南京市政府信息公开绩效评估体系构建研究

徐煜清 柯泽云 刘亚坤 魏海墨 张欣怡

（东南大学人文学院）

深化信息公开，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是建设法治政府和服务型政府的要求。在推进政府信息公开的政策环境下，我国从中央到各级地方都对信息公开提出了更高的要求，极大地推进了我国政府信息公开的发展和完善。

南京市是江苏省省会、副省级市、特大城市，但根据2019年度《中国政府透明度指数报告》，南京位列第23位，与南京自身的政治、经济地位极不匹配，十分值得进行探讨。因此，本文将以南京市为例，构建政府信息公开的绩效评估体系，为我国的政府信息公开发展和深化政府机构改革提供可操作、有价值的经验和借鉴。

一、信息公开绩效评估的概念

（一）政府信息

关于政府信息的概念，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中第二条进行了定义：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。简而言之，政府信息就是指行政机关掌握和拥有的信息。

（二）政府信息公开

政府信息公开，就是国家行政机关通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开包括两种方式：主动公开和依申请公开。例如《条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”，这就属于主动公开。而《条例》第十三条规定：“除主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向各部门申请获取相关政府信息”，这就属于依申请公开。

二、信息公开制度研究综述

政府信息公开制度最早出现在瑞典，早在1776年,瑞典就赋予了普通市民享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。由于不完善的政府制度建设，中国的信息公开制度建设和相关研究长期处于空白期，但公民日益强烈的对公开政府信息的需求使得信息公开制度化被提上日程。2008年，《条例》正式实施，掀起了各级政府信息公开的实践热潮，也引起了学界的广泛关注和研究。当前学界研究主要包括信息公开制度研究和信息公开现实情况研究，其中信息公开制度研究包括理论研究和实证研究两方面。

首先，在政府信息公开制度的理论研究方面，学者王少辉(2010)认为，信息时代下，社会信息的最大持有者和控制人是政府。推动政府信息公开走向制度化、长效化与规范化，能够更好地保证政府机构的公正性、有效性与透明性，也充分保护公民的合法权益。学者后向东(2018:8-12)表示，政府信息公开需要“分歧大于共识”。即政府信息公开制度改革在协调部分重大问题时，要特别注意某些具有代表性的观点，在不违法的情况下可以予以适当公开。

在信息公开制度的实证研究层面上，学者杨伟东(2013)的专著《政府信息公开主要问题研究》主要对现实情况与制度规定的信息公开情况的差距展开研究，试图构建既具有进步意义又能够高效落实的政府信息公开制度。学者蔡伟民(2009)在专著《政务公开理论与实践》中通过对我国政府信息公开发展的过程进行研究分析，与国外先进的经验相结合，对四川省政府信息公开现状进行调查，进而探索出新的有效措施。

在信息公开现实情况研究方面，许多学者的研究反映出信息公开的诸多问题：何玉琼(2010:43-46)在文章中从社会公众的角度出发，对上海市市民生活等各个方面受到政府信息公开的影响程度进行了深层次的分析，根据市民的反响对其实施工作所取得的成效进行评价评估；周晓英、刘莎(2013:5-10)等学者提出我国应当从发布政府信息转变为使用政府信息，特别是政府机关主动公开的政府信息；鲁远、徐杰(2013:48-50)等学者认为当前的政府信息公开所处的良好执行环境就是由新媒体所创造的，政府如果想要切实地做好信息公开工作，就必须利用好新媒体。

通过对信息公开相关研究的回顾，可以确立信息公开研究中的几个理念：公民视角、官方网站与新媒体并重以及注重信息质量的分析，试图从公民视角与体验感作为出发点；着重考察新媒体时代下政府官方网站与官方社交平台账号的运营情况；坚持“内容大于形式”的原则，主观分析信息公开的质量。这些理念对信息公开绩效评估体系的建立大有裨益。

三、指标体系构建逻辑

如表1所示，本研究建立的南京市信息公开绩效评估指标体系主要依据相关的法律法规和政策性文件制定，包括：《条例》《江苏省全面推进政务公开工作实施细则》《2019年政务公开工作要点》《南京市各区政务公开指南》《2019年政府网站年度工作报表》等。下面将结合指标体系的逻辑与依据进行分析：

表1 南京市各区政府信息公开绩效评估指标体系

（续表1）

（1）一级指标

本研究主要是从外部观察政府信息是否依法公开、是否方便获取，同时兼顾其内部工作机制的建构与完善情况。本研究参考了《条例》的内容设置：《条例》第一章为总则，第二章为公开的主体和范围，第三章为主动公开，第四章为依申请公开，第五章为监督和保障，第六章为附则。本研究根据《条例》第三、四、五章的内容最终构建了主动公开、依申请公开、监督保障机制三个一级指标。

（2）二级指标

①主动公开指标下的二级指标。在进行二级指标构建时遵循规范性考察与问题意识考察双管齐下，不仅考察规定内的政府信息公开工作，而且对于通过相关政策性文件发现的信息公开存在的问题进行考察检验。例如南京市在《2019年政务公开工作要点》中提出了以下要求：“一、全面推进“五公开”。二、提升政策发布解读回应质效，包括：（一）深入推进重点领域信息公开，（二）深入开展政策解读，（三）积极回应社会关切。三、推动平台渠道整合协同发展”。因此可以从中提取出主动公开的二级指标，很好地覆盖了对于主动公开的相关要求。

②依申请公开指标下的二级指标。与主动公开相同，依申请公开的二级指标构建时同样采用规范性考察与问题意识考察：渠道建设是依申请公开的基础条件和前提，而不同区的回应质量会有一定的差异，反映的则是工作中一些潜在问题的影响，这便是问题意识考察。进行依申请公开时分为两个步骤：申请人提出申请与受理机构受理，两个步骤正对应着渠道建设与回应质量两个层面。

③监督保障机制指标下的二级指标。在《条例》第五章“监督和保障”中，第46条到第48条的关键词是“政府信息公开主管部门”、第49条到第50条的关键词是“政府信息公开工作年度报告”、第51条到第53条的关键词是“投诉、举报、改正、处分”。三个关键词分别对应着组织建设、信息公开年度报告、举报机制几个三级指标。

（3）三级、四级指标

为使绩效评估结果更加清晰、准确，本研究对二级指标进行了更细致的划分，建立了相应的三、四级指标。本研究依然是根据主观逻辑与相关文件规定相结合的方式进行设置，下面是指标设置的简略逻辑。

信息公开平台建设是主动公开中的一个重要指标，构建的逻辑依据是《条例》第23条和第25条，《条例》中明确规定建立健全信息公开机制要通过相关方式予以公开。平台建设中的政府网站建设指标根据《江苏省全面推进政务公开实施细则》的要求，遵循“结构—内容”基本逻辑的设计：在结构方面设计了“版面设计”“专题专栏设置”两个指标；在内容方面有“便民热线”“网站功能”指标。规范性文件公开指标下则设计了“文件分类导航”与“发布时效”两个指标：文件分类导航强调基本的公开平台设置，在此基础上考虑公民视角，关注其时效性；政策解读同样根据“结构—内容”的逻辑，设计“解读形式”“解读内容”“解读时效性”三个指标。

依申请公开的子指标中，以《南京市各区政务公开指南》为依据，渠道建设主要分为“多样性”“畅通性”两方面，保证公民在申请公开信息时，既有多样化的平台又有畅通的保障。回应质量则根据《条例》中第36条和第49条进行设计，其规范性包括形式规范和内容规范，其中形式规范主要指按申请人要求的方式回复、有规范的答复模式并加盖公章，在网站相关栏目下进行答复等。本研究根据“组织—机制—文件报告”的基本逻辑设计监督保障机制指标，“组织建设”中包括分管领导与工作机构。举报机制由举报渠道和处理情况两方面构成，而信息公开年度报告则包括公布时间、获取渠道、报告内容三个子指标。

四、指标数据来源和权重确定

本项目的数据来源包括三种：政府网站、实际验证、材料报送。政府网站是指部分指标可以在政府网站上进行数据收集并进行整理得出，例如规范性文件分类和重点领域信息公开等指标。实际验证是指部分数据的收集需要实际操作如去政府线下走访、验证便民热线畅通性等，这是由于本项目研究具有一定的主观性。而材料报送则主要是针对依申请公开方面的指标，就需要向政府进行信息公开申请，获得相关的回应材料，从而进行评价。

本研究采用AHP层次分析法来确定指标权重。这是因为绩效评估的主观性较高，而层次分析法可以有效降低研究中的主观性因素。本研究主要依靠YAAHP软件进行分析，可以有效减少模型构造和权重计算中的困难。本研究依据指标体系建立了相关的层次模型结构，然后生成了对应的判断矩阵。本研究邀请了东南大学公共管理系的高晓红教授、东南大学公共管理系钟佩讲师等5名专家填写判断矩阵，并通过群体决策对专家判断的结果进行整合。利用YAAHP软件的一致性检验和修改功能，确保了判断结果的科学性，最终导出了相应的指标

五、总结

本研究以法律法规和政策性文件为依据，以公民研究为视角引入，着重强调信息公开与公民主动政治参与之间的交互关系，强调“分歧大于共识”的原则，构建出南京市政府信息公开绩效评估指标体系。同时基于AHP层次分析法，确定了信息公开绩效评估的指标权重。不过需要认识到，本研究还存在以下问题：绩效评估体系构建缺乏理论指导；备份数据统计口径存在差异；部分指标数据难以量化等。本研究提出的绩效评估指标体系需要在实践中得到进一步的完善。