮料、水或食物时，除了需要支付饮料、水及食物的价格之外，还应支付塑料瓶押金，瓶子回收后方可退换押金。2019年，意大利罗马交通部门推出“塑料瓶换地铁票”活动，每30个塑料瓶可以兑换一张罗马最长地铁线的车票。

最后，减少塑料污染，寻求替代品最为关键。塑料垃圾污染的最大难题就是其难以降解，如果能够加速其降解，就可以在很大程度上减少污染。2014年，北京航空航天大学杨军教授领衔的研究团队发现，印度蜡虫可以进入聚乙烯薄膜，并利用其肠道中的特殊菌株来降解塑料。此后，美国华盛顿大学的研究人员发现，在垃圾填埋场所、被地膜污染的土壤环境中有部分能够降解塑料的微生物。他们设想，如果使用化学的方法如在水中或土壤中加入氧化剂，也可以提升大分子塑料的降解速度。但是，就当前进展看，靠生物啃食塑料或通过化学反应来加速塑料垃圾降解，不仅成本高，可能还会产生新的污染问题。

针对塑料的替代品问题，也存在较多的争议和困难。例如，当前被广泛用于替代塑料的无纺布和纸袋等，也没有人们设想的那样美好。无纺布其实并不是布，其原料同样是塑料，主要是聚丙烯和聚酯，在自然环境下同样难以降解。而纸袋尽管可以在自然条件下降解且不会造成新的污染，但制作纸袋所需要的能耗比制作塑料还高。美国化学协会统计数据显示，生产1磅塑料所需的能源只有生产1磅纸所需能源的1/9，生产重量相同的塑料和纸袋，前者的碳排放量比后者要少70%。可见，塑料替代品在生产、运输、使用中对环境造成的污染，可能比塑料垃圾对环境的污染还要严重。

可以降解的塑料袋最为环保，能够完全自然降解，且在生产中无须消耗石油等能源，且技术也完全成熟，但成本是普通塑料袋的10倍左右。可以重复使用的竹质、木质菜篮子和真正的布袋是最好的替代品，但不方便携带，成本也要高于普通塑料袋。可以说，就当下人们的消费习惯及生活水平，难以让塑料从我们的生活中彻底消失，塑料对人类的影响可能会长期存在。

塑料污染的后果也已呈现，减少塑料的生产和使用，提升塑料的回收利用水平，以及加大力度研发塑料的替代品都是应对污染的办法，但各种办法在面对现实时或多或少总是存在一些困难。但无论如何，终止塑料污染的理念不可动摇。从这个意义上看，联合国第五届环境大会续会出台的决议是应对环境污染的重大胜利。正如UNEP执行主任英格·安德森表示，此次决议的出台是一次标志性的胜利，为确保人类不会被塑料毁灭提供了保险。世界自然基金会总干事马可·兰博蒂尼也表示，是时候改变人与塑料的关系了，塑料污染的严重性可以毁灭海洋、毁灭地球，已经到了解决它的时刻。