中央层面女性就业保障政策量化评价研究

肖洁

(南京工业大学，江苏 南京 211816)

一、引言

就业是女性实现自我价值、提升社会经济地位的重要路径，是推进女性全面发展和男女平等的重要基础。中华人民共和国成立之初，党和政府实施的女性就业政策使得女性以前所未有的速度与规模进入社会劳动领域。统一的劳动力分配制度、工资分配制度和集体福利制度有效实现了女性的高就业率和男女同工同酬。改革开放以后政府对就业市场的干预度减弱，针对女性的就业歧视逐渐显性浮现。为切实保障女性就业权益，政府不断完善女性就业政策体系，女性就业规模逐年稳定增长。截至2019年底，我国女性就业人员33467.5万人[1]，相较1978年增加了16209.1万人[2]。但整体而言，女性就业层次较低、就业机会不均等、与男性薪资差距拉大的趋势并未发生根本改变。如何优化政策，消除政策顶层设计与政策实践结果间的偏差是当前女性就业政策制定亟待解决的重要问题。

本文基于文本挖掘的方法，以近十年来中央层面女性就业保障政策文本为研究对象，通过语义网络分析提炼政策的主题与特点，运用PMC指数模型量化分析女性就业保障政策的优势与不足，评估政策质量，为政策优化与实施提供决策支持。

二、相关研究回顾

政策评价通常依据一定的主观价值判断和客观标准对公共政策本身及政策效应作出综合分析与判断[3]，评价结果为下一轮政策规划提供参考。当前政策评价的研究主要从两个维度展开：一是对政策文本本身的分析，二是对政策实践效果的评价。前者关注政策方案的合理性、协调性和完整性；后者综合考察政策全过程，侧重追踪评价政策执行状况及其社会效应。政策评价的框架通常由三部分构成：评价指标和模型的确立、评价对象的信息收集、指标模型分析。

政策评价方法的分析范式经历了从实证本位到规范本位再到复合主义本位的三次转换[4]。早期政策评价研究受科学行为主义影响，强调实证分析，主要运用运筹学、经济学、统计学模型，通过社会实验与数理分析评估政策。1970年代后实证本位分析让位于质性取向的规范本位分析，强调政策分析的“价值涉入”，价值预设是政策决策的前提和基础，代表性的3E评估架构和五类评估法通过价值评估和判断衡量政策投入、政策绩效及政策目标实现度。但上述两种分析范式均存在一定的缺陷。量化评价坚持价值中立，忽视了个体主观情感和价值取向对经验事实的影响，指标设置的主观性较强，数据精度不高，无法深入分析政策文本；质性政策评价的科学客观性相对不足，结论推广性有限。当前政策评价研究倾向于两种取向的结合，经典理论预设与经验实证分析双向互动[5]，运用多元化复合分析框架评估政策。

国内政策评价研究多运用以实证为手段的复合分析方法，如适用于政策效果评价的信息熵与TOPSIS综合分析、数据包络分析、因子分析评价、灰色关联度算法、层次分析与模糊综合评价，适用于政策文本评价的BP神经网络分析、TF-IDF算法、内容分析法和PMC指数模型。其中PMC指数模型的构造以Omnia Mobilis假说为基础[6]，是2015年后引入国内的较为前沿的政策评价方法[7]，目前已被广泛运用于各类政策文本的分析[8-12]。Omnia Mobilis假说认为万事万物不仅是运动变化的，而且彼此之间相互联系[6]，因此在设置模型参数指标时应尽可能广泛地将所有相关的变量纳入进来。该模型基于文本挖掘设置二级指标变量，能够相对有效地提高评价指标的客观性和评价精度。模型适用性广泛，不仅可以用于单一政策文本的分析，而且可以评估同主题多项政策之间的内部一致性，并以曲面图的形式直观呈现政策的优势与缺陷。

当前我国女性就业保障政策评价的研究主要围绕政策主题分类、政策执行状态评估、政策实践的问题及优化展开。研究方法以传统思辨性分析为主，专业政策评价方法运用较少。杨慧从就业阶段角度将女性就业保障政策分为职业进入保护、职业发展保护和职业退出保护三类[2]。何雅菲运用目标、工具、功效的三维框架分析政策文本，指出我国女性就业保障政策以政府命令型为主，以市场、企业经济激励型和自愿型政策为辅[13]。政策执行和政策效果层面，我国女性就业保障政策与人口生育政策之间存在协调失灵的问题[13]，无法有效缓解女性就业歧视[14]。统一女性就业保障的立法精神[15]，构建多元支持的社会福利制度有助于问题的解决[14]。

三、研究设计

(一)政策文本的选择

研究以“女性就业”“妇女就业”“女性创业”“女职工劳动保护”等为关键词，在国务院、中央各部委网站以及北大法意、北大法宝等专业法律数据库中进行搜索，筛选时间设置为2010年1月到2020年1月，初步获得中央层面以女性为政策对象的就业保障政策76项(简称“政策样本”)。本研究基于政策样本的文本挖掘结果提炼政策主题与特点，设置PMC指数模型的评价指标，并选择26项现行有效的、具有一定代表性的政策作为研究的分析样本(见表1)。

表1 PMC指数模型中的女性就业保障政策一览表

(二) 研究方法——PMC模型的构建

1．变量设定与参数设置。研究将合并后的政策样本导入ROSTCM6.0软件，对文本作分词处理后提取高频词，剔除“各级”“进一步”等无分析意义的词语后进行语义网络分析，生成女性就业保障政策的社会网络知识图谱。图1直观地反映了政策的核心结构和关键词间的辐射度。图中节点大小反映关键词的出现频率；连线的粗细和箭头反映关键词间的联系强度和联系方向。图中“服务”位于知识图谱的中心位置，作为女性就业保障政策的核心辐射完善服务、教育服务、社会服务、培训服务、管理服务等维度；“就业”作为女性就业保障政策的主旨，辐射促进就业、提高就业、就业发展、落实就业等目标；“培训”作为女性就业保障政策的重要路径，辐射技能培训、职业培训、家政培训、就业培训、培训政策等内容。

图1 女性就业保障政策的社会网络知识图谱

本研究参考女性就业保障政策的特点，结合文本挖掘结果和相关政策评价研究的指标设置，确定了本文女性就业保障政策的评价指标体系。指标体系由10个一级变量和47个二级变量组成。

X1政策性质考察政策是否具有预测性和引导性，是否涉及监管性、建议性和描述性的内容，是否体现支持性特征。

X2发布机构主要判断政策发文主体，发文主体分为全国人大、中组部、国务院及国务院办公厅、国家各部委和中央群团组织五类。

X3政策主体考察政策行动是否涉及到妇联、企业、机构、政府和社区等政策主体。

X4政策领域考察在保障女性就业时，政策是否涉及到对政治、经济、教育、社会环境、社会服务等领域的干预和调整。

X5政策时效分为长期、中期、短期和超短期四类，主要考察政策是否涉及10年及以上、5～9年、1～4年，以及1年以内的政策内容和目标规划。

X6政策内容主要判断政策是否涉及到女性技能培训、人才培养、创新创业、扶贫帮扶、金融服务、职业发展、劳动保护、权益保障和职业退出保障方面的内容。

X7政策评价从五个方面评估政策：政策目标设置是否明确，政策制定依据是否充分，政策实施方案是否合理可行，政策内容规划是否详细且符合实际，政策执行主体是否责权一致、分工是否合理明确。

X8保障激励主要考察政策是否通过监督考核、宣传引导推动政策落实，是否重视女性就业保障的制度机制建设，是否通过资源保障激励女性就业。

X9政策工具主要考察为政策目标的实现所采取的策略。政策工具分为组织型、权威强制型、财政支持型和信息型四类。组织型工具涉及到政策是否通过政府配置人才和物质资源提供公共服务，是否通过协同社会组织和特殊治理部门等方式达成政策目标。权威强制型工具涉及到为实现政策目标，政策是否运用政治权威如法律法规、市场和社会管制、民众管制等方式来许可、限制或禁止某些行为。财政支持型工具涉及到政策是否通过调动税收、贷款、社会保险等财政手段达成政策目标。信息型工具涉及到政策是否采用调研和统计数据的收集、信息支持与宣传推广等策略达成政策目标。

X10政策公开用于判断政策文本是否对外公开发布，不设二级变量。

表2 女性就业保障政策PMC指数模型的评价指标体系

2．建立多投入产出表。多投入产出表用于存储和计算一级、二级变量的取值。一级变量彼此间互相独立，其取值由二级变量的赋值加权平均得到。PMC指数模型预设每个二级变量对一级变量具有同等的重要性和影响力，因此加权计算时每个二级变量的权重相同。

表3 女性就业保障政策的多投入产出表

3．计算PMC指数。PMC指数计算分为三步。首先根据公式(1)和公式(2)对二级变量赋值。所有二级变量采用0、1二进制赋值，政策文本符合或涉及到二级变量描述的内容时赋值为1，反之赋值为0。其次根据公式(3)计算待评价政策的10个一级变量取值。对X10赋值时，如果政策对外发布取值为1，反之为0。本文26项政策均能公开查阅到，X10取值均为1。最后将一级变量的取值代入公式(4)加总得到各项政策的PMC指数，进行政策评级并计算反映政策缺陷度的凹陷指数。政策评级分为四档：完美级(9～10分)，优秀级(7～8.99分)，可接受级(5～6.99分)、不良级(0～4.99分)[18]。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0ν1]}

(2)

(3)

Xi:一级变量取值Xi:j:二级变量取值n:第i个一级变量下的二级变量数量

(4)

凹陷指数=10-PMC

(5)

4．绘制PMC曲面。PMC指数模型根据各项政策一级变量的取值建立三阶矩阵，在此基础上绘制PMC曲面。由于X10无二级变量，且各项政策在该变量上的取值相同，为保证矩阵对称性和曲面平衡性，该变量将被剔除。PMC曲面能够直观呈现政策评价结果，清晰反映各项政策的优势和劣势。

(6)

四、政策文本的量化分析

(一) 政策文本高频词分析

在剔除“妇女”“部门”“各地”“全国”“国家”等分析意义较低的高频词后，研究整理得到女性就业保障政策前70个高频词。对图1和表4进行综合分析可知,女性就业保障政策呈现以下特点：

1．与国家就业方针高度契合。“十二五”和“十三五”规划相继提出了“加强职业培训，鼓励自主创业，提供优质高效就业服务”和“实施更加积极的就业政策，完善就业创业服务体系，加强就业援助，以创业带就业”的指导精神。表4排名前五的高频词汇“服务”“就业”“培训”“发展”“创业”，以及“职业”“积极”等排名相对靠前词汇与国家指导精神高度契合，反映出我国女性就业保障政策对国家就业思路的充分贯彻执行。

2．政策主体多元协同，强化妇联作用。“妇联”“企业”“机构”“单位”“政府”等高频词明确反映出政策实践中多元主体协同共治、政企社多元合作的思路。“妇联”出现频次最高，并辐射加强妇联、妇联保障、妇联组织、妇联建设、妇联资源等内容，这既反映了妇联尤其是基层妇联在女性就业保障中的不可或缺性，又体现了妇联在女性就业保障中的工作方式。

3．政策内容聚焦。“创业”“家政”“贫困”“人才”“技能”“扶贫”“创新”“贷款”“权益”“脱贫”“服务业”等高频词反映出女性就业保障政策对就业困难女性帮扶和女性教育培训的重视。相关政策加强女性教育技能培训和人才培养，通过为女性提供小额金融贷款服务，助力其创新创业。农村地区通过巾帼脱贫行动，城市地区通过家政扶贫工作助力女性脱贫。

4．政策规划方向明确，执行路径清晰。“机制”“改革”“规划”“制度”等高频词反映出女性就业保障政策规划理念上对机制制度建设的重视，以改革促保障，以规划为抓手统筹推进具体工作。“建设”“落实”“宣传”“指导”“完善”“建立”“贯彻”等高频词反映出女性就业保障的推进有赖于多重工作方式的统筹协调。“加强”“促进”“提高”“加大”“提升”等程度性的高频词反映出对现有女性就业保障工作机制的强化。

表4 76项女性就业保障政策前70个高频词汇总(1)数据来源：ROSTCM6.0的文本挖掘结果。

(二) PMC政策模型分析

1．PMC指数评价结果。本研究运用多投入产出表，计算得到26项政策的PMC指数得分。PMC指数和凹陷指数的得分高低反映了政策文本在评价指标上的覆盖度和政策质量。政策综合统筹性越强，政策文本覆盖的二级评价指标越多，PMC指数得分越高，政策质量越高。表5显示，2010—2020年间中央出台的各项女性就业保障政策较为全面地考虑到了女性就业保障所涉及到的各个层面，政策整体质量较好。26项政策中完美级政策2项，占比7.7%；优秀级和可接受级政策各12项，占比均为46.2%。

26项政策的PMC指数均分为7.14，政策整体评级为优秀级。其中反映政策基本特征的X7政策评价指标得分最为完美，所有政策设定有明确的目标，能够在依据充分的前提下合理翔实地规划政策方案，政策主体彼此间责权清晰。X9政策工具和X8保障激励的均值分别为0.81和0.80，政策规划能充分运用多重手段保障政策执行和政策目标的实现。女性就业保障政策的政策工具以组织型工具(100%)和信息型政策工具(96.2%)为主,财政支持型工具次之(80.8%)，权威强制型工具占比最低(46.2%)。为保障政策执行到位，92.3%的政策要求展开宣传引导，84.6%的政策要求提供资源保障，77.0%的政策强调机制制度建设，65.4%的政策注重监督考核手段的运用。X1政策性质和X3政策主体的均值分别为0.75和0.72。所选政策普遍涉及到描述性、引导性和支持性内容，而且广泛调动了与就业有关的组织参与到女性就业保障中。除妇联外，88.5%和80.8%的政策明确要求政府部门和企业承担起相应责任。政策主要涉及到对经济(88.5%)、教育(88.5%)和社会环境(73.1%)等领域的干预和调整。65.4%的政策有着明确的中长期规划，政策时效在5年及以上。政策内容覆盖面广，80.8%的政策涉及女性技能培训，73.1%的政策注重对就业困难女性的贫困帮扶，65.4%和61.5%的政策涉及到女性人才培养和创新创业服务。X2发布机构的均分最低，但多部门联合保障女性就业的趋势明显，53.8%的政策由2个或以上的部门联合发文。妇联作为主体发布机构，与国家各部委联合发文12项，单独发文8项。从政策层级来看，女性就业保障政策以效力等级相对较低的“意见”“通知”型文件为主，立法型的政策法规较少。

P3和P20的政策评级为完美级。P3《国务院关于印发中国妇女发展纲要的通知》和P20《中华人民共和国妇女权益保障法》(2018修订)属于落实男女平等基本国策、促进妇女全面发展的纲领性文件，政策质量极高，政策性质全面，政策多元主体全覆盖，调控领域广泛，政策工具和保障激励措施丰富。P20在8个一级变量上的取值均为1，由于它本身不是一部以保障女性就业为直接政策目标的法律，因此政策内容没有涉及到创新创业，X6政策内容的得分略低。P3作为一部全面推进妇女发展的国家行动计划，具有高度的统领性和指导性，清晰勾勒出2011—2020年间妇女就业保障的基本目标和任务内容，9个一级变量的取值为1。P3和P20均由单一部门发文，导致X2发布机构上的得分(0.20)低于该指标均值，但这两个文件分别由国务院办公厅和全国人大发文，影响力远大于其他政策文件。

P22、P24、P18、P17、P19、P11、P1、P23、P16、P9、P14、P8的政策评级为优秀级，12项政策的PMC指数均分为7.41。12项优秀级政策均属于纲领性文件和中央重要指示精神的落实性政策，政策主题明确，高度关注增权赋能、就业机会保障以及家职冲突缓解、就业环境优化等问题，内容重点在创新创业和扶贫脱贫上。但由于属于具体落实性政策，12项政策在X4政策领域、X5政策时效和X6政策内容三项指标上的均分显著低于完美级政策，多是在纲领性政策的指引下围绕特定的政策领域制定的中短期目标和考核指标，涉及的政策内容相对狭窄。与可接受级政策相比，优秀级政策在X8保障激励上的优势明显，更为注重通过监督考核保障政策的实施。

P15、P4、P25、P10、P2、P6、P12、P21、P13、P5、P26、P7的政策评级为可接受级，12项政策的PMC指数均分为6.54，政策整体质量较好。在X1政策性质、X9政策工具指标上，可接受级政策表现得较为优秀，均分在0.70以上，能够有效运用多重政策工具保障女性就业。X3政策主体、X4政策领域和X8保障激励三项指标的均分在0.58～0.67之间，这意味着可接受级政策在多元主体的拓展、调试领域的拓宽、保障措施的完善等方面有进一步优化的空间。P10、P12、P21、P25、P26属于短期甚至一年期的政策，政策内容更为聚焦，导致可接受级政策在X5政策时效和X6政策内容上的均分较低(分别为0.46和0.43)。

表5 26项女性就业保障政策的PMC指数

2．PMC曲面分析。本研究基于PMC一级变量的取值，选择PMC指数得分最低的P7政策以及发布时间最迟的P26政策绘制PMC曲面图(见图2、图3)。PMC指数得分越低，曲面的凹陷度越深。本研究通过与同类政策评价指标的横向比较，以及政策内部指标的纵向比较分析政策优化路径，一级变量中得分较低的指标是政策的优化点所在。

P7是2009年财政部、人社部、中国人民银行和全国妇联联合发布的《关于完善小额担保贷款财政贴息政策 推动妇女创业就业工作的通知》的具体落实性政策。凹陷指数4.09。将分析样本一级变量的均分与P7一级变量的得分相减，按差值从高到低排列，数据显示P7在X4政策领域、X3政策主体、X2发布机构、X6政策内容、X1政策性质上的得分显著低于相应一级变量的均分。P7聚焦于经济领域，强调通过金融服务支持中低收入、就业困难的女性创业，缺少小额担保贷款财政贴息政策方面的教育培训和社会服务，人才培养和权益保障措施不足。该政策由妇联单独发文，以妇联为行动主体，辅之以各级财政部门的协作配合，多部门的联合支持不足。同时，政策的预测性和监管性较弱。鉴于此，P7可以从扩宽政策领域、拓展政策主体、提高政策发布层级、丰富政策内容、加强政策预测监管等方面入手提高政策效果。

图2 P7的PMC曲面图

P26是一项新冠疫情爆发期的稳就业、促就业的帮扶性政策。政策凹陷指数3.96，PMC曲面中心底部凹陷，X5位于凹陷最底端。P26在X5政策时效、X4政策领域、X8保障激励、X1政策性质、X6政策内容上的得分显著低于相应一级变量的均值。政策时效性方面，P26属于季度性政策，这是由政策本身出台的目的决定的。在政策领域、政策内容和保障激励方面，P26高效运用了教育调控和经济调控手段，为就业困难人员进行专项技能培训，对接市场就业需求，提供就业岗位和创业项目，落实就业援助补贴，注重宣传引导和资源激励，但缺少权益保障和职业发展方面的优化，监督考核和机制制度建设保障偏弱，对政策效果的硬性考核不足。政策注重对政策对象的引导与支持，政策的预测性、监管性和建议性较弱。新冠疫情严重冲击了以女性为就业主体的生活服务业，女性的失业风险显著高于男性。为在疫情常态化的背景下更好地保障困难女性就业创业，P26可以沿着延长时效性、扩展政策领域、强化保障激励、丰富政策性质、完善政策内容的思路进一步优化。

图3 P26的PMC曲面图

五、结论与建议

本文运用文本挖掘方法对2010—2020年间中央层面颁布的76项女性就业保障政策文本展开语义网络分析，在此基础上构建PMC指数模型的评价指标体系，对26项代表性政策进行量化评价，并选择3项政策绘制PMC曲面分析政策优化路径。

文本挖掘和PMC指数模型分析结果显示，“十二五”“十三五”期间的女性就业保障政策以国家就业优先的战略思想和脱贫攻坚的政治任务为导向，政策整体质量较高，但政策间质量差异较大。26项政策的政策评级均在可接受级及以上，现有政策能够有效保障女性就业。从优势与特点来看，女性就业保障政策多为多部门联合发文，政策目标清晰，政策主体多元化，能够充分运用组织、权威强制、财政支持和信息等政策工具组合进行政策规划，政策内容聚焦于技能培训、贫困帮扶、女性人才培养和创新创业服务，注重通过宣传引导、资源保障和机制制度建设推进政策执行。从一级评价指标的取值来看，女性就业保障政策在政策主体、政策领域、政策内容、政策性质等维度上有进一步优化的空间。

(一)发挥社区作用，拓宽政策主体

政策主体层面，现有政策缺少对社区足够的关注。社区是政府行政部门的延伸和社会治理的基层单元，熟悉社情民意，了解居民需求，在社会治理体系中起着承上启下的枢纽性作用。X3政策主体二级变量取值的频率统计显示,仅有19.3%的政策涉及到社区主体，其在女性就业保障政策体系中主要扮演服务提供者角色，围绕女性就业培训和贫困帮扶提供系列就业公共服务，而在提供公共托育服务、构建生育友好型就业环境方面介入不足。从政策实践来看，现有的社区女性就业服务存在服务项目较少、专业性不强、与女性就业需求的匹配不精准、服务资金短缺、服务人才不足等问题。

切实发挥社区的主体作用，需要加强政策支持、整合社区资源，建设社区化托育服务网络，发展多元化社区托幼服务，化解女性家职冲突，弥补社区在公共托幼服务方面的缺位。同时考虑以社区就业服务为抓手，政策规划上着眼于完善社区就业服务体系，提高社区就业服务能力。鼓励社区根据本社区女性居民的就业需求、工作能力和家庭情况搭建就业服务平台，链接就业创业资源，提供一对一订单式精准化服务。同时扩大社区公共服务资源投入，培养专业化社区服务人才，政策规划引导社区向内挖掘社区服务业就业岗位，强化社区服务业就业支持，推动社区女性家门口就业。

(二)优化调控手段，完善政策领域

政策领域层面，政策规划应适当增加政治和社会服务调控手段。女性就业保障是一个系统工程，不仅需要通过社会环境营造、经济、教育手段进行干预和调节，还涉及到政治、社会服务等诸多方面。X4政策领域中26.9%的政策涉及到政治领域，53.8%的政策提及通过社会服务保障女性就业。政策的制定和实施依赖于一定的政治环境。政治环境是公共政策产生和发展的先决条件,制约和决定着政策的功能和特点。当前政治领域存在女性参政指标化、边缘化，政策制定者和执法者性别平等意识较弱等问题，女性的真实利益诉求难以有效表达，为实现男女平等而制定的女性就业保障政策成为女性的就业障碍。政策优化过程中应考虑建立性别平等的政策评价监督机构，加快制定出台高层次的保障女性就业的法律法规。同时切实保障女性政治参与权，推动妇女广泛参与到所在单位的决策管理中，发挥她们在女性就业保障决策中的重要作用。

社会组织是社会治理主体之一，也是女性参与社会公共事务的重要渠道。社会组织提供社会服务可以在一定程度上弥补政府与企业在保障女性就业方面的不足。当前政策对社会组织参与女性就业保障的支持有限，政府多以短期项目制形式购买社会组织的女性就业服务，缺少长效支持机制和有效监督考核机制。社会组织提供女性就业服务时常面临筹资渠道狭窄、资金不足、专业人员短缺、服务方式单一等问题。未来工作中，政府应进一步完善社会组织参与女性就业保障服务的政策体系和参与机制，拓展筹资渠道，推动政府、社会组织与妇联多方合力，为妇女提供多元化的就业支持服务，链接就业创业资源,开发就业岗位,提供就业追踪辅导，助力女性充分就业。

(三)加强退休保障，丰富政策内容

政策内容层面，政策规划应完善女性退休保障方面的内容，拓展女性就业创业渠道，提升就业质量。现有政策侧重于对女性就业机会和就业过程的保障，只有3项政策涉及到女性的职业退出。“十四五”期间我国将渐进式延迟法定退休年龄。对就业困难的4050女性而言，延迟到55岁或者60岁退休可能使她们在数年内陷入既无工作收入又无养老金的困境。另外，祖辈隔代照料能扩大育龄女性的劳动供给，延迟退休政策可能会导致育龄女性劳动供给的减少或生育时间的进一步推迟。女性延迟退休如何在劳动力供给、养老保险基金收支平衡和女性群体差异化的退休诉求间达成平衡，既达到延迟退休政策的目的，又切实保障女性就业需求和福利供给，是女性就业保障政策制定需要考虑的内容。

在女性就业创业、扶贫帮扶方面，妇联联合多部门采取以培训促就业、以创业带就业的思路，引导女性进入养老托育、手工编织、家政服务、微商电商等准入门槛低，适宜女性就业且人才紧缺的行业就业。相关行业作为女性聚集性行业，存在稳定性弱、收入水平和就业层次总体偏低的问题。后续政策制定应考虑进一步优化女性就业结构和就业层次，发挥新经济新业态吸纳就业的功能，提高女性在现代服务业、高新技术产业、战略性新兴产业的就业创业比例。

(四)明晰目标，强化监管，保障政策成效

政策性质层面，政策设计时应充分发挥政策的预测和监管作用。当前女性就业保障政策的目标设置偏定性化，常用“有效保障”“促进平等”“帮扶一批”等较为号召性、模糊性的口号式目标设定，半数左右没有预设量化的政策预期效果或给出明确的考核目标。政策目标是政策执行的前提和政策评估的基础。相关政策目标设置不明确，不仅使得政策执行缺少可操作性，也给政策执行者留下过大的解释空间和执行弹性，后期难以有效测评考核政策效果，无法切实保障女性就业权益，甚至加剧女性就业不平等。部分政策过度依赖柔性的宣传引导手段来推进政策执行，缺少有力的监管措施，对政策违规行为缺少惩戒或惩戒力度不够，难以起到震慑预防作用。当前女性就业保障的政策违规行为主要由妇联组织和政府监察部门处理。妇联下设的权益部负责信访接待、纠纷调解、女性权益维护等工作。由于妇联没有行政执法权，对于就业性别歧视之类的政策违规行为通常采取协同政府监察部门联合约谈用人单位、进行调查调解、督促限期改正的方式予以介入，用人单位政策违规成本极低，甚至为零。未来政策制定和优化过程中应尽可能量化、明晰政策目标，提高政策可操作性和可执行性，设置女性就业保障的监管机构，完善诉讼维权机制，加大政策奖惩力度，更好地维护女性就业权益，保障女性就业。