东部沿海发达地区农业高质量发展的问题与对策

王丽娟， 张玺玲， 文长存

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

2017年的中央农村工作会议提出实施质量兴农战略，加快实现由农业大国向农业强国的转变。随后，全国农业工作会议提出当前和今后一个时期农业农村经济工作的总体思路，就是按照高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为总抓手，以推进农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴农、绿色兴农、效益优先的原则，加快转变农业生产方式，加快农业转型升级，推进农业农村现代化。

“农业高质量发展”被提出以来，学界快速跟进开展相关研究，目前研究成果主要集中在农业高质量发展的内涵[1-2]、农业高质量发展与乡村振兴的关系[3-4]、农业高质量发展的评价指标体系[5-6]及实现农业高质量发展的对策措施[7-9]等方面，还有部分专家从土壤污染防控[10]、农业大数据建设[11]、全程机械化[12]等方面研究了农业高质量发展的技术措施。在实证研究方面，主要集中在省域、流域等大尺度层面的对策研究，如对河南省[13]、广东省[14]、太原市[15]、长江经济带[16]等开展的研究。总体而言，针对“农业高质量发展”的多层次、多领域、多角度的研究正在广泛开展。

东部沿海发达地区在我国经济社会发展中走在前列，其农业发展水平相对较高，农业高质量发展的基础较好，理应率先实现农业高质量发展，成为全国高质量发展转型的“探路人”。临海市位于浙江省东南沿海，具有“七山一水两分田”的农业资源条件，农业产业特色鲜明，是东部沿海地区农业发展的典型。本文以浙江省临海市为例，梳理其农业高质量发展的现状及存在的问题，并据此提出发展对策，以期为全国县域层面农业高质量转型发展提供参考。

1 农业高质量发展的内涵

中共第十九次全国代表大会于2017年首次对高质量发展进行了表述，高质量发展必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。结合前人研究[1-2]和作者工作实践认为，农业高质量分析框架应包含7个方面的内容，其实质是要实现农业发展的“六高一强”。

产品质量高。优质农产品供给数量大幅增加，农产品口感更好、品质更优，营养更均衡、特色更鲜明，有效满足对个性化、多样化、高品质的消费需求，实现了农产品供需在高水平上的均衡。

生产水平高。发展多种形式的适度规模经营，提高农业生产规模化、组织化、标准化水平，同时提升设施装备和技术支撑能力，提高农作物综合机械化水平和农业科技进步贡献率。

资源利用效率高。加快推进资源利用方式由粗放向节约和集约转变，推动农业绿色低碳循环发展，使农业生产更加绿色，资源更加节约，环境更加友好，资源利用率全面提升。

经营者素质高。爱农业、懂技术、善经营的高素质农民队伍不断壮大，新型职业农民比重大幅提升，新型经营主体、社会化服务组织更加规范，示范带动作用不断增强。

产业融合度高。全面构建现代农业产业体系，加快推进农村一二三产深度融合，充分挖掘农业多种功能，促进农业业态更多元、形态更高级、分工更优化，使农业增值空间不断拓展。

农民收入高。农业劳动生产率大幅提升，新型农业经营主体与小农户建立紧密的利益联结机制，带动农民分享农业产业链增值收益，与从事二、三产业相比，农业经营的收入水平大体相当。

产业竞争力强。大宗农产品在上规模、降成本上下功夫，特色农产品在提品质、塑品牌上下功夫，与其他地区相比，产品具有在价格、品质或服务上的优势。

2 临海市农业高质量发展及其存在的问题

2.1 优质产品生产规模持续扩大，但保障重要农产品有效供给的压力巨大

在柑橘、杨梅、茶叶、西兰花等四大主导产业基础上，近年来临海市又发展了葡萄、桃、草莓、油茶、南美白对虾等五大新兴产业。同时，围绕农产品质量安全，制定主要农产品标准化生产模式图，指导农产品生产者按技术标准规范生产，标准入企(社、场)率达90%以上；初步建立了食品安全可追溯平台，规模经营主体二维码溯源率达94.5%；积极推进绿色食品和地理标志农产品认证，现有地理标志农产品7个、绿色农产品48个；不断完善全员、全过程、全方位的农产品质量安全监管体系建设，成功创建省食品安全城市和省农产品质量安全放心县，2019年农产品质量安全例行监测合格率达到99.59%。优质农产品生产规模持续扩大，2018年全市优质农产品产值近30亿。

由于种粮成本不断增加，以及国家粮食收购价格的降低，导致普通农户种粮积极性不高，“非粮化”趋势较为突出。2015—2018年，临海市粮食播种面积共减少3 153 hm2和15.29%，平均每年减少1 053 hm2，粮食生产下行压力较大。就生猪养殖来讲，养殖风险提高，同时又有自然灾害、市场波动等不确定因素的影响，养殖成本上升，生产前景不明，保障完成生猪生产任务的压力较大。此外，由于农产品质量安全涉及原料生产、加工包装、贮存、运输、销售等各个环节，面临来自国内和国外、传统和现代、主观和客观等多重压力和挑战，农产品质量安全管控也面临巨大的挑战。

2.2 生产方式促进现代化转型，但农业组织化程度偏低

通过制定落实农业机械购置补贴政策，水稻实现机耕、机播、机插、机收等全程机械化；蔬菜、茶叶、水产和畜牧等产业的机械化创新和推广得到加强，柑橘实现了山地轨道运输，西兰花穴盘基质育苗全面推广，机械化移栽取得突破。2018年临海市农作物综合机械化水平达到87.11%，入选浙江省首批农业“机器换人”示范县(市、区)创建单位。同时，深化科研院校合作，组建农科教、产学研一体化农技推广联盟，成功引进示范柑橘种植信息化管理、西兰花速冻深加工、优质白对虾繁育等一批先进技术和优良品种，2018年主要农作物良种覆盖率达到90%。但受长期以来以家庭为单位进行生产经营的传统模式影响，以及“七山一水两分田”的自然条件的制约，临海市农业生产在很大程度上仍然存在小而散、多而杂、零而乱的现象。总体上农业规模化、组织化、社会化服务程度较低，进一步影响了新机具、新技术的推广应用和现代农业发展，农林牧渔服务业产值占农业总产值的比重长期保持在0.5%以下，2018年比重仅为0.41%。

2.3 农业绿色发展加速推进，但农业资源利用率仍有待提高

围绕面源污染治理，推动农业绿色低碳循环发展，临海市深入开展专业化统防统治、肥药减量增效、节水灌溉、养殖规模场改造提升、标准化示范场建设和水产养殖尾水生态化处理等工作，2019年完成农作物病虫害专业化统防统治1.05万hm2，主要农作物测土配方施肥技术覆盖率达90%，推广商品有机肥2 400 hm2，被评为浙江省畜牧业绿色发展示范县。与“十三五”初期相比，2018年化肥农药使用量减少了218 t，农膜回收量增加了927 t，畜禽粪污综合利用率、农作物秸秆综合利用率分别达到99.23%和91.89%。同时，耕地复种指数下降明显(图1)，反映出土地利用强度的整体减弱。农田灌溉水有效利用系数为0.58，低于全省平均水平(0.60)，农业水土资源利用相对粗放。农业废弃物资源化利用技术有待突破，体制机制有待完善，表现最为突出的是西兰花废弃茎叶的处理和资源化利用的问题，目前仍未很好地解决，对农村生态环境造成极大污染。

图1 2010—2018年临海市耕地复种指数(资料来源：2010—2018年浙江省统计年鉴，图2～3同)

2.4 新型经营主体不断壮大，但农业劳动力面临老龄化难题

积极培育新型农业经营主体。目前，全市共有工商注册登记农民专业合作社2 867家，家庭农场703家。其中，国家级合作社11家、省级合作社20家、地市级合作社91家，省级家庭农场9家、地市级家庭农场15家；共有农业产业化龙头企业63家，其中省级4家、地市级28家。同时加快构建以农民专业合作社为主体、以供销合作为依托、以信用合作为支撑的“三位一体”农村新型合作组织体系，在全省率先完成了市、镇(街道)两级农合联建设，高标准承接省“三位一体”五大专项改革试点，成立了茶叶、杨梅、生猪、柑橘及小水果等5个产业农合联。虽然这些新型经营主体的发展速度很快，但却仍处于成长阶段，家庭农场和专业大户规模小、创新能力不足；农民专业合作社“空壳社”现象还有不同程度的存在，且很多缺少健全的内部监督、收益分配等制度，质量、安全、生产等标准体系还不完善；龙头企业规模小，对农户的示范联结带动作用不强；行业协会技术支撑、服务能力偏弱；农合联服务会员的功能不全，联结会员的利益机制仍不够紧密。此外，由于农业比较效益低，农村青壮年较缺乏，劳动力大多是50岁以上的人员，其创新意识、学习能力相对较差，劳动力老龄化还影响了农业新品种、新技术、新模式的推广应用。

2.5 一二三产融合加快发展，但产业融合发展仍处于起步阶段

围绕西兰花、柑橘两大产业，以西兰花精深加工和柑橘采后分级处理为重点，加快推进农业全产业链建设，成功创建西兰花和柑橘省级产业示范性农业全产业链，并积极推进农林渔业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。举办无核蜜橘节、东魁杨梅节等农事节庆活动，打造“中国休闲海钓之都”，构建“休闲海钓+渔业生产+滨海旅游”产业链，建成省级农家乐特色村2个、特色点3个，地市级特色村6个、特色点6个。休闲观光农业区(点)总产值呈现显著增长趋势，2018年达到13.18亿元(图2)。

图2 2010—2018年临海市休闲农业与乡村旅游总产值

由于生产的农产品以鲜销和初加工为主，加之农业产业链短，附加值偏低，所以临海市农业企业数量虽多但规模小，2018年，3.19万个农业企业，实现总销售收入13.49亿元，平均每个企业销售收入仅为4.23万元。另外，农业多功能开发不足，休闲观光农业发展滞后，普遍存在形式单一(以采摘为主)、个性化特色不鲜明、品牌效应不强、建设的精细化程度不高、管理不科学的现象，并且与全市整体的旅游、文化开发没有实现协同发展。

2.6 农业产出效益持续增高，但利益联农机制尚未健全

临海市农业产出效益持续增高，农林牧渔业总产值从2010年的46.10亿元增至2018年的73.98亿元，年均增长6.09%；农业劳动生产率同步增长，劳均产值(即农林牧渔业总产值与农林牧渔业从业人员的比值)，从2010年的2.76万元·人-1增至2018年的4.46万元·人-1(图3)，年均增长0.21万元·人-1。但是，新型经营主体多采取订单或土地流转等方式，真正采取保底分红、股份合作、利润返还等形式将农民利益与经营主体利益紧密联结在一起的比例还较小。由于没有形成“风险共担、利益共享”的利益联结机制，农民难以分享加工和流通环节的增值收益。

图3 2010—2018年临海市农林牧渔业总产值与劳均产值

2.7 随着农业品牌建设深入推进，产业发展面临的竞争日趋激烈

在农业特色优势产业集聚发展的基础上，农业经营主体和各级政府树立了牢固的品牌强农意识，使农产品品牌数量大为增加，区域公用品牌和企业品牌发展全面，品牌农业初具规模。临海市拥有“中国无核蜜橘之乡”“中国西兰花之乡”“中国杨梅之乡”“中国名茶之乡”“中国白对虾之乡”“中国胖头鱼之乡”等6张农业品牌“金名片”，“临海蜜橘”“临海杨梅”“临海蟠毫”“临海西兰花”“临海葡萄”“大石葡萄”“羊岩勾青”等7个农产品地理标志证明商标，“羊岩山及图”“忘不了”“临海蜜橘”等3个中国驰名商标，以及浙江名牌产品16个、浙江名牌农产品10个。

在拥有数量众多的优质农产品和农产品品牌的同时，临海市在品牌建设和推广营销上表现为分散、杂乱、缺乏有效整合等问题，不仅分散了有限的人力、物力和财力，还弱化了品牌推广效果。此外，随着国际、国内市场全面开放以及“互联网+”农业不断发展，农产品的市场化程度进一步提高，市场竞争愈加激烈，由于地处经济发达地区，临海市农产品生产成本居高不下，尤其是人力成本大幅上升，在与国内相对落后地区间的市场竞争中，其竞争力日趋减弱，很多主体到省外开发农产品基地，产业发展的先发优势逐渐被抵消，出现了农民增产不增收甚至农产品滞销的潜伏危机。

3 临海市现代农业高质量发展的对策

3.1 保障农产品有效供应和质量安全

围绕提高种粮效益，稳定粮食生产，加快土地流转，推动耕地向种粮大户集中，提高粮食连片规模经营的比例；大力推广“早稻—西兰花”“稻鱼共生”等农作制度创新，同时加强粮食专业合作社规范建设，提高粮食生产服务社会化程度。以提升生猪自给率为核心，大力开展招商引资，引进高科技、大规模、绿色化的养殖企业，同时进一步压实政府、部门和生猪产业各环节从业者的责任，全力抓好动物疫病防控工作，确保不发生区域性重大动物疫情。推进“标准化+”农业建设，完善覆盖产地环境、生产过程、产品质量、加工包装、仓储流通全环节的农业标准体系，全面推行农产品标准化生产管理模式。建立农产品追溯与各类评选、推优、创建、认定等工作的“挂钩”机制，推进农产品质量安全追溯体系扩面提质。深化农产品质量安全例行监测和监督抽查，强化农产品质量安全执法。加快农业信用体系建设，出台黑名单管理办法，实施联合惩戒。

3.2 构建现代农业经营体系

壮大新型农业经营主体，在农业扶持政策上向专业大户和家庭农场倾斜，重点扶持他们改善生产条件、提高经营能力；鼓励引导农民专业合作社规范发展；培育领军型农业龙头企业，提高龙头企业对农户的辐射带动能力；深化“三位一体”农合联改革，发展壮大产业农合联，创新农合联运行机制，加快打造农合联组织建设、生产服务、供销服务、信用服务四大标准体系，提升精准服务水平；大力发展农业社会化服务组织，鼓励发展多样化的代耕、代种、代收、代售服务，以及劳务、技术、融资等服务，以服务的规模化和专业分工降低家庭经营成本，建立健全以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

3.3 强化农业科技推广应用

围绕创建主要农作物全程机械化示范县，加快推进粮食产业全程机械化发展。特色主导产业重点推广西兰花规模化育苗、移栽、中耕，水果自动化分级和初加工，畜牧水产养殖自动喂料、环境控制，以及田间运输、冷链仓储等集成配套设施装备。稳定实施农机购置补贴政策，大力引进和推广先进适用的农业设施装备，加强绿色高效新机具、新技术的示范推广。支持条件成熟的新型农业经营主体打造智慧农机装备应用示范样板。积极与农业高等院校、科研机构合作，打造农科教、产学研融合的农业科技创新推广联盟，全面提升农业科技研发与支撑水平。以节本增效、质量提升和生态环保作为主攻方向，加快建立农业科技综合应用示范园。完善现代农技推广体系，推行“产业+团队+项目+基地”推广模式，提升生态农业、优质精品生产、农产品精深加工、质量安全、保鲜物流、现代农机装备应用、农业资源高效利用等重点领域的农业科技水平。

3.4 加快推动农业绿色发展

深入开展耕地质量保护与提升行动，统筹推进高标准农田建设和耕地质量保护与提升工程；加快完善农田基础设施建后管护制度，落实管护责任和管护资金。发展环保、高效的微生态循环水养殖模式，综合利用养殖废水，实现渔业养殖零排放；实施整洁田园行动，集中清除田园积存垃圾，深入推进化肥减量增效行动，全面推进测土配方施肥，积极开展有机肥替代化肥；加快实施化学农药减量替代计划，统筹实施动植物保护能力提升工程，加快推广高效、低毒、低残留农(渔)药和病虫害绿色防治、统防统治技术，努力实现病虫害化学防治向绿色防控转变；继续支持农作物秸秆综合利用，重点加强西兰花废弃茎叶处理。围绕畜禽粪污资源化利用，大力推进种养结合型循环农业试点，持续开展美丽牧场创建，集成推广“猪-沼-果”、稻鱼共生、林果间作等成熟适用技术模式，加快发展农牧配套、种养结合；完善废旧农膜和农药包装废弃物回收及处置政策，有效抑制农业面源污染。

3.5 促进农业一二三产融合

改造提升区域性农产品产地市场。以冷链仓储建设为重点，探索建立“全程温控、标准健全、绿色安全、应用广泛”的农产品物流服务体系。创新产销对接方式，扩大农超、农社、农企、农校等对接范围，鼓励小农户和新型农业经营主体发展农产品电子商务，加快新型流通方式推广运用；推动旅游、健康、文化、信息、体育等产业融入农业，加快培育田园综合体、特色小镇、休闲观光农业园区、休闲渔业区等农村美丽经济体，发展共享农庄、体验农场、创意农业和特色文化产业等新业态；积极培育“互联网+”新业态，推广分享农业、众筹农业等基于互联网的新型农业产业模式；实施休闲农业和乡村旅游精品工程，规范提升农家乐休闲旅游业，建设一批美丽休闲乡村、乡村民宿等精品项目；实施农耕文化传承保护工程，开展农业文化遗产发掘认定。

3.6 建设高素质农业人才队伍

依托新型职业农民培育工程，大力实施现代青年农场主培养计划、新型农业经营主体带头人轮训计划和农村实用人才带头人培训计划，加强农业职业技能和实用技术培训；大力实施“两进两回”行动，制定鼓励各类人才和工商资本投身乡村振兴的政策意见，在创业补贴、融资贷款、用地设施、税费减免等方面给予扶持。实施农村归雁计划，吸引在外乡贤、高校毕业生、农民工、工商业主、农业经纪人等返乡下乡创业，培育一批“农创客”“新农人”；进一步完善培养、使用、选拔制度，改善工作条件，加强基层农技、农机、监管、执法等队伍建设。有计划地对农技人员进行业务培训，不断地更新知识，全面提高农业科技人员的整体素质。建立顺畅的人员流通机制，做到人员能进能出、能上能下，使农业专业人员在相对稳定的情况下，不断充实新生力量，壮大队伍。同时，对农业专业人员实行科学考核，按实绩和群众的满意度进行严格管理，使定编人员尽心尽职服务“三农”。

3.7 持续提升农产品品牌效应

实施农业品牌整合提升行动，聘请专业化的品牌服务中介机构，研究编制临海市品牌农业发展规划，统一指导和协调全市农业品牌建设发展，集中资源打造若干个叫得响、过得硬、有影响力的农产品区域公用品牌。以国家农业品牌目录制度建设为契机，积极申报国家级农业品牌目录，打造国家级农业品牌。同时，加快构建区域公共品牌和企业品牌之间的协同发展机制，构建特色鲜明、互为补充的农业品牌体系；加强顶层设计与制度安排，构建农业品牌建设协调推进机制和品牌运营管理机制，设立农业品牌发展专项资金，完善农业品牌政策支持体系；充分利用各种传播渠道，大力宣传推介农业品牌；创新品牌营销方式，充分利用农业展会、产销对接会、电商等营销平台，借助互联网、大数据、云计算等现代信息技术，加强品牌市场营销，提升品牌农产品市场占有率。