基于文本分析的河北省“十三五”科技创新政策评估

曹涵寻 王萌 李昭轩 呼冰然 武俊敏

摘 要：习近平总书记指出，21世纪以来，新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济结构，如何充分发挥政策作用，是面向“十四五”建设创新型河北的重大命题。本文运用文本分析法，对河北省科技创新政策文本来源、政策制定主体协同情况、政策频度和主题频次、政策样本形式、政策文本主题词进行分析，并在管理规划、创新结构、绩效评估、政策内容、研发强度五个方面进行问题分析，提出针对部门协同、政策发行、明确政策要求、内容形式、风险控制方面的政策优化建议以供参考。

關键词：科技创新政策;效果;政策优化;评估;文本分析

本文索引：曹涵寻，王萌，李昭轩，等.<标题>[J].商展经济，2022（09）：-118.

中图分类号：F062.4 文献标识码：A

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把科技创新摆在了前所未有的突出位置[1]。在不久前召开的全国科技创新大会上，习近平总书记指出：“实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的必然选择。”深刻阐述了创新驱动发展的极端重要性，明确提出了我国到2050年建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地，为我国建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大支撑。

1 文献综述

1.1 科技创新政策对创新的影响

顾江寒、柴华奇（2021）运用双重差分法分析了科技创新与金融结合试点政策对绿色创新的影响，为试点政策的应用及城市绿色发展提供了证明[2]。夏清华、谭曼庆（2021）通过研究并梳理深圳产业政策，探讨了产业政策与企业创新质量之间的传导机制[3]。张振刚、魏玉媛（2020）通过运用“宏观—中观—微观”框架对广东省科技成果转化政策进行分析，提出了不足及完善机制[4]。

1.2 创新政策效果评估研究

阎东彬等（2021）基于“过程—内容—结果”对河北省科技创新政策绩效进行了评估，指出河北省科技创新政策过程、内容和结果方面的表现差距较大，应该加强科技创新政策的全过程评价，强化推进科技创新政策的协调性和便捷性[5]。周海燕、鲍祥生（2020）基于熵值法-超效率DEA分析法对广东省科技人才政策效率进行了评估，并提出了建议[6]。张芳等（2018）通过熵值法，从供给、需求、环境方面的科技创新政策对芜湖市的科技创新绩效进行了评估，提出了完善科技创新政策供给、调整科技创新政策需求、构建科技创新市场导向等建议[7]。

纵观已有文献，对科技创新政策的内涵及其构成体系政策的评价研究成果颇丰，但对科技创新政策执行、反馈、优化的全过程实施效果评价较少。基于此，本文拟对河北省“十三五”以来的科技创新政策实施效果进行系统梳理，在河北省人民政府、河北省科技厅等多个省政府部门，检索了60篇相关政策，对政策进行了文本来源分析、频度和主题频次分析、样本形式分析、文本主题词分析，结合Nvivo11软件进行词云分析，根据文本分析结果发现问题，并提出对策建议，为河北省政府优化“十四五”时期科技创新政策提供一定的决策依据。

2 河北省科技创新政策文本分析

2.1 政策文本来源

“十三五”发展规划提出以来，河北省出台了一系列科技、人才、税收等方面的政策，推动科技创新的发展。河北省科技创新政策及评估政策文本有多方面来源，根据研究需要，本文选取了60篇河北省科技创新政策及实施效果文本并对其进行多方面分析。

2.2 政策制定主体协同情况

协同创新是推动科技创新的重要保障。根据Nvivo11软件分析结果可以看出，河北省2016—2020年以部门形式联合发布的有关科技创新的政策条例逐渐增多，而且河北省政策主体协同制定并发布的政策数量总体上呈递增趋势。在样本中，其中10篇两部门联合发文，4篇三部门联合发文，四、五、六、七、八部门的联合发文次数相对较少，变化较不显著，部门间的协同能力优势不显著，河北省财政厅和河北省科学技术厅的联合发文次数最多，协同强度较高。总体来看，2016—2020年河北省科技创新政策主体的协同程度逐渐加强。

2.3 政策频度和主题频次分析

2016年，河北省发布的相关科技创新的政策文件最多（55条）;2020年发布文件数量最少（9条）;2016—2017年，政策发布数量大幅度下降，自2017年往后三年政策发布数量较为稳定，均数为17篇。但这五年总体来看，波动性较大且总体呈现下降趋势，说明了河北省政府对科技创新的管理精准程度有大幅度提高。

从文件内容主题看，科技金融、税收、财政、产权保护、人才激励、科技创新平台方面占比依次为15.4%、10.4%、22.0%、15.4%、23.3%、13.3%。其中，人才激励方面占比高达23.3%，充分体现了科技创新发展落脚点是科技人才的培养。另外，财政方面的政策数占比较高，说明河北省“十三五”时期提高了对科技创新研发经费的重视程度，在一定程度上改善了科研环境。

2016—2020年，河北省科技创新政策数量大体呈现上升趋势。2017年发布了108项科技创新政策及相关通知办法，2018年政策及通知办法的发布数量出现大幅度增长，河北省研发经费投入425亿元，较2017年增长17.9%，科技研发投入增速为全国平均水平的6.5倍，说明科技投入的程度是河北省科技创新成果的重要影响因素。另外，河北省发布的政策能根据实际进行适当调整，如2019年政策数量小幅度下降，不排除新冠疫情的影响，到2020年河北省形成了一系列较高规格、内容全面的工作部署系统指导性文件（见表1）。

2.4 政策样本形式分析

在科技政策样本中，既有办法、细则、通知，又有规定、方案、意见等。以“办法”形式出台的政策文本数量最多，达23份，占比超三分之一，其中管理办法17个，评估办法4个，鉴定办法和信息公示办法均1个;其次是以“细则”形式出台的政策文本数量为14份;“意见”“结果”“公示”和“规定”政策文本数量均为1份。

政策文本形式在一定程度上体现了政策效力，政策效力可分为“规划—约束性”和“指导—操作性”两个维度。政策文本以“办法”和“细则”的形式内容较为具体的政策为主，执行力较强，但政策文本的权威性相对较弱。

2.5 政策文本主题词分析

河北省“十三五”期间颁布的政策文本中，存在具有方向性的指示词，对不同政策文本进行词频分析能反映政府的重视程度。本文使用文本分析法对样本政策进行主题词分析，提炼样本政策中分别排名前十五的高频词，比较关键词出现的频率，得出政府关注层面的变化，将数理与分析方法相结合，以探究政府注意力分布情况（见表2）。

样本政策文本的动词中，“管理”“评估”“建设”“创新”四条词汇比例最大，“创新”与“建设”的高频延续了“十二五”期间的政策纲要。“十三五”期间，“创新”和“建设”的使用频率均得到大幅提高。十三五纲要中，“创新”被提高到“指导思想、主要目标与发展理念”层次，可见“创新”的重要。

以创新发展为引领，体现为12个关键词，包括“科技创新”“协调”“智能”“定制”“可持续”“创新驱动”等。其中，“创新”出现的频次最高，是政务大数据发展和应用的根本目标;同时，在推进政务大数据发展和应用过程中，注重理念、体制、机制、技术、平台、流程、模式创新。

而“评估”的高比例，则显示出“十三五”纲要对政策措施落实到地方的效果更加关注。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对标中央政府“十三五”期间做出的新部署、新要求，全面评估发展规划实施情况，总结提炼经验做法，深入剖析问题原因，提出改进对策建议，强化发展规划的战略导向作用，健全评估成果转化运用机制，持续推动各项工作任务顺利实施，保障各地方高质量完成“十三五”规划目标任务。

名词中，总量靠前的“科技”“资金”与“技术”三个词汇词频数持续增长，进一步突出了“十三五”规划对科技政策和金融政策领域的协调性、系统性要求。“项目”和“企业”所占比例明显提高。动名词中，“组织”“实施”等词汇在样本政策文本中所占比例相对较高。

3 河北省科技创新政策存在问题分析

3.1 管理规划问题有待协调

在积极推进城市化和城市现代化进程中，城市活力不断涌现，新的城市集群此起彼伏。第一，虽然在扩张经济总量和城市规模上成果裴然，但城市协调管理产生隐患问题，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，增加了城市管理的难度[8]，并且经办服务平台体系不完善、能力不足、地位不明。第二，基础设施、基础工程投入不足，管理服务信息化建设与应用严重不匹配，不能满足管理服务需要。

3.2 科技创新结构存在失衡

近年来，我国科技创新企业的研发投入、技术与专利产出都大幅增加，创新企业成为主力军。但是，企业的创新能力与创新主体地位的要求不匹配，企业创新战略缺乏必要的协调规划，技术开发受阻，技术目标难以实现，核心技术和能力的积累过程漫长、成效慢。我国企业长期实行等级制管理，僵化的组织形式不利于企业核心技术攻关和技术创新，投入难以转化为产品。河北省在这方面反映出的问题较为明显。

3.3 绩效评估政策不足

政府部门的绩效管理与绩效考核存在结构失衡、缺乏统一指导、评估标准注重绩效考核而淡化绩效管理、评估体系的构建大多围绕政府需要而定，缺少体系化、制度化的准绳规范。部分区域绩效考核存在事先约定、任务性实施，容易导致绩效评估呈现短期化的趋势，政府绩效管理不应一味地从指标入手，或尝试构建“通用”的政策绩效考核体系。理论的适用性取决于前提条件的相似性，各地方政府承担的社会责任大体相同，但由于地质环境和资源禀赋等方面的差异，不同区域政策效果的反映方面应加以区分，不应追求一致的评估体系，而应注重政府评估的本体，以问题为导向地制定本地的发展目标和发展规划。

3.4 科技创新政策内容有待完善

从政策形式来看，河北省科技创新政策依靠办法、细则等执行力强的政策为主导，缺乏权威性强、操作性强的政策，影响了政策的有效执行和政策总目标的实现。河北省在科技创新各领域存在的问题不尽相同，为了更好地指导科技创新的发展，加强政策的实施效果，政府及各部门应注重出台操作性强的政策，并调整和实施相应的政策推行方案和配套措施。

从政策主体和供给角度来看，河北省科技政策的颁布以单一机构为主，主要發文单位为河北省科技厅和河北省财政厅，两部门联合发文较多，不同类别部门之间联系强度不高。政府应重视不同类别和层级的部门形成完善的从科技创新政策颁布到科技创新效果评估的整体链条，打造科技创新政策协同体系。在政策文本中，对过程监督、平台依托、效果验收的关注相对缺乏，说明在政策具体内容方面仍有完善的空间，同时是不是以市场中科技创新需求为导向，根据现实情况制定符合科技创新发展要求的政策方面不够明确。

3.5 科技创新研发强度有待提高

2020年，河北省GDP在全国排名第12位，科技创新研发强度达1.75%，在全国排名第16位。由此可见，虽然河北省的科技研发强度实现了较快的增长，但是和国内其他先进省市相比，仍然存在明显的差距。河北省科技创新研发强度有待提高，市县级政府、高新技术企业和高校院所等主体科技创新资金投入还不充足，主要原因在于知识产权保护力度不够、科技创新存在一定的风险及企业资金实力不足等。

4 对未来河北省科技创新政策的优化建议

4.1 针对各部门政策协同情况的优化建议

河北省各部门应加强合作，提高政策质量及政策权威性，在优质的基础上协同发展。政府及各机构部门应提高对政策目标协同问题的重视度，将目标阐述得明确清晰，两部门协同情况较多，更应该加大协同力度，加强三部门、四部门多因素多样化的合作，依托“十三五”规划科技创新政策，增强沟通与交流探讨能力，缩小部门协同能力差距，采取共同行动、共同目标提高协同效率。可实行分配制度，分配到协同的部门，多部门合作，联合发文，到后来化被动为主动，最终达到避免部门协同过于密集现象发生的目的。

4.2 针对政府及各部门发行政策的优化建议

各地区政策目标出现差距与不平衡，首先，政府应加大管理力度，统筹兼顾，做到按时推进各地区、各部门政策发行，提高政策内容质量，做好监督管理。其次，政府及各部门应多出台一些操作性较强的政策，满足科技创新的需求，及时调整和实施政策的推进方案和配套措施，做到条理清晰、易于理解、可行性强等。最后，政策主体供给较为单一，政府应加强各部门的沟通联系，加强合作，为各部门机构提供广阔的合作机会和平台，打造科技创新协同体系，从而推动科技创新发展。

4.3 针对明确科技创新发展要求有关政策的优化建议

河北省政府在科技创新政策的供给方面，应注重各项资源的投入占比，明确各项科技创新资源投入的结构;加大对科技创新相关基础设施的投入与建设及税收优惠力度，合理调节税收结构。在需求方面，应注重科技创新研究成果的应用与实施，及时调查选定与科技创新项目相匹配的企业进行项目的应用;通过价格补贴、政府采购等方式扩大市场需求。环境需求方面，应注重科技创新外部环境的影响作用，打造利于资本投入的外部环境，加大对投资科技创新类项目企业的支持力度，同时提高金融服务“质”与“量”。

4.4 针对政策发布内容、形式方面的优化建议

河北省政府應该加强科技创新政策的连续性，相关部门配合政策的实施，以保证政策实施的灵活性。关于科技创新政策发布的类型，河北省政府应根据本省高校、企业、行业的实际情况，增加一些实施细则、方案、解决办法等更为具体的政策形式，侧重针对高校的政策、办法、明细等，为科技人才的培养和发展提供保障。同时，提高针对承接相关科技创新项目的企业金融、财政政策，为科技创新项目的实施与应用奠定基础。

4.5 针对科技创新风险控制方面的政策建议

河北省政府应该加强对科技创新风险方面的控制，相关部门可以为中小企业、科研院所开展科技创新提供市场调研信息;协调各级政府、大中型企业和科研院所等在科技创新方面形成科技创新联盟，实现利益共享和风险共担;鼓励企业针对科技创新向保险公司投保或向银行贷款，实现风险的转移，然后由政府对投保和贷款进行担保。

参考文献

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