长江经济带绿色发展政策的演进与展望

摘 要：长江经济带是我国纵深最长、覆盖面最广、影响最大的黄金经济带。本文通过对长江经济带绿色发展政策的演进脉络进行梳理，总结其演进特点和规律，并对长江经济带绿色政策的未来发展趋势进行分析，对于充分发挥长江经济带绿色政策效应，加快长江经济带绿色发展具有一定参考价值。

关键词：绿色发展;长江经济带;演进特点;未来展望

中图法分类号：F120.3                                               文献标志码：A

长江经济带覆盖9省2市，横跨我国东、中、西三大板块，所辖人口和地区经济总量均超过全国的40%，是我国纵深最长、覆盖面最广、影响最大的黄金经济带。习近平总书记对长江经济带发展多次明确指出，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，在保护的前提下发展，实现经济发展与资源环境相适应。2021年3月1日，随着《中华人民共和国长江保护法》的正式实施，长江经济带绿色发展战略第一次以法律形式予以贯彻落实，从根本上夯实了长江大保护的制度基础，为长江经济带的高质量发展注入新动力。值此关键政策节点，对长江经济带绿色发展政策的演进脉络进行梳理，对未来绿色发展的政策走向进行展望，对于充分发挥政策效应，加快长江经济带绿色发展具有重要参考意义。

1  长江经济带绿色发展进程与政策演进

推动长江经济带走出一条生态优先、绿色发展之路，是党中央、国务院主动适应把握引领经济发展新常态，科学谋划中国经济新格局，做出的既利当前又惠长远的重大决策部署。纵观我国对长江经济带绿色发展的认知和实践，经历了一个由表及里、由浅入深、由局部到整体的演变过程，其中，政策的不断演进和完善发挥了极为重要的作用。

1.1  长江经济带绿色发展的历史脉络

1979年，我国正式通过第一部环境保护相关法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，标志着我国政府绿色环保意识的萌芽，长江流域绿色发展也正式开始起步。但是由于采取的是粗放式经济发展模式，长江沿线各省份在第一、二产业飞速发展的同时也给当地的生态环境带来了严峻考验，长江流域环境质量状况持续恶化，先后出现了水土流失、洪涝灾害、生物多样性丧失等多种生态环境问题。为解决上述问题，我国先后于1982年颁布了《水土保持工作条例》，国务院于1988年将长江上游列为全国水土保持重点防治区，并于次年正式启动实施长江上游水土保持防治重点工程。1990年，国务院正式批准《长江流域综合利用规划简要报告》。作为七大流域中首个通过国务院审批的流域综合规划，该报告也成为日后长江流域综合治理和社会经济发展的重要依据。

进入20世纪90年代，长江流域沿线各省市进入经济发展的飞速增长期。与此同时，由于过度消耗资源能源的增长方式，导致长江沿线水土流失加剧、湖泊水库淤积、洪涝灾害频发，各类污染日趋严重。为此，我国自1992年起先后颁布一系列环境保护和治理相关政策法规，环境治理工作成为国家发展规划体系中的重要组成。其中，水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）先后颁布《长江干流中下游河道治理规划》《长江流域综合利用规划审批后实施情况调查报告》《长江流域综合利用规划后评价报告》等;水资源保护局陆续在1992年和1997年启动长江干流沿线城市入江排污口及排污量的调研和监查工作，并完成《长江干流入江排污口调查评价报告》;2000年在全国水功能区域规划工作中，《长江片水功能区划报告》首次被纳入《中国水功能区划（试行）》，对长江流域水资源的保护与管理具有开创性意义;为解决长江上游水土流失和长江中下游的重点河段防洪排涝的治理问题，国家又出台多项水资源治理规划，并在该时期以1997年长江三峡工程为代表开展了多项大型水利枢纽工程建设等。

以上长江流域治理政策的出台与深入实施，使得区域分治背景下长江流域的开发与治理得到长足发展，自此长江流域进入绿色发展体系的形成构建阶段。然而，由于该阶段本质上仍采取以经济增长为优先发展的政策导向，长江流域绿色发展政策的执行力度尚有待加强。

1.2  长江经济带绿色发展的主要历程

长江经济带绿色发展经历了萌芽起步和全面推进两个阶段，在不同的发展阶段，其政策演进具有不同的特点和效果。

1.2.1  萌芽起步阶段（2010—2014年）

20世纪90年代以来，随着我国城镇化、工业化步伐逐渐加快，长江流域生态失衡状况日益凸显。尽管经过多方努力，长江流域资源环境污染问题得到部分改善，但是环境治理总体情况依然不理想，究其原因，主要还是在于长江流域沿线省市内部各自为政的发展模式并未得到根本转变。

为应对长江流域资源环境出现的新问题，2010年2月，国家出台《长江流域综合规划》，对长江流域治理开发与保护进行科学规划与总体部署，标志着长江流域进入由碎片化管理向一体化治理绿色转型的新阶段。2013年7月21日，习近平总书记在湖北武汉调研时指出，要大力发展现代物流业，长江流域要加强合作，充分发挥内河航运作用，发展江海联运，把全流域打造成黄金水道。这是习近平总书记在党的十八大以后首次在公开场合强调长江流域的整体性发展问题，成为实施长江经济带新发展战略的重要开端。自此，“黄金水道”成为屡被提及的长江经济带核心“关键词”。

2014年3月，“建设长江经济带”正式写入中央《政府工作报告》，同年6月，李克强总理主持召开国务院常务会议，指出“建设长江经济带，就是要构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，建立健全区域间互动合作机制，按照科学发展的要求，处理好发展和保护的关系，避免产业转移带来污染转移”。2014年9月，国务院正式印发《關于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号），明确发展长江经济带的战略意义在于“打造中国经济新支撑带，有利于挖掘中上游广阔腹地蕴含的巨大内需潜力，有利于优化沿江产业结构和城镇化布局，有利于形成上中下游优势互补、协作互动格局，有利于建设陆海双向对外开放新走廊，有利于保护长江生态环境。”

上述不断深化的政策演进历程表明，该阶段长江经济带发展战略已正式上升为国家战略，长江经济带绿色发展的多元共治体系已初步形成并逐渐完善，为长江经济带绿色发展的全面推进奠定重要基础。

1.2.2  全面推进阶段（2015年至今）

2015年以后，无论从国家领导的重视程度还是政策层面的战略部署均对长江经济带绿色发展提出了更高意义的要求，赋予更深层次的内涵。2016年，习近平总书记在重庆主持召开长江经济带发展座谈会时发表重要讲话，指出“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”;2018年，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指明“四个切实”的科学路径，并明确了推动长江经济带发展“关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展”五大关系;2020年，习近平总书记在南京召开长江经济带发展座谈会，提出长江经济带“生态优先、绿色发展”的新战略，习近平总书记的三次重要指示一脉相承，具有高度的前瞻性和全局性，为长江经济带绿色发展战略的贯彻落实指明了前进方向。

在战略部署层面，国家“十三五”规划纲要对推进长江经济带绿色发展作出专门论述，指出要“坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带”的总体目标。2017年，《长江经济带生态环境保护规划》正式发布，成为很长一段时期长江经济带深入贯彻实施绿色发展理念的思想纲领和行动指南。2019年，生态环境部和发改委共同出台长江经济带绿色发展战略的政策性文件《长江保护修复攻坚战行动计划》。2021年3月，长江流域专属的法律文件《中华人民共和国长江保护法》（以下简称“长江保护法”）颁布实施。作为我国的首部流域法，《长江保护法》首次明确了配置长江流域的管理事权，健全全流域执法监督体制，标志着多省市、多部门、多领域共同参与的长江流域协调工作体制正式确立，长江经济带绿色发展进入生态大保护战略全面推进和多元共治的崭新格局。

回顾长江经济带绿色发展政策的演进历程，可以发现当前我国流域文明的生态大保护战略已基本形成，长江经济带从“大开发”到“大保护”的战略转变对推动长江经济带沿线省市的空间结构优化、产业转型发展、生态文明建设都具有重大而深远的指导意义。

2  长江经济带绿色发展政策的演进特点

长江经济带绿色发展的政策演进思路经历了从“粗放式发展”到“科学发展”再到“生态文明”的历史性变迁。作为我国经济发展重心之一，长江经济带绿色发展的内涵更加丰富广泛，其肩负的推进我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的重任也被赋予更多期望。回顾长江经济带绿色发展的演进过程，从政策层面来看，主要呈现以下特点。

2.1  体现了由粗放式增长向绿色高质量发展的政策转型方向

从我国长江经济带经济发展和环境保护的演进历程可以看出，不同经济发展阶段对应不同的经济结构和能源结构，亦会出现相应的资源环境问题。20世纪80年代，由于长江流域整体经济活动水平较低，对自然资源的需求不高，经济活动产生的污染排放相对较小，此时经济活动对自然环境的压力较小。然而，随着改革开放步伐的加快，乡镇企业异军突起，对资源环境造成明显压力。尤其到90年代中叶，随着我国改革开放力度的不断加大，工业化和城镇化步伐加快，工业污染排放持续攀升，生态环境质量不断恶化。由于城镇化的持续推进，越来越多的人群聚集到城市，自然生态受到较大破坏，城市生态系统脆弱性增强。伴随21世纪的到来，长江经济带大量产业开始走转型升级之路，工业生产的污染强度较粗放式增长时期有所降低，然而电子产品垃圾、电磁辐射、生活垃圾、灰霾污染等新型污染问题却开始出现。

由此可见，经济发展与环境保护的博弈一直都存在。长江经济带的发展理念从改革开放初期的“以经济增长为中心，兼顾局部污染防控”发展到绿色政策萌芽起步期的“经济开发优先，污染治理与生态环保并重”，再到绿色发展全面推进期的“生态优先、绿色发展”，每个阶段发展理念的制定与实施，既是基于对我国社会主要矛盾和基本国情的客观研判，同时又结合了当时国际经济与环境保护的最新发展趋势，体现了我国在发展长江经济带过程中不断提升绿色发展水平的努力和决心，使得长江经济带发展的战略重心彻底实现了从“大开发”到“大保护”的重大转变，充分展现了我国作为一个大国的责任和担当。

2.2  體现了由单一主体发展为多主体协同的政策责任主体格局

在长江经济带绿色发展体系建立和不断完善的过程中，政策工具由起初带有行政指令的“整改措施”或者“三同时”“三同步”制度等，到后来全面引入竞争机制和法律、经济手段如排污收费制度、评价监测制度、绿色产业发展政策，以及生态补偿和绿色金融制度等，公众参与性工具如环境信访制度和信息披露制度也随之出现。长江经济带绿色发展形成由政府主导和实施监管、企业自我约束、社会参与、公众监督的多主体协同绿色发展责任格局。

基于以上背景，长江经济带绿色发展政策的战略重点也从关注政府自身的职责，向厘清政府与企业、政府与社会之间的职责关系方向演进。最初长江经济带绿色发展政策主要依赖政府行政管理手段，然而随着行政管理体制改革的强力推进，政府积极转变工作职能，明确定位理清职责，充分调动企业的主观能动性，激发市场主体活力，从而更好地发挥在绿色发展中的引领保障作用。近年来，国家和地方的发改、工信、财政、税务等部门纷纷出台绿色发展相关政策文件，部门间绿色发展的职责划分逐渐明晰，部门合力正在增强。尤其是党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设发展，将生态文明制度体系从机构与职责层面向业务与运行层面深化，显著提升了长江经济带绿色发展政策的执行效果。

2.3  体现了由碎片化管理向一体化治理的政策演变路径

回溯我国流域管理历史，最早推行的是以行政区域为基本管理单元的区域化管理模式。长江流域虽建立了统一的管理机构长江委，然而由于长江委仅作为水利部派驻机构，不具有对长江流域沿线各省市进行统一调度协调的管理权限，无法实现对整个长江流域的一体化协同治理。而河长制的出现，作为不突破现行“九龙治水”的权力配置格局下的制度创新，通过由当地党政负责人担任河长等措施，将原先碎片化的涉水各部门整合到层级严密、分工明确的组织体系当中，有效促进了长江流域多个相关职能部门之间的协调与配合，形成多部门、多层级之间的动态联动机制。2021年3月1日，我国出台《中华人民共和国长江保护法》，首次将建立长江流域协调机制写入法律，意在厘清和平衡长江流域经济社会发展中的多元利益关系，从而破解流域碎片化治理困境，标志着长江经济带绿色发展由碎片化管理向一体化治理的全面转型。

3  长江经济带绿色发展政策的未来展望

长江经济带是是我国最重要的生态安全屏障，也是我国经济最活跃、产业链最丰富的区域。回顾长江经济带绿色发展的演进历程，尽管已取得一定成就，但长江经济带仍然面临工业农业绿色发展压力大、环境保护发展任务重、绿色发展的科技创新动能不足、人口城镇化水平不高、区域联动的社会参与度不高等薄弱环节。由此可见，现行的发展政策还不能完全满足长江经济带绿色发展的迫切需要，未来长江经济带如何走好生态优先、绿色发展之路，政策的制定与出台可围绕以下几方面展开：

3.1  聚焦碳达峰碳中和推进长江经济带经济社会全面绿色转型

2020年，我国提出要在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。因此，“十四五”时期作为实现碳达峰的关键期、推进碳中和的起步期，应以能源结构转型为重点，大力优化新能源政策，加快新能源体制改革，强化分布式能源系统建设，实施可再生能源替代行动，全面构建清洁低碳安全高效的能源体系;牢牢把握“实现减污降碳协同效应”的总体要求，突出精准、科学、依法治污，深入打好污染防治攻坚战，积极出台相关政策，强化土壤污染源头防控和土壤修复，推进黑臭水体治理提升，开展农村环境综合整治，守牢生态环境安全底线，全面推进长江经济带早日实现碳达峰碳中和。

3.2  强化科技创新对长江经济带绿色发展的支撑与引领作用

长江经济带作为流域经济带，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个系统性的综合治理与开发工程，必须全面把握、统筹谋划。而无论是对长江经济带的生态保护和修护治理，还是对沿线产业转型升级与优势新兴产业的创新发展，都离不开科技创新的支撑引领作用。应积极顺应全球新一轮科技革命和产业变革趋势，进一步加强和优化长江经济带绿色发展的顶层设计，完善科技创新体制机制建设，从政策层面引导依靠科技创新破解制约长江经济带区域之间发展不平衡、自主创新能力不强、中低端产业比重不低等难点、痛点和关键环节，以重大科技项目和重点实验室作为推动科技创新的重要抓手，充分放大各类创新示范区的示范引领效应，将科技创新与长江沿线各行业深度融合，加大科技成果转化力度牵引带动创新发展，在深化长江沿线11省市间的科技创新区域合作中形成优势互补、互动良好的协同创新格局。

3.3  推动长江经济带绿色发展主体协同联动

当前长江经济带绿色发展面临的最大阻碍之一就是地方政府各自为政，导致出现较为严重的同质化竞争。应积极推进跨区域协同的综合治理和主体联动的体制机制创新，通过构建多层次、多方对话机制，健全跨域规划职能对接机制，加强大数据平台建设和对接工作，推动实现长江经济带从单项修复向面上治理、单方治理向综合治理转变的生态治理新格局，形成跨部门、跨群体、跨区域的长江上中下游科学联动机制。为协调长江上中下游发展权利的不平衡问题，应加快完善长江经济带省际生态补偿机制和跨域利益共享机制，通过建立全方位、多渠道的生态补偿资金长效投入和治理成效评估机制，切实保障长江流域沿线各省市之间发展权利的相对均衡性。

3.4  促进长江经济带绿色金融加快发展

加快长江经济带绿色金融发展，对于淘汰落后过剩产能、加快产业结构转型升级具有重要意义。应加快创设绿色金融大数据综合服务系统，整合分散在多个政府部门的数据，打破信息孤岛，建立区县两级绿色项目库，便于机构开展绿色金融业务，提高绿色金融的规模和效率;深化政府治理制度创新，聚焦公共服务，尝试构建跨区域、覆盖产业链各环节的绿色金融信息平台，为上中下游共建绿色产业链创造良好的信息环境，并为绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金等多种金融形态相互协调、相互支持提供必要的技術支撑。

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Evolution and Prospect of Green Development Policy in the Yangtze River Economic Belt

Qu Ting

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，410003，China）

Abstract：The Yangtze River Economic Belt is the golden economic belt with the longest depth，widest coverage and greatest influence in China. This paper sorts out the evolutionary context of the green development policy of the Yangtze River Economic Belt，summarizes its evolution characteristics and laws，and looks forward to the future policy trends of the green development of the Yangtze River Economic Belt，which is important for giving full play to the effects of the green policy of the Yangtze River Economic Belt and accelerating the Yangtze River Economic Belt. Green development has certain reference value.

Key words：Green Development; Yangtze River Economic Belt; Evolution Characteristics;Future Prospects

收稿日期：2021-12-17

作者简介：曲婷，助理研究员，博士，主要研究方向为区域经济与绿色发展。E-mail：quting323@163.com