国家账本2022：可持续性下的积极财政

文 杜涛

2022年的积极财政更加强调可持续性，这在预算报告中有着很明显的要求和体现。

《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》）显示，2022年全国一般公共预算收入210140亿元，增长3.8%，加上调入资金及使用结转结余23285亿元， 收入总量为233425亿元。一般公共预算外，其余收入还包括：收入总量为151991.34亿元的政府性基金预算收入；国有资本经营预算收入5128.08亿元；社会保险基金预算收入100273.59亿元。

上述项目即2022年中国的国家账本。至3月5日，该份报告还在经过全国人大会议审查，预算制定的总基调符合中央经济工作会议的定调，即“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。

国务院总理李克强3月5日在政府工作报告中提出，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，继续做好“六稳”“六保”工作。宏观政策有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑。

《报告》也提出，要增强可持续性，统筹需要和可能安排财政支出，坚持在发展中保障和改善民生，不好高骛远、吊高胃口；适当降低赤字率，合理安排债务规模，有效防范化解风险。

3月5日，社科院财经战略院副院长杨志勇表示，报告讲的可持续性，是指在积极财政下的财政可持续性。财政可持续性也可理解为政策空间有多大。提出财政可持续性是贯彻中央经济工作会议提出“稳”的要求，体现在财政上就是要保持财政的正常运行。“保持合理的政策空间，即要保持财政政策在高质量发展下的持续性，而稳定性、连续性、可持续性本身也是高质量发展的要求。”杨志勇表示。

财政扩张：不能仅盯着赤字率

2022年定调依然是积极的财政政策，但与2021年积极财政政策有了些许的结构性变化，债务不再是增长态势，而减税降费成为了实施积极财政的主力。政府工作报告提出，2022年拟按赤字率2.8%安排，专项债3.65万亿元，而减税降费则达到2.5万亿元规模。在过去的2021年，赤字率为3.2%，专项债额度为3.65万亿元，减税降费为1.1万亿元。

中国财政学会副秘书长冯俏彬表示：“政府工作报告提出，积极财政要保持更加精准和可持续性。其中赤字率相比2021年略有下调，对应的是可持续性，也是在稳增长和保持财政可持续之间维持两者的平衡。”冯俏彬认为，2022年的财政依然延续了积极财政的口径，虽然赤字率有所下降，但是专项债额度未减，财政支出规模增加了近2万亿元。

3月5日的政府工作报告提到，“预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。”

“另外，中央预算内投资增加，还有2.5万亿元的减税降费，财政扩张的特点很明显。”冯俏彬说，在诸多的财政工具中，不一定要紧盯着赤字的变化，而是要在不同的政策工具间做好统筹和相互支撑，在加大对经济增长的同时，保持财政的可持续性和稳定性。

在3月5日的十三届全国人大五次会议首场“部长通道”上，财政部部长刘昆表示，今年赤字率适当下调，是保持财政可持续的重要举措。今年赤字率按2.8%左右安排，比去年预算下降0.4个百分点，资金规模减少2000亿元。但通过跨年度调节，仅中央本级财政调入一般预算的资金，就达1.267万亿元。这个资金量，相当于提高赤字率一个百分点，财政支出强度是有保障的。

为什么要求财政的可持续性？冯俏彬认为，首先国际不稳定、不稳定性因素在增多；其次从国内来看，在未来可预见的期限内，要做的事情还有很多，比如重大建设、重大改革，还有不断提高的基本公共服务需求，这些都需要财政提供可持续性的支持。“当然，不排除特殊时期，财政采用特别大的扩张趋势，比如此前的疫情期。”冯俏彬说。

减税成重头戏

减税成为2022年积极财政的重头戏，政府工作报告提出，预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。

此次减税坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。一方面，延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。对小规模纳税人阶段性免征增值税。对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税。各地也要结合实际，依法出台税费减免等有力措施，使减税降费力度只增不减，以稳定市场预期。

另一方面，综合考虑为企业提供现金流支持、促进消费投资、大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。

留抵退税，即“增值税留抵税额退税优惠”，就是对现在还不能抵扣、留着将来才能抵扣的“进项”增值税，予以提前全额退还。

3月5日，澳洲会计师公会华北区委员会委员吴嘉源表示，2022年的减税降费政策用十二个字形容，“应诉求，破规模，提精准，多元化”。他进一步解释，此次减税降费政策符合广大的企业和纳税人的需求；2.5万亿元的减税总量，相比去年的1.1万亿元，在规模上扩大了不少；减税重点在中小微企业和一些重点行业，体现了精准性；多元化则是退税和免税结合，加计扣除和留抵退税等多方面的组合。“特别是留抵退税，对于纳税人现金流的影响还是蛮大的。”吴嘉源说。

在《报告》中还有更多的减税政策，比如加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%，完善设备器具加速折旧、高新技术企业所得税优惠等政策；3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除。

支出重点

财政支出相比2021年增加量2万亿元，支出的重点有哪些？

《报告》提到，加强对市场主体支持，着力稳企业保就业；大力推进科技创新，提升产业发展水平；充分挖掘内需潜力，推进区域协调发展和新型城镇化；推动农业高质量发展，全面推进乡村振兴；持续改善生态环境，推动绿色低碳发展；突出保基本兜底线，切实保障和改善民生；强化资金和政策保障，支持国防、外交、政法等领域工作。

这些主要的支出政策也与2020年12月召开的中央经济工作会议和政府工作报告中的要求相符合，比如政府工作报告提出，强化就业优先政策；大力拓宽就业渠道，注重通过稳市场主体来稳就业，增强创业带动就业作用；财税、金融等政策都要围绕就业优先实施，加大对企业稳岗扩岗的支持力度。

《报告》表示，推动就业优先政策提质加力，强化就业优先导向，中央财政就业补助资金安排617.58亿元，增加51.68亿元，并将支持各地落实就业创业扶持政策。

从支出来看，科技得到了进一步重视，2021年的预算报告提出，坚持把科技作为财政支出重点领域，聚焦国家战略需求优化支出结构。围绕强化国家战略科技力量，稳定支持国家实验室建设运行，支持国家重点实验室体系重组。加大基础研究投入，中央本级基础研究支出增长10%。推动产业链供应链优化升级。统筹相关资金，支持制造业高质量发展，深入实施产业基础再造工程，加快构建自主可控、安全稳定的产业链供应链。

今年，《报告》延续对科技创新的支持力度。比如，加大基础研究投入，完善国家自然科学基金资助体系，实施基础研究十年规划，加强长期稳定支持；强化国家战略科技力量；优化调整科技经费支出结构，重点投向战略性、关键性领域；增强产业链供应链韧性和竞争力。

与此同时，《报告》也指出，总体来看，2022年财政收支形势依然严峻，必须加强财政资源统筹，有保有压、突出重点、尽力而为、量力而行，科学合理编制好预算，切实保障党中央、国务院决策部署落实。

财政新趋势

报告对2022年财政改革发展工作提出了七项要求，分别是严格贯彻预算法及其实施条例；确保减税降费及时落实到位；推进财政法治建设；防范化解地方政府隐性债务风险；强化财会监督；深化财税体制改革；主动接受和积极配合预算审查监督。

其中深化财税体制改革和强化财会监管备受关注。《报告》提出，继续推进后移消费税征收环节改革，研究完善相关品目消费税政策，推进省以下财政体制改革，健全省以下转移支付制度。

消费税的改革已经推进多年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。2019年10月9日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），明确提出先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。之后的“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。

山东大学财政系主任李华表示，珠宝玉石和高档手表在消费税中的收入占比并不高，所以当时先拿这两个税目进行试点。这也符合税收和税源一致的提法，加大地方政府对消费的重视，后续应该还会继续推进消费税后移的扩围。

“消费税的主要收入来源是烟、酒、油，从稳妥的角度来看，这三个税种收入比较大，对于中央的收入影响也比较大，短期内后移的可能性不大。”李华说，这是中央和地方政府，生产地和消费地之间的财力分配问题。

此外，《报告》还提出，持续加大监督检查力度，畅通违规涉企收费等举报查处渠道，依法打击偷税骗税，坚决查处乱收费、乱罚款、乱摊派等侵害市场主体合法权益的行为。

2021年12月17日，国办督查室发布“关于河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情况通报”。2020年6月28日，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台通报了，河北省衡水市景县违规征税、摊派捐款、举债搞迎检办大会等问题。

李华认为，在减税降费宽松市场环境的情况下，对于政府乱收费和市场主体的偷逃骗税的不法行为要严厉打击，这也是维护市场公平、让企业在良好公平的环境中发展的必要。公平正义是税收的灵魂，依法纳税是每个公民应尽的义务。税务部门对偷逃税行为坚持依法严查严处，坚决维护国家税法权威。