长三角公共服务数据跨省域运用的困境及对策

林晨

摘  要  公共服务事关民生福祉，是人民群众关注度、感知度最强的事项。2018年以来，长三角在国家战略的引领下，通过数字化为公共服务区域一体化赋能，取得明显成效。但数据壁垒仍然存在，尤其在公共服务数据跨省域运用上存在梗阻。针对整体性、平台、制度、供给主体等方面困境，本文提出构建数据赋能协同治理新格局，率先形成共建共治的“区域大脑”，加强综合性区域数据立法，推进数据要素的市场化改革等方面的对策建议。

关键词  长三角；公共服务；数据；跨省域

习近平总书记要求：“以一体化的思路和举措打破行政壁垒”[1]“促进基本公共服务便利共享”。[2]长三角在公共服务数据跨省域运用上率先破题，致力于实现更高质量、更可持续的一体化发展，并为其他地方探路。

一、长三角公共服务数据跨省域运用的基本态势

（一）都市圈效应：推动区域一体化为数据跨省域运用输入强劲动力

都市圈往往是一个国家的发展动力源。在国内，长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝等跨省区域正在逐步实现同城化，圈域大格局中公共服务领域的同城化首当其冲。长三角各方已经形成共识，2018年上海提出，推进长三角“基础设施连通，还包括数据资源的开放共享”。[3]同年，《沪苏浙皖三省一市大数据联盟合作备忘录》签署，计划打造“一个库”。随后，长三角跨省域户口网上迁移便民措施整合了三省一市公安机关人口数据资源。沪苏浙皖合力制定《长三角地区政务服务“一网通办”技术标准》，发布《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，打通长三角“一网通办”数据共享交换平台，打造全国首个区域政务服务“一网通办”实体。

（二）顶层设计：依托国家政务服务平台为数据跨省域运用提供框架支撑

2019年，国家政务服务平台正式开通并运行，开设了全国“跨省通办”专区，为全国范围实现“一网通办”提供“统一身份认证、统一证照服务、统一事项服务、统一政务服务投诉建议、统一好差评、统一用户服务、统一搜索服务”等“七个统一”支撑服务，与各省（市、自治区）政务服务平台均进行了对接，省、市、县三级政务服务平台实现全覆盖。通过统一的政务服务入口，统一电子证照、电子印章、电子签名、身份认证等，自上而下地破除跨地区、跨部门、跨层级数据壁垒。2019年，依托全国一体化政务服务平台，长三角共同打造“一网通办”平台，在公共服务数据跨省域运用中率先取得突破。国家“十四五”规划强调“推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。[4]《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发〔2020〕35号）、《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号）以及2021年4月出台的《长江三角洲区域公共服务便利共享规划》都对公共服务事项的跨省域数据互通提出了明确要求。

（三）先行先试：成立示范区为数据跨省域运用营造“试验田”

2019年，地跨上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善的长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称为“示范区”）成立，旨在不破行政隶属、打破行政边界，进行一体化的先行先试。示范区以制度创新赋能数据跨省域流动，以数据流动驱动一体化发展。一是打通管理权限的障碍。2019年3月，三地建立示范区政务服务联动机制。2020年9月，“两省一市”人大常委会分别授权示范区执委会行使省级项目管理权限，长三角迈入区域协同立法的新境界。二是明确重点突破的项目。2020年1月，示范区发布第一批《共建共享公共服务项目清单》，共8个领域合计20项。2022年1月第二批清单发布，共6个领域合计13项，其中新增10项，迭代更新3项。三是“线上”“线下”双管齐下。“线下”：2021年5月，三地联合设立示范区“跨省通办”综合受理专窗，三地相互授权政务服务事项达1000多个。“线上”：浙江“浙里办”、上海“随申办”、江苏政务服务，这三款App实现“无缝切换”。四是力推公共数据“无差别”共享合作。2021年8月，三地签署示范区公共数据“无差别”共享合作协议，汇聚数据资源121条，开通接口72个，对接库表36个，完成部分关键数据的归集，[5]把推进示范区智慧大脑建设，列入上海新基建示范工程方案。2022年1月，三省一市大数据管理部门联合成立“长三角”数据共享开放区域组，研制“长三角”数据标准，推进“无差别”共享。

以上实践通过数据运用促使公共服务冲破“行政壁垒”，实现“一网通办”“同城待遇”，聚焦了公共服务数据跨省域运用的“堵点”“痛点”，成效显著。一是增强了互信合作。数据跨省域运用促使三省一市的政务服务平台彻底开放，例如示范区青吴嘉三方中任何一方窗口的办事人员都可以凭借交叉授权的管理账号，到异地平台登录操作，这种异地政府间的互信合作，对于区域一体化是难能可贵的。二是提高了服务效率。长三角公共服务事项的通办、网办、秒办、一次办、一件事办……越来越常态化。例如目前长三角跨域企业开办“一件事”、新生儿出生“一件事”、医保就医“一件事”等已经在示范区得以实现，并在长三角推广应用，极大地方便了企业群众异地办事。三是提升了政府治理精度。政府从原先依赖定性经验的管理模式，升级为依靠数据定量分析研判的治理模式，更加专业化、精细化。例如目前通过长三角核酸检测结果数据的实时共享、一屏呈现、互认应用等，对于区域“扫码通行”以及精准研判疫情助力防疫抗疫工作起到了明显作用。四是产生了数据增值。通过对公共服务数据的深度挖掘及二次开发，激发了数据作为资源要素的潜能，产生了新的价值。例如2019年，中国移动推动“云改”战略，在示范区建设数据中心，对数据开发使用进行了市场化的探索。五是形成了创新氛围。从决策层到操作层的创新热情被充分激发，各方比学赶超，博采众长，往往一地实现某项场景的突破，其他地方会马上跟进移植。截至2021年12月，示范区聚焦公共服务、产业发展等重点领域，共推出各类全国首创的制度性创新成果共计88个，其中38项已在长三角乃至全国复制推广和应用。2021年，示范区分两期举办制度创新经验复制推广观摩研讨班，每期时间约一周，来自长三角和全国25个省（市、自治区）的学员参加了培训和研讨，加强了跨省域公共服务改革创新成果互学互鉴，助力各地区域一体化进程的有力推进。

二、长三角公共服务数据跨省域运用的困境

我国区域发展差距大，即使在长三角，经济发展水平、财力状况、居民收入等都有所不同，公共服务水平不均衡、衔接不顺畅等问题也比较突出。尽管长三角通过签订宣言、协议等文本，建立联席会议、协调会、座谈会等协调机制，成立长三角区域合作办公室、示范区执委会等机构，但是省内通办仍在磨合之中，跨省通办更是困难重重。其中的堵点难点在于数据壁垒。数据跨省域运用的困境具体表现为：

（一）整体性有待提升

整体性治理要求公共服务数据跨部门、跨层级、跨地区运用。一方面，同一部门、同一系统纷纷打破壁垒，实现数据共享运用，但是考虑到权责、安全等因素，跨部门、跨系统，包括垂直管理系统与地方间的数据共享运用比较薄弱。另一方面，长三角积极探索“一网通办”政务服务体系，形成了浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”、江苏“不见面审批”以及安徽“皖事通办”等服务品牌，但是跨省域数据共享运用中，数字转化、标准重建、系统归集、数据清洗和流程再造等的难度极大。总之，改革创新通常也呈点状分布，多跨场景应用比较少见。

（二）平台支撑尚未建立

2018年，上海市组建大数据中心，构建覆盖全市互联互通的数据共享体系。2021年，浙江打造全省上线、全省互通的一体化智能化公共数据平台。江苏、安徽分别成立江苏省大数据管理中心、安徽公共数据开放平台，构建全省一体化的数据交换共享体系。但是各省仍采取自建自用自管模式，缺乏跨省域互联互通、开放共享。即使是示范区，智慧大脑（数据平台）也仍在规划之中，还有一系列的制度和技术标准需要统一。

（三）制度规定仍不健全

当前，三省一市分别开展了省级层面的数据管理立法工作。2021年之后，《安徽省大数据发展条例》《上海市数据条例》《江苏省公共数据管理办法》《浙江省公共数据条例》先后发布。一些具体领域的合作协议，包括跨省域生态环境管理“三统一”制度建设方案，也发挥着协调作用，但是并没有形成长三角数据共享运用的专门文件或相关政策，只在综合性实施意见中作出原则性规定，或在合作备忘录、技术标准等外围领域进行艰难探索。垂管系统的数据分享到地方，在法律层面也有障碍。

（四）数据供给主体单一

我国公共服务数据供给长期采取政府部门或准行政机构垄断的单向模式，政府供给与群众需求存在两张皮的问题。随着人民群众对美好生活的需求日益增长，有限的公共财政与多样化的公共服务数据需求产生了矛盾。同时，市场化改革产生了众多“两新”组织，在商业行为中积累了大量有益于优化公共服务的数据，如一些互联网服务企业，掌握的各类公共服务数据绝不亚于政府部门，甚至更加全面精准。如何激发非公组织提供公共服务数据的积极性，考量着政府的智慧。

三、推进长三角公共服务数据跨省域运用的对策措施

（一）构建数据赋能协同治理新格局

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调：“把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”习近平总书记还要求：“统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。”长三角应着力贯彻落实国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确的“共同打造数字长三角”，坚持数据赋能治理，在不改变行政区划的前提下，推动政府组织构架、职能权责的体制机制创新，整合区域政府、市场、社会等各方力量，共同构建治理共同体，提升区域一体化水平。

（二）率先形成共建共治的“区域大脑”

发端于杭州的“城市大脑”，成熟于浙江的“一体化智能化公共数据平台”，广泛实践于整个长三角区域的智慧城市建设，对于促进跨域社会治理和公共服务起着重要作用。长三角需要在全国首个跨省域智慧大脑——示范区智慧大脑的基础上，建设城市数字底座标准化平台，破解数据融合的壁垒，重点打造长三角智慧大脑，为建立跨省域公共服务数据共享互联机制和开展跨省域创新应用奠定基础设施建设基础。

（三）加强综合性区域数据立法

综合性区域数据立法是大势所趋。目前，一体化示范区承担着在“不破行政隶属、打破行政边界”的前提下推进制度创新、实践应用和复制推广的重要使命。2020年9月起，沪苏浙三地人大常委会分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，授权示范区执委会行使省级项目管理权限，开启了同步立法的先声，也开创了区域协同立法的新模式。长三角应进一步加强法律法规建设，完善规范管理的体制机制。探索成立专门机构，统筹和组织落实数据资源管理和融合创新。研究建立评价或激励机制，激发各地政府在公共服务数据运用方面的发展动力。

（四）推进数据要素的市场化改革

公共服务数据集“治理”和“生产”属性于一身，数据已越来越成为国家基础战略性资源和关键生产要素。“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点”。长三角应大力推动公共数据资源的有序利用，通过产业政策引导、资金扶持等方式，加强数据采集、处理、确权、使用、流通、交易等环节的探索，打造跨省域公共数据应用示范性开发利用场景。通过对数据的二次开发和交易，促进数据增值，形成数据供给可持续发展的良性生态，解决旺盛的公共服务需求和有限的财政力量之间的矛盾。

参考文献：

[1][2]习近平在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调 紧扣一体化和高质量抓好重点工作 推动长三角一体化发展不断取得成效[N].人民日报，2020-08-23.

[3]李强接受长三角党报联访 详解上海会议成果[EB/OL].http：//sh.wenming.cn/TPXW/201806/t20180612_4719734.html，2021-03-11.

[4]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报，2021-03-13.

[5]以数据一体化驱动区域发展一体化——示范区推动跨省域公共数据“无差别”共享共用[N].文汇报，2022-01-18.

（作者单位：浙江红船干部学院、中共嘉兴市委党校）

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