《湖南省古树名木保护办法》解读

湖南省林业局

2021年11月15日，湖南省人民政府第125次常务会议审议通过《湖南省古树名木保护办法》。2021年11月26日，毛伟明省长签署省人民政府第306号令，公布《湖南省古树名木保护办法》（以下简称《办法》），自2022年3月12日起施行。

制定《办法》的背景和意义

2021年4月，习近平总书记在广西全州县考察时，走到一棵800多年的古酸枣树下看了又看，说“我是对这些树龄很长的树，都有敬畏之心。人才活几十年？它已经几百年了。”“名园易得，古木难求”，古树名木是森林资源中的瑰宝，是自然界和祖先留给我们和子孙后代的宝贵财富，是与文字、文物并存的第三部史书，具有极其重要的历史、文化、生态、景观、社会和科研经济价值。加强古树名木保护是贯彻习近平生态文明思想、促进人与自然和谐共生的必然要求，是建设美丽中国、传承历史文化、推动乡村振兴的内在需要，是保护森林资源、维护生物多样性的重要举措。中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“切实保护古树名木及自然生境”，《关于实施乡村振兴战略的意见》要求“全面保护古树名木”;中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》要求“保护历史文化街区的历史肌理、历史街巷、空间尺度和景观环境，以及古井、古桥、古树等环境要素”。全国绿化委员会专门下发《关于进一步加强古树名木保护管理的意见》，要求加强古树名木地方性法规、规章的制定。省委、省政府高度重视古树名木保护工作，要求坚持保护优先，加快制度建设，打击破坏行为，加强宣传教育，切实守好古树财富、讲好古树故事、做好古树文章。

湖南省是全国古树名木集中分布区。全省行政区划122个县（市、区）中，除南县、安乡县外，其余120个县（市、区）均有古树名木分布。2016年，湖南省被列为国家第二批古树名木资源普查试点省后，以逐株坐标定位详查方式启动古树名木资源普查。2019年，全省所有县（市、区）人民政府全部完成古树名木保护名录认定、公布工作，共认定公布古树名木239143棵，其中一级古树7956棵、二级古树27628棵、三级古树203054棵、名木505棵。全省古树名木数量多、分布广，保护任务重、难度大。多年来，各地各有关部门为保护古树名木做了大量工作，取得一定成效，但还存在不少问题，如概念标准和管理职责界定不清、养护责任人和养护责任不明确、保护资金无保障、保护措施不科学、侵占破坏古树名木及其生境问题突出、对合理利用古树名木认识不够等。据调查，全省有近半古树处于衰弱状态、15%的古树处于濒危状态;据不完全统计，全省每年死亡的古树在500棵以上，古树名木保护形势严峻。

目前，国家层面没有专门的古树名木保护上位法，现有法律法规中涉及古树名木保护的内容十分有限，难以有效解决保护中遇到的许多具体问题。《湖南省古树名木保护办法》的制定实施，对推动全省古树名木保护管理工作法制化、规范化、制度化，增强全社会保护古树名木意识，充分发挥古树名木多元价值，服务城市更新、乡村振兴和美丽湖南建设具有十分重要的意义。

主要内容

《办法》包括总则、认定、养护、管理、法律责任和附则6章，共36条。《办法》明确了适用范围、保护原则、政府及部门职责和经费保障，规范了认定、养护及管理工作，设定了确定养护责任人、划定生境保护范围、禁止行为、建设工程避让保护和申请移植、死亡鉴定及处理等的条款及法律责任，完善了宣传教育科研、公众参与保护和在保护优先的前提下合理利用的机制。主要内容如下：

明确政府和部门职责。古树名木保护是一项重要的公共事业，做好古树名木保护管理工作需要政府、部门齐抓共管、分工协作。为了明晰管理职责，《办法》从三个方面作出规定：一是明确县级以上人民政府应当加强古树名木保护工作的领导;乡（镇）人民政府、街道办事处协助做好古树名木保护相关工作（第五条）;二是明确绿化委员会的组织协调作用，县级以上绿化委员会组织和协调古树名木保护工作，省绿化委员会统一建立全省古树名木信息管理系统以及资源数据库、发布古树名木养护技术规范、规范古树名木保护牌样式（第六条、第十四条、第二十条、第二十二条）;三是明确林业、城市绿化主管部门以及其他有关部门的职责，县级以上人民政府林业、城市绿化主管部门按照职责权限负责古树名木保护工作，其他有关部门按照各自职责做好古树名木保护相关工作（第六条）。

落实古树名木保护经费。古树名木保护经费尚未列入湖南省各级政府财政预算，多数地区古树名木保护无固定资金渠道。由于缺乏经费保障，保护投入严重不足，古树名木特别是乡村古树名木的日常养护、就地保护、抢救、复壮、防雷和病虫害防治等保护措施无法及时实施或实施难以到位，造成许多古树名木长势衰弱、濒危甚至死亡。

落实保护经费是做好古树名木保护工作的重要保障。为解决古树名木资金短缺问题，《办法》从六个方面作出规定：一是明确县级以上人民政府将古树名木保护经费列入财政预算，保障古树名木保护工作正常开展（第五条）;二是明确县级以上人民政府应当建立古树名木养护激励机制，根据古树名木等级、养护状况、费用支出等情况给予养护责任人适当养护补助（第二十一条）;三是明确县级以上人民政府可以建立古树名木保险制度，为古树名木购买保险（第三十一条）;四是明确建设项目对古树名木生长造成损害的，建设单位应当承担相应的复壮、养护费用（第二十五条）;五是明确因特殊情形需要，经依法审批保护性移植古树名木的，应当落实移植费用以及移植后5年内的复壮、养护费用（第二十八条）;六是明确鼓励单位和个人以捐资、认养等形式参与古树名木保护，多方面筹措保护经费（第八条）。

统一古树分级标准。湖南省除长沙市外，其他城市规划区内外古树名木大多分属城市绿化、林业两个部门管理，其古树实行不同的分级标准（城市规划区内的大多实行两级划分标准、城市规划区外的实行三级划分标准）。由于城市规划区内外古树分级标准不同，随着城市规划区的不断调整变化，给基层管理部门工作造成混乱，也给群众造成困惑，影响了古树名木保护工作的开展。为推动城乡古树保护管理一体化，考虑湖南省绝大多数古树均分布于城市规划区外以及2016～2019年资源普查时采用古树三级划分标准的实际，《办法》第十條规定“树龄500年以上的树木为一级古树，实行一级保护;树龄300年以上不满500年的树木为二级古树，实行二级保护;树龄100年以上不满300年的树木为三级古树，实行三级保护”。《办法》同时兼顾了国家住建部对城市规划区内古树管理工作的要求，明确城市规划区内的三级古树实行二级保护，二级以上古树实行一级保护。为加强对古树后续资源的保护，《办法》还明确对树龄80年以上不满100年树木的保护，可以参照本办法执行，统一了古树后续资源划定范围（第三十五条）。

规范古树名木鉴定认定程序。古树名木普查和鉴定认定是做好古树名木保护工作的重要基础。《办法》为此规定：一是明确资源普查周期，县级人民政府应当每十年组织开展一次古树名木资源普查（第十一条）;二是明确鉴定公示主体，县级人民政府古树名木主管部门组织对拟列入古树名木保护的树木进行鉴定，并将鉴定结果予以公示（第十二条）;三是明确认定公布主体，一级古树和名木由县级人民政府层报省人民政府认定和公布，二级古树由县级人民政府报设区的市、自治州人民政府认定和公布，三级古树由县级人民政府认定和公布（第十三条）。《办法》还明确鼓励单位和个人向古树名木主管部门报告未经认定和公布的古树名木资源信息（第十五条）。

完善古树名木养护制度。古树名木保护的关键在于养护。为了落实养护责任，《办法》从日常养护和专业养护两个方面对养护制度进行了完善和明确。一是从9个方面明确了古树名木的日常养护责任人，并明确养护责任人应当履行巡护古树名木及其生境、保护设施等日常养护责任。古树名木对公众生命财产安全可能造成危害，或者遭受有害生物侵害、自然损害、人为损害以及其他生长异常情况的，养护责任人应当及时向县级人民政府古树名木主管部门报告（第十六条、第十八条）;二是明确专业养护部门及组织方式，规定县级以上人民政府古树名木主管部门应当根据古树名木等级，组织专家和技术人员或者通过购买服务的方式对古树名木进行定期巡查和专业养护（第二十条），还明确县级人民政府古树名木主管部门应当自接到古树名木异常情况报告之日起5个工作日内进行处理，必要时组织专家和技术人员现场调查，查明原因和责任，采取抢救、治理、复壮等措施（第十九条）。

强化科学保护古树名木。古树名木保护跨树木、生态、土壤、病理、物候、历史等多个学科，专业技术性要求高，必须强调科学施策。《办法》明确县级以上人民政府及其有关部门应当加强古树名木保护宣传教育，支持古树名木保护科学研究，推广应用科研成果，提高保护水平（第七条）;县级以上人民政府古树名木主管部门应当无偿向养护责任人提供养护知识培训和技术指导（第十七条）;县级人民政府应当设置古树名木保护牌，根据实际需要在古树名木周围设置支撑架、保护栏、避雷装置等必要保护设施（第二十二条）;古树名木主管部门应当对保护方案的制定和实施进行指导、监督（第二十五条）。

明确古树名木生境保护范围和建设工程避让保护措施。侵占古树名木生存的自然环境，是导致古树名木破坏的重要原因。由于生境破坏导致古树名木濒危衰弱而被人发现重视，大多发生在生境破坏后2～3年，损失大多已不可逆，责任和原因倒查难度大，抢救复壮难度极大、代价极大。《办法》为此专门明确古树名木生境保护范围及其监督保障机制，规定县级人民政府应当按照不小于树冠垂直投影外5米划定古树名木生境保护范围;将生境保护范围信息纳入国土空间规划基础信息平台以及国土空间规划“一张图”实施监督系统;因特殊情况确需缩小古树名木生境保护范围的，按照古树名木等级报认定该古树名木的县级以上人民政府批准（第二十三条）。《办法》还明确建设项目影响古树名木正常生长的，建设单位应当采取避让措施。国家和省重点建设项目确需在古树名木生境保护范围内开展建设施工，无法避让的，建设单位应当在施工前制定古树名木保护方案，并报县级人民政府古树名木主管部门备案（第二十五条）。

明确古树名木保护性移植条件、程序。古树名木千百年来伫立一方，传承了一地的历史文化，承载了群众浓郁的乡愁情感，保护原则要求实行原地保护，禁止砍伐和移植。但由于自然原因等导致原生环境发生重大改变、对公众生命造成危害且无法采取防护措施消除隐患等情况，古树名木也存在不得不迁移的情况。为此，《办法》明确了申请对古树名木进行就近保护性移植的三种情况，一是原生长环境发生改变不适宜古树名木继续生长，可能导致古树名木死亡的;二是古树名木可能对公众生命安全造成危害，且无法采取防护措施消除隐患的;三是因国家和省重点建设项目确实无法避让且无法进行有效保护的（第二十六条）。为确保古树名木保护性移植的必要性、合理性、科学性，《办法》明确移植古树名木应当制定移植方案，落实移植、复壮和养护费用，依法办理审批手续。县级以上人民政府古树名木主管部门在审批过程中，应当组织专家对移植方案进行论证，采取听证会或者公示等形式征求公众意见，接受社会监督（第二十七条）。

明确死亡古树名木处理制度。针对有关法律法规对死亡古树名木处理规定不明确、条件不清楚、程序不明了的情况，《办法》规定古树名木疑似死亡的，养护责任人应当及时报告县级人民政府古树名木主管部门，古树名木主管部门应当自接到报告之日起5个工作日内组织专家和技术人员进行鉴定。经鉴定死亡的，查明原因和责任，按古树名木等级报相应古树名木主管部门注销档案（第二十九条）。对于经鉴定死亡的古树名木树体，如果仍然具有重要历史、文化 、景观、科研等价值或者重要纪念意义的，一般建议采取措施消除安全隐患后予以保留，以赓续其价值。确需采伐死亡树体的，《办法》规定经鉴定死亡的，可以申请采伐，依法办理审批手续（第三十条）。

推动古树名木保护与利用。古树名木的合理利用有利于充分发挥其社会、生态、经济效益，既推动古树名木保护工作可持续发展，又对传承历史文化、推进城市更新和乡村振兴以及美丽湖南建设具有积极意义。为此，《办法》明确在保护优先的前提下可以合理利用古树名木资源，并接受古树名木主管部门监督。鼓励开发利用古树名木优良基因，开展物候学、生物学、遗传育种等科学研究，合理利用古树名木花、叶和果实等资源。鼓励结合古镇古村落、古民居保护，挖掘提炼古树名木自然生态和历史人文价值，建设古树名木公园、生态文明教育基地，开展自然、历史、文化教育体验活动（第三十二条）。

明确损害古树名木及其生境的禁止性行为。针对损害古树名木及其生境行为时有发生的情况，《办法》明确禁止擅自移植、采伐;禁止攀树、折枝、挖根、剥树皮、注入有毒有害物质;禁止在古树名木上刻划、钉钉、悬挂重物或者以古树名木为支撑物;禁止在古树名木生境保护范围内新建（扩建）建筑物或者构筑物，非通透性硬化地面，修建道路，敷设管线，架设电线，挖坑取土，采石取砂，非保护性填土，动用明火，倾倒污水垃圾，堆放和傾倒易燃易爆、有毒有害物品等行为（第二十四条）。同时对违反规定的行为设定了相应法律责任，明确法律法规已有法律责任规定的，从其规定，如擅自移植、采伐、毁坏古树名木触犯刑法，将被以危害国家重点保护植物罪定罪处罚，其中材积2立方米以上的为重大案件、10立方米以上的为特别重大案件;未规定法律责任的，由县级以上人民政府古树名木主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取补救措施，可以根据古树名木等级和损伤情况处500元以上5000元以下罚款（第三十三条）。