政府采购阳光建设的探索

潘建良 刘倩倩

习近平总书记强调，反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。长期以来，政府采购一直是廉政风险易发高发环节，采购行为不规范，不仅事关公款去向，关涉公共财政的品质，导致政府财政资源浪费，而且为权力寻租留下安全隐患。推进政府采购阳光建设，构建公平竞争、规范透明、廉洁高效的管理机制，需要对重点单位、重要部门和热点岗位经常抓、长期抓，不断提升政府采购项目透明度，强化依法合规管理，全面推进廉洁从政，切实形成不敢腐、不能腐、不想腐的防护机制。近期，笔者深入江苏部分县（市、区），围绕如何有效开展县级政府采购阳光建设和廉洁风险管控进行调研，形成了初步可借鉴可复制的实践路径。

一、县级政府采购阳光建设的现状简析

目前我国现有2862个县级行政区划（市辖区852个、县级市374个、县1636个），涵盖社会管理各个领域，既是社会价值创造的核心级，也是社会物质消费的主出口。追溯到20世纪末，实施政府采购归口管理至今已有20多年，其间的发展过程，特别是电子政务上线后，政府物采管控系统从无到有、从少到多、从单点到联网，再到全程全覆盖，在办公自动化系统和政府网站建设的支撑下取得明显进步并日臻完善。但是，政府采购作为一种政务行为，无论是采购活动管理，还是实际操作，在政府采购过程中都表现出三个方面的行为特征。一是领导层面管控缺位。管而无能，差错时有;擅自制定预算、改动预算，导致价格不精准;故意以整拆零，增加分散性采购;高价购置、重复购置，脱离预算约束。二是从业人员业务短板。物采从业者知识储备不足，采购知识体系缺陷，实际操作中，时有采购预算小于采购需求和政府采购预算编制不严格等情况发生。三是监管体系不够健全。虽设立政府采购管理部门和采购中心，管采分而不离等情况依然存在，既执行采购活动，又负责监督采购过程，自管自采、职责混淆，使得黑箱操作概率增加、采购风险加大。

二、縣级政府采购阳光建设的现实意义

公款姓公，一分一厘都不能乱花;公权为民，一丝一毫都不能私用。无论是领导者、从业者，还是监管者，哪一方出现问题，都会给腐败分子留下“伸手”缝隙，给政府财政造成巨大损失。从社会学角度看，权力是指产生某种特定事件的能力或潜力。据此，德国学者马克斯·韦伯认为，权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。对于领导干部和热点岗位人员来说，权力实质上是对资源掌控的能力。物采人员掌控的是资源，能支配资源的权力即责任担当，但根据资源稀缺性原理，再大的权力，可支配资源和责任担当都是有限的。而人的利益需求是无限的，有限的权力满足不了无限的利益需求。物采人员如果不能正确行使权力，损害的既有国家利益、人民利益，也有社会外部带来的风险压力。当一个人在热点岗位上拥有绝对的、最终的决定权时，就会被各种公关围猎，最终因为没有能力平衡各种利益关系，陷入权力困境，进而走向腐败深渊。英国历史学家阿克顿勋爵也曾说过：“权力趋向腐败，绝对权力趋于绝对腐败。”权力从来都是双刃剑，为民则利，为己则害。从公共管理角度看，管理的核心是人，管住了人的思想和行为才能管住权力。主观上，什么样的世界观、人生观、价值观，决定什么样的权力观，这是内在的激励约束。对于干部个人而言，规矩意识、用权意识及能力水平，两者之间相辅相成、互为补充。前者强后者弱，则循规蹈矩、难有作为;前者弱后者强，则胆大妄为、权力失控。反思一些领导干部违纪违法的根源，除了世界观、价值观出现了问题，很多还因为决策制度不完善使个体非理性导致集体非理性，监督机制不健全导致的权力滥用和问责制度的不严格，是造成不执行制度的根源。政府物采在规范权力运行的前提下，透明管控协调各个环节之间的关系，更好地发挥新型权力管控作用，为干部廉洁从政搭建阳光平台。为此，加快政府采购阳光建设速度，必将成为实现廉洁善政的“硬设计”、应对市场环境变化的“金刚钻”。

三、县级政府采购阳光建设的现实路径

建设结构合理、有法可依、有据可查的政府采购阳光建设体系，要聚焦“回望、补白、修缮、再造”八字发力，以制度建设为纲，扎紧权力运行的“笼子”。

深度检视，总结经验，确保采购规范、管控严密。旧有的物采管控系统处于摸索阶段，缺乏系统性、全面性和彻底性，与信息化时代的现实环境融合度仍有差距，时有“漏风漏雨”的可能性发生。如今，面对“双循环”大时局，市场变化莫测，市场竞争加剧，各种技术化演进，需要在“立新规矩、改老习惯、废旧思想”上做文章，进一步明确层级定位、厘清购采界面、科学配置权力。集中统一部署和推进建设严密的物采管控系统，对规范保障权力运行进行反思和深耕，完善“三不腐”工作机制，突出纪律审查，构建“不敢腐”的惩戒机制，有效推动从严管理向乡镇村居基层延伸、向岗位延伸，形成“紧抓、严管、硬约束”机制，强化监督，构建“不能腐”防范网。结合权力清单制度全面排查，签订廉政责任书，健全责任体系。建制度、立规矩，成立专责小组强化监管，形成条块结合的权力约束，扎牢制度的“笼子”。在思想防线上，构建“不想腐”的自律体制。突出思想引领，以参观学习、思想教育、案例警示等方式，弘扬廉政文化。在过去的物采过程中，有些单位确实形成了一些管理规章制度，在推进阳光采购工程过程中，全面进行合法合规合理的内容检视，里面的确有一部分是值得遵循传承的“样本”，但其中也存在许多“花拳绣腿”的嫌疑，存在制度要求和实际操作流程“两层皮”现象，暴露出与新法矛盾且难以付诸落地的弊端。找准重点，瞄准突破口，以合纵连横方式，将流程梳理、制度完善和再生再造作为构建物采管控系统的基础，搭建合理的结构框架，安装严密的“遮风避雨”防罩，保障政府物采以集中采购、网上采购为主，发挥规模优势，统一信息平台，公开目录清单，优质供给及时，全程阳光透明，全力服务于地方经济发展。

重视补白，合理修缮，确保责任归位、履职到位。在构建物采管控系统之前，必须对旧制度进行全面回望与审视，确认延续过去实践中检验成熟的规章制度，废止不适用的，修缮有缺陷的。例如，对与现实互联网、大数据要求不符合的制度，在修缮中增加新元素，补足程序上的缺口，使规矩在权力运行中发挥更严更实的管控作用。同时，改变过去在政府采购制度建设中存在的冲突等蹩脚问题，成立制度管理委员会，负责制度建设的组织领导，强化制度集中审查，实施规章制度管理。改变“部门直接出制度，部门编写制度，部门网签”的传统做法，在制度管理委员会统一领导下，各职能部门充分发挥决策参谋作用，加强业务研究，充分论证制度内容，根据内外部环境变化不断完善制度体系，制定修改计划，提升设计水平，使制度更加公开透明。对涉及“三重一大”制度，通过党委和政府办公会讨论修改后再颁发，保障制度与各项工作的相融性和权威性，彻底改变过去行事与监事同出一门、裁判员与运动员同是一家的弊端。要解决制度权责不分、内容交叉、相互冲突、揽权脱责等问题，形成有章必循、执章必严、违章必究的良好局面。要将规章制度公开化，立规矩、画红线、明底线，确保责任归位、履职到位，确保所有员工在制度的轨道上行稳致远。

强化再生，聚力再造，确保权责明晰、管理闭环。针对当前市场和政府需求，在经济社会发展的新常态下设定完整的执行链条、责任链条，按照规矩程序，推出再生新增管控制度，明确权力运行程序、环节、过程和责任，确保每项工作可执行、可考核、可追溯、可问责。要加强顶层设计，建立健全管理体制机制，明晰权责，规范权力运行，优化业务流程。以“合同管理”制度为例，过去要素不全、审批不规范、执行不到位等情况时有发生，现在由相关部门制定系统流程图，标注关键环节，各级管控者与执行者即可“按图索骥”。该图设计关键之处在于透明实用，每个空间都不是孤立存在，而是相互连接的。从签约方到管控者，都能在图中受到益处。同时，履行者必须按照合同约定与规程进行全面实施，管理者按照合同法规，实施全面监督和闭环管理。

内外合力，完善机制，确保执监并举、公平公正。通过制度梳理、流程再造、行为规范、资源优化，从而达到内外工作生态的净化，提升执行力，凭制度管人，靠制度立事。监管部门要不断加强自身建設，充分认识物采管控系统建设是一项综合工程，需要持续创新、多方协调、长期坚持。物采管控系统是一项“易碎品”，推行和维护更要谨防系统“易碎”的事情发生。在执行层健全岗位权力制衡机制，建立权力清单、责任清单制度。落实重要岗位不相容业务分离规定，编制权力清单和责任清单，重点围绕建议权、审核权、审批权、备案权、确认权、给付权、监督权和奖惩权等权力类别，分层级编制权力清单，梳理责任清单，形成两单合一。着力加强自身建设，建立健全内部既相互协调又相互制衡的工作机制。坚持重大事项集体研究决定，建立问题线索集体排查，科学设计实施流程，按照工作环节进行分岗，发挥相互制约和监督作用，着力营造遏制腐败、干净干事的工作生态，锤炼一支思想观念清晰、价值取向正确、纪律规矩严明的干部队伍。

强化建设，细化环节，确保信息公开、惩防并重。将采购的招标、评标、签约等主要环节纳入平台管理，这是政府采购改革发展的必然选择，信息化可以最大限度规范政府采购业务操作，对供应商报名、下载招标文件、政策咨询等提供方便，对于采购动态、代理机构、商家商品展示等相关内容统一链接。建立健全政府采购管理交易平台等业务系统，有效实现政府采购部门在阳光下操作，在阳光下接受监督，最大限度地避免人为因素干扰，方便整个过程的监督管理。规范政府采购行为，是预防和治理商业贿赂的重要手段，是建立政府采购领域惩防体系的重要内容。

四、县级政府采购阳光建设的现实启示

政府采购要做到厉行节约。公共服务规模扩大，必然导致采购规模增长，以前政府采购仅局限于办公用品，如今则扩展到民生工程和公共服务等。如果政府采购规模扩张建立在超标采购、突击采购的基础上，游离在预算的框架外，从而造成服务效率降低，虽然有预算约束，但预算的编制仍然有缺陷。没有预算本身的节约，政府采购节约也就无从谈起。

政府采购要严防关系采购。政府采购要遵循“三公一诚”原则，公开所有采购信息，让采购人或受其委托的采购机构把钱花在刀刃上，避免瓜田李下，杜绝选择性披露、象征性披露、延迟性披露等痼疾滋生，最大程度减少采购乱象，将“双随机一公开”落实到位。政府采购要综合评定采购商品的质量、技术、服务、价格等因素，若是贪图便宜买来质量难以保证的商品，则会影响工作效率。

政府采购要保证信息公开。阳光是最好的防腐剂，要严厉打击招投标过程中私相授受的采购乱象，让民众知晓采购信息，监督采购全程，提升政府公信力。对该公开不公开的采购机构，要亮起问责之剑;对在采购中存在违法行为的采购人，要依法采取强制措施，让政府采购运行在阳光下。

（潘建良：江苏省响水县人民政府政策研究室;刘倩倩：太平洋保险公司）

责任编辑：刘景昌