河长制对村域河流治理绩效的影响及作用机制

马鹏超,胡乃元,朱玉春

(西北农林科技大学 经济管理学院,陕西 杨凌 712100)

治国如治水,善治国者必先治水。流域是国家治理的重要场域,为解决河流污染问题,2016年12月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》,使治理的权责落实到地方党政主要负责人,由其担任河长负责辖区内流域资源的保护和管理,重塑“权力”结构和“责任”结构,进而达到推动河流生态环境有效治理的目的,可谓“古有大禹治水,今有河长治河”[1-2]。截至2018年6月底,全国共设立省市县乡四级河长30多万名,全面建立起纵横协同的四级河长制治理体系,并且河长制链条仍在不断向村庄延伸[3-4]。村域河流资源的有效治理是建设生态宜居的美丽乡村至关重要的一环。近十年来,伴随着农业产业化、城乡一体化进程加快,大量污染物排入河流,加之农村生活污染加剧、畜禽养殖污染严重等问题相互交织,致使农村水资源、水环境、水生态问题日益突出[5]。河流污染所带来的可用水资源短缺、农业生态环境失衡等问题,严重制约农业与农村可持续发展[6]。2021年中央一号文件提出进一步强化河长制、湖长制,开展水系连通及水美乡村建设。作为近年来一项重要的流域治理制度,河长制释放了显著的政治势能,但因监测和表征农村水环境、水生态、水资源等河流资源数据的缺乏,迄今鲜有学者评估河长制在农村基层治水中的政策效应。河长制效果评估显著影响水系连通及水美乡村建设的及时性和有效性,对当前的政策执行和未来的政策制定十分重要。那么,河长制是如何对流域末端场域、输出端口和薄弱环节的村域河流进行治理的呢?对这一问题的回答,可为破解治水“最后一公里”难题探寻有效解决方案,为实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理目标提供科学的实践依据。

本文可能的边际贡献在于:一是聚焦河长制推行中的村域河流治理绩效问题,并从“环境、社会、经济”三个方面解构河流治理绩效,拓宽了河长制与村域河流治理绩效研究的视角与维度;二是有别于已有实证检验的水质监测数据和工业企业数据,本文从末端政策执行者和公众视角切入,采用我国东中西部村级随机抽样微观调查数据,综合运用五种倾向得分匹配法,实证检验河长制对村域河流治理绩效的影响效应,并进一步揭示河长制这一制度优势如何转化为治理效能,即可能存在的影响机制。

一、文献综述与机理分析

(一)文献综述

流域生态环境长期存在边治理边衰退的一个重要原因,在于地方政府在经济发展和环境保护的权衡中较多选择默许水污染行为,导致环境政策低效率执行[2-3]。2007年太湖蓝藻事件爆发后,江苏省无锡市率先出台河长制,将水污染治理权下放至地方核心官员,负责辖区内河流管理和保护,推动地方官员将注意力由原来的经济发展转移到环境保护上来,将自身利益与环境保护紧密联系在一起,解决地方政府治污内生动力不足的痼疾,克服传统环境政策在执行过程中容易出现的“委托代理”问题[7-8]。此后,随着流域治理效果凸显,河长制逐步推广到全国。然而,河长制与流域治理之间的关系在学界一直备受争议,学者们采用不同数据、运用不同分析方法,针对不同区域进行了研究,但结论并未达成一致。乐观者认为河长制通过领导干部“包干制”从制度上解决了激励的问题,促进了纵横向府际间分工协作,降低了水域中化学需氧量和氨氮含量,显著改善了水环境质量,在GDP较高的城市和环保法规更严格的城市中,河长制的污染减排效应更为明显[9-10];而悲观者则强调河长制过于依赖人治,缺乏社会监督,难以问责,虽然一定程度上改善了地区水环境质量,但并未改善水域中的化学需氧量,政策效果低于预期,在“平行扩散”地区未能产生显著的减排效应,地方政府存在粉饰性治污行为的可能,常规化后可能面临动力不足的困境[11-15]。两种观点的辩争呼应着河长制政策执行的差异化结果。已有研究充分关注了河长制对流域生态治理绩效的影响,但研究也主要集中在环境绩效,缺乏对经济绩效和社会绩效的关注。短期来看,河长制倒逼地方政府把更多精力投入到环境治理当中,也造成部分地方“不惜一切代价治水”的高成本问题[16]。河长制能否实现“环境社会经济”红利效应,仍需要进一步实证检验。已有研究鲜有将河长制与村域河流治理置于统一的框架下进行系统分析,缺少从微观层面研究河长制与村域河流治理绩效之间的关系,而河长制如何影响村域河流治理绩效更是有待打开的“黑箱”。

(二)机理分析

河长制的内在逻辑是利用科层制体系下的“命令-控制”体系推动各级政府承担治理责任,建立可信承诺,提升治理效能。理论上,河长制在纵向激励机制、问责机制、规制机制、横向参与机制等方面的制度优势,对扭转流域生态系统衰退的局面有着积极的作用[17]。本文在借鉴已有成果的基础上,对河长制影响村域河流治理绩效的作用机制进行分析。

第一,河长制向农村基层推广强化了纵向激励问责机制,进而推动村域河流治理绩效的提升。河流资源通常隶属于公共物品范畴,具有很强的外部性,容易催生“机会主义”“公地悲剧”问题,而科学合理的激励问责机制能够有效地降低代理人的行为偏差,是提升制度执行有效性的关键[6]。河长制带有深厚的运动式治理特征,激励问责是其有效运行的方式之一。河长制通过对治水有效的河长进行资金奖励、评奖评优和政治晋升,发挥正向激励作用;对治水工作出现严重纰漏的河长进行严厉的问责与惩罚,发挥负向问责作用,实现治理责任的诱因倒逼。进一步地,河长制向农村基层推广能够激发村庄之间的“标尺竞争”,入选“最美河长”奖励名单会在村庄之间产生标杆激励效应。由于村域河流治理存在空间关联性和依赖性,受到表彰、奖励的基层河长倾向于加强与其他基层河长的交流与合作,通过协同治理克服村庄之间的以邻为壑行为,进而提升村庄之间的河流治理绩效。

第二,河长制向农村基层推广提升了环境规制强度,降低了企业和农户乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”行为的发生,从而推动村域河流治理绩效的提升。村域河流资源是作为公共物品而存在的,产权难以界定,具有消费的竞争性和非排他性,而通过市场机制解决环境污染的负外部性问题存在一定的局限性[3],政府需要实施环境规制[18-19]。河长制视域下环境规制的具体措施可以分为激励性规制和约束性规制。激励性规制旨在借助市场信号引导微观主体行为,最大程度上降低微观主体参与村域河流治理的成本预期,提高收益预期,增强微观主体对河长制政策的知晓度以及参与流域治理的积极性。约束型规制下政府通过加强水污染法律法规的执行力度,对微观主体行为进行制度约束,企业、农户等微观主体行为一旦背离规制目标,将会面临罚款、批评等形式的惩罚,作为“理性经济人”的微观主体,充分权衡违规成本后会顺应规制目标。

第三,河长制向农村基层推广通过动员效应、规制认同效应和技术嵌入效应,增强了公众参与的广度、深度和效度,而公众有效参与能够提升村域河流治理绩效。河长制推行中,公众通过监督、举报、治理等方式参与河长制治理,有利于打破政府与市场在监管失灵和信息不对称背景下的环境负外部均衡,有助于克服河长制政策执行中的高治理成本、形式主义、社会动员不足等弊端,推动河长制从应急管理制度设计转向长效化制度实践[20]。在农村熟人或半熟人社会的情境下,由基层党政一把手担任的河长有其天然的在地优势,村庄所特有的熟人关系网、人情机制、面子观念及河长权威,能够有效凝聚共同利益,对公众参与具有动员效应和规则认同效应[3]。与此同时,以“互联网+河长制”为代表的技术平台赋予了公众更加多元化的参与表达和沟通渠道,有助于培养和强化公众对河流资源管护的意识,为有效参与村域河流资源监督、管护、治理、决策提供新的契机[7]。

基于以上理论分析,本文认为河长制的实施能够增强激励问责,提升环境规制和促进公众参与,并最终推动村域河流治理绩效的提升。但村域河流作为流域治理体系中的末端场域和薄弱环节,是政策容易失灵且极具复杂性的实践空间,时常与政策执行理想状态存在差距,河长制能否如理论所述有效提升村域河流治理绩效,需要在考虑其他影响因素的基础上运用计量模型进行严谨的检验。

二、研究设计

(一)计量模型设定

本文实证检验中最理想的方法是通过比较处理组(推行河长制的村庄)在推行与不推行河长制时村域河流治理绩效之间的差异,进而揭示出河长制对村域河流治理绩效的影响效应。但现实情境中,很难观测到处理组如果没有推行河长制时村域河流治理绩效的差异,因为这是一个反事实。倾向得分匹配法(PSM)是处理上述问题较为有效的分析模型,其基本思想是构建“反事实”框架,通过寻找与处理组相似的反事实控制组,最大限度克服非随机试验的样本选择偏误,这种偏误可能会夸大或者减小政策冲击的效应。假定Y1i为处理组的村域河流治理绩效指标,Y0i为控制组的村域河流治理绩效指标,Di表示处理变量,则河长制对村域河流治理绩效的因果影响,即处理组的平均处理效应(ATT)可表示为:

ATT=E(Y1i|Di=1)-E(Y0i|Di=1)=E(Y1i-Y0i|Di=1)

(1)

PSM反事实框架分析步骤包括估计倾向得分、匹配方法选择、共同支撑假设、平衡性检验和估计平均处理效应。其中,运用Logit模型来估计倾向得分,构造E(Y0i|Di=1)的替代指标。相应地,样本村是否选择推行河长制的决定方程如下:

P(Xi)=P(Di=1|Xi)=E(Di|Xi)

(2)

式(2)中,P(Di=1|Xi) 为样本村推行河长制的概率,Xi为匹配变量。

(二)数据来源

本文所使用的数据来源于课题组2019年7-8月和2020年11月在江苏、湖北、宁夏三省(区)开展的实地调研和深度访谈,包括水利部门座谈会与村庄问卷调查两个环节,调查对象主要为村干部及沿河村民(包括巡河员、护河员、民间河长等)。选取江苏、湖北、宁夏作为调查对象的主要原因在于:第一,所选区域兼顾东、中、西部,覆盖长江流域、黄河流域、淮河流域与太湖流域,既涵盖河长制发源地无锡市、河长制工作获得水利部奖励的宜昌市,还包含徐州、潜江、中卫等其他地市。第二,就当前农村社会特点而言,江苏城乡融合程度更高,湖北农村的“原子化”程度较深,而宁夏农村的熟人社会特征最明显。综合而言,本研究的样本选择具有较强的差异性。该调查经过数据处理整合,最终形成了106个村庄有效问卷1 056份。

(三)变量选择

1.结果变量。绩效强调结果和产出,是行动目标的最终体现。公共资源治理绩效是政府在公共资源治理中通过某些手段或方法克服事物本身存在的缺陷和问题,做出的一系列工作所取得的成绩与效果。村域河流作为一种公共资源也遵循同样的底层逻辑。本文结果变量借鉴水利部河长办公布的河流健康评价指标体系,基于中国乡村现实情形,从环境绩效、社会绩效、经济绩效3个层面对村域河流治理绩效进行测度。

2.处理变量。本文的处理变量为河长制,参照河长制全面推行的五级河长制体系,可以用村庄是否设立了村级河长来表征河长制推行情况,该题项通过村级调查数据获取,若村庄已设立村级河长,记为1;否则,记为0。

3.匹配变量。借鉴已有研究[21],选取流经村庄河流数量、自然条件是否恶劣、河长制政策宣传、公共领导力、信息公开、村庄巡河员人数、村庄治理失灵、经济发展水平、政府投资力度等9个变量作为匹配变量。

4.机制变量。基于前文的理论分析,本文选取激励问责、环境规制与公众参与3个变量作为机制变量,探究河长制这一制度安排是否会通过激励问责、环境规制与公众参与来影响村域河流治理绩效。

以上变量定义及均值差异检验见表1。

表1 变量定义与样本均值差异检验

三、模型估计结果与解释

(一)河长制对村域河流治理绩效的影响效应测算

1.共同支撑域检验。为实现推行河长制的村庄与未推行河长制村庄的样本匹配,根据上文(2)式方程,利用Logit模型预测村庄推行河长制的倾向得分(1)限于篇幅,倾向得分结果并未在正文中列出,备索。。为进一步证实PSM估计的合理性及有效性,本文进行了共同支撑假设检验。从图1可以发现,村庄推行河长制与未推行河长制的倾向得分值存在较大范围的重叠区域,并且多数样本值在共同取值范围之内,满足共同支撑假设。经PSM匹配后,协变量标准差均在10%范围内(见图2),说明匹配结果较稳健。

图1 共同支撑假设检验 图2 匹配前后协变量标准偏差对比

2.平衡性检验。条件独立性假设是进行PSM 的重要前提,为确保结果的可靠性,采用k近邻匹配、卡尺内k近邻匹配、半径(卡尺)匹配、核匹配、局部线性回归匹配进行匹配。由平衡性检验结果可知(见表2),与匹配前相比,匹配后的PseudoR2由0.147降至0.006～0.008,LRχ2由207.97降至11.26～15.46,均值偏差由30.4降至5.3～6.4,中位数偏差由20.7降至4.5～6.1。这意味着匹配后样本自选择导致的估计偏误大大降低,各匹配变量在统计上不存在显著性差异,表明各匹配变量在经过匹配后满足条件独立性假定。

表2 匹配前后解释变量的平衡性检验结果

3.影响效应测算。本部分测算了河长制对环境绩效、社会绩效、经济绩效的平均处理效应(ATT)。如表3所示,5种不同匹配方法的估计结果基本一致,并通过显著性检验,这意味着倾向得分匹配结果具有良好的稳健性。经PSM反事实估计后,河长制向农村基层扩散显著正向影响环境绩效,影响的平均处理效应为2.304,这意味着在解决样本选择偏误后,河长制会促使村域河流“四乱”问题解决效度显著提升230.4%。从社会绩效来看,处理组的平均处理效应为2.676,说明在排除其他因素的影响下,推行河长制会促使村民环保意识显著提升267.6%。在经济绩效方面,处理组的平均处理效应为0.156,但PSM估计结果的t检验值均小于1.96的临界值,未能通过显著性检验,表明河长制并未能显著推动村庄经济收益的增加。此外,模型结果还表明,不论采用何种匹配方法,村庄推行河长制对社会绩效提升的作用均大于对环境绩效的提升作用。

表3 倾向得分匹配的平均处理效应(ATT)

(二)内生性问题处理

在现实情景中,村域河流治理绩效反过来也会影响村庄河长制推行,这会导致内生性问题。因此,为内生变量“河长制”寻找适当的工具变量就成为解决内生性问题的最优选择。本文借鉴杨婵[22]等的做法,采用省级层面河长制推行指标的均值作为工具变量。对于同一个省份而言,各个村庄推行河长制存在一定的政策关联性,而一个省份河长制推行的均值对单独一个村庄的河流治理绩效不存在明显的影响。

检验结果如表4所示。第一阶段工具变量估计结果在1%水平上显著为正,表明工具变量和内生性变量的确存在可观的相关性;通过Cragg和Donald Wald 检验来考察弱工具变量问题,结果显示χ2值在1%水平上显著,说明工具变量满足相关性和外生性条件。第二阶段估计结果显示,河长制估计系数在1%水平上显著正向影响环境绩效与社会绩效,在方向上和显著性上均与基准模型所报告的回归结果相似。上述检验结果表明,在考虑内生性问题后,河长制有助于提升村域河流环境绩效、社会绩效的结果依然显著成立。

表4 工具变量检验结果

四、异质性分析与机制检验

(一)异质性分析

1.地区差异。本部分基于k近邻匹配方法进一步探讨河长制对江苏、湖北、宁夏村域河流治理绩效的地区差异。表5分别给出了江苏、湖北、宁夏三省(区)子样本的基准模型估计结果。可以得知:江苏的村庄在推行河长制后分别显著提升了251.0%的环境绩效、312.5%的社会绩效、157.8%的经济绩效;湖北的村庄在推行河长制后分别显著提升了249.2%的环境绩效、269.8%的社会绩效;宁夏的村庄在推行河长制后分别显著提升了234.6%的环境绩效、147.5%的社会绩效。相比湖北、宁夏地区的村庄,河长制对江苏的村域河流治理绩效提升效应最大。其主要原因可能在于,江苏、湖北、宁夏三省(区)的村庄在经济发展水平、环境治理体系建设、政治势能释放、河湖公共资源需求方面存在差异。尤其以江苏为代表的东部地区不仅经济发展水平较好,而且最早推行河长制,广泛推广实施“互联网+河长制”“企业河长”等治水模式,技术治理与市场化水平较高,构建了相对成熟的河长制参与、监督、评价、考核体系。

表5 地区异质性回归结果

2.村级河长权威差异。村庄公共事务治理是否有效与村干部的权威存在必然联系。通常情况下,村级河长由村干部担任,因此,探讨村级河长的权威差异对村域河流治理绩效的影响尤为重要。借鉴杨婵等对村干部权威的界定[22],从知识权威维度解析村级河长权威对河流治理绩效的影响,以“受教育程度”来衡量知识权威。表6回归结果显示,村干部受教育程度为高中及以上的村庄在推行河长制后分别显著提升了210.1%的环境绩效、249.4%的社会绩效。这说明村级河长的知识化、专业化水平在河长制驱动村域河流治理绩效提升中发挥着关键作用。同时,这一结论也与国家大量往乡村选派大学生村官、第一书记的制度安排相一致,即人力资本在乡村公共事务治理中发挥着重要作用[23]。

表6 村级河长权威异质性回归结果

3.河长制推行时间差异。河长制对村域河流治理绩效的影响可能会因河长制推行时间的差异而存在异质性。考虑到河长制自上而下全面推行始于2016年,2018年底四级河长制体系全面建立,2018年后覆盖省市县乡村的五级河长制逐步建立。因此,本文根据研究所需,设立三个时间段(2016前、2016-2018年之间、2018年之后)分析河长制影响村域河流治理绩效的时间异质性,回归结果如表7所示。由表7可知,河长制推行时间越早,其环境绩效、社会绩效的提升效应越大。可能的原因是,在河长制推行时间较早的地区,由于地方政府重点关注、河长制政策宣传及村级河长培训、监管、考核等治理机制的完善,河长制更有助于提升村域河流治理绩效。这意味着各级政府应持续完善覆盖省市县乡村的五级河长制体系,促进“赋权”与“确责”治理功能的调适,优化政府统合协同结构,实现河长制从“有名”到“有实”的转变。

表7 河长制推行时间异质性回归结果

(二)机制检验

以上研究着重分析了河长制对村域河流治理绩效的影响及作用大小,但河长制如何影响村域河流治理绩效同样值得关注。基于前文理论分析,本节将运用逐步回归法,采用OLS估计,检验“河长制→激励问责→治理绩效”“河长制→环境规制→治理绩效”“河长制→公众参与→治理绩效”三条作用路径。表8估计结果显示,河长制对激励问责的估计系数显著为正,激励问责对环境绩效、社会绩效、经济绩效的估计系数显著为正,表明河长制能够通过增强激励问责提高村域河流治理绩效。表9估计结果显示,河长制对环境规制的估计系数显著为正,环境规制对环境绩效、社会绩效、经济绩效的估计系数显著为正,表明河长制能够通过提升环境规制改善村域河流治理效果。表10估计结果显示,河长制对公众参与的估计系数显著为正,公众参与对环境绩效、社会绩效的估计系数显著为正,表明河长制能够通过促进公众参与提升村域河流环境绩效和社会绩效。

表8 河长制增强激励问责的中介效应检验结果n=106

表9 河长制提升环境规制的中介效应检验结果n=106

表10 河长制促进公众参与的中介效应检验结果n=106

五、结论与启示

本文基于江苏、湖北、宁夏三省(区)106个村庄的实地调查数据,从“环境、社会、经济”视角解构村域河流治理绩效,采用倾向得分匹配法(PSM)构建反事实框架,实证分析了河长制对村域河流治理绩效的影响及机制。研究发现,河长制向农村基层扩散显著地提升了村域河流治理的环境绩效和社会绩效,而对经济绩效未产生显著影响,村庄推行河长制对社会绩效提升的作用均大于对环境绩效的提升作用,且内生性检验后这一结论依然稳健;相比湖北、宁夏地区的村庄,河长制对江苏村庄的河流治理绩效提升效应最大;村级河长受教育程度越高,河长制推行时间越早,其环境绩效、社会绩效的提升效应越大。进一步的机制分析发现,河长制可以通过增强激励问责、提升环境规制与促进公众参与三种渠道影响村域河流治理绩效。

依据以上研究结论,本文提出如下政策启示。第一,进一步强化河长制,逐步完善覆盖省市县乡村的五级河长制体系,促进河长制从有名向有实、有能、有效的转变,实现村域河流生态环境根本好转。第二,河长制对村域河流治理绩效的影响效应存在异质性,应坚持村级河长选拔方面“年轻化、知识化、专业化”的标准,提升村级河长履职的灵活性和高效性;注重从村庄自身发展的实际情况出发,开展河流治理行动,形成一批可复制、可推广、可扩散的典型经验。第三,村级河长处于“权虚、能弱、责重”的位置,河长制向农村基层推行过程中应采用灵活的激励形式,避免无效的正向激励和不合理问责;制定与农村社会相适应的环境规制政策,提高环境规制的宣传和普及力度,发挥环境规制的激励与约束作用;探索多元治水模式,鼓励公众参与,增设民间河长,进一步拓展民间治水力量。