关于健全依法决策机制的思考

霍科

摘 要：依法决策机制是一种确保决策主体按照法定程序科学决策、民主决策的制度安排，其核心在于决策程序。健全依法决策机制是推进依法行政、加快建设法治政府的迫切需要，是坚持科学民主依法决策的必然要求，是维护人民权益、实现公平正义的重要保障。

关键词：依法决策;机制;程序

一、健全依法决策机制的意义

依法决策是依法治国、推进国家治理现代化的根本要求之一。依法决策机制是一种确保决策主体按照法定程序科学决策、民主决策的制度安排，其核心在于决策程序。依法决策机制是确保各级党政机关、各部门及相关决策主体进行科学民主决策的制度约束，是贯彻落实“将重大行政决策纳入法治化轨道上来”的党的十八届四中全会精神的保障。

就目前的探索来看，法定决策程序大体包括公提决策议题、公定决策目标、公出决策思路、公拟备选方案、专家智库论证、可行性评估、风险性评估、合法性审查、民主协商协调、综合平衡分析、集体讨论决定、公示通过颁行、试点试验总结、效果评估反馈等环节与步骤。这样的程序可以把科学决策因素整合进去，也可以把当事方、利益攸关方、公众、专家等民主决策因素吸纳进去，从而基本涵盖科学决策、民主决策程序。应通过法治手段把科学决策、民主决策整合在一起，形成一套简便易行、行之有效的依法决策机制，确保决策沿着科学、民主的轨道规范有序进行。

（一）健全依法决策机制是社会主义民主政治的重要内容

习近平同志在党的十九大报告中指出“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”并提出要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”的任务。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是社会主义民主政治的基本特征。现阶段我们党坚定不移地发展社会主义民主政治的一项重点工作就是要健全依法决策机制。健全依法决策机制是坚持和完善社会主义民主政治和各项民主制度的共同任务和时代要求。只有社会主义民主政治和各项民主制度有效运作，健全依法决策机制才能够得到真正实现。而在面对各项重大战略决策时，只有健全依法决策机制，構建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，社会主义民主政治和各项民主制度才能得到有效运作，我们才能将正确的决策转化为让人民满意的决策，社会主义民主政治制度的特点和优势才能得到充分体现和发挥。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》）明确提出“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这是我们党历史上第一次以中央全会的《决定》确立“健全依法决策机制”理念，同时还详细阐述了依法决策的构成和主要程序，并就如何健全依法决策机制，提出了系统完备的整体思路。

（二）健全依法决策机制是推进依法行政、加快建设法治政府的迫切需要

决策是行政权力运行的起点，规范决策行为特别是重大决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域的改革发展稳定具有全局性、长远性意义的由政府作出决定或选择的重大政务事项，制定重大行政决策是政府的重要职责。规范重大行政决策行为是规范行政权力的重点，也是建设法治政府的前端。健全依法决策机制，保证决策权限合法、程序合法、内容合法，减少决策失误，既是推进依法行政、建设法治政府的重要任务，也是顺应形势发展与人民群众期盼的现实需要。健全依法决策机制，制定统一的重大行政决策程序制度，明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任，着力推动重大改革、重要规划、重大民生、政府重大投资和建设项目等重大决策的法治化，以科学、钢性的决策制度约束规范决策行为，切实提高决策质量，努力控制决策风险，及时纠正违法不当决策。惟有形成上述制度机制，才能把依法决策落到实处，才能不断增强政府的公信力和执行力，从而最大程度凝聚社会共识、深化全面改革、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

2019年5月，国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》分6章，共44条，其中贯彻的一条红线是坚持科学决策、民主决策和依法决策。依法决策要求按照法治思维和方式进行决策，是法治国家、法治政府建设的必然要求。《条例》第7条明确规定，作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章规定。《条例》首次将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道，充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权，极大推动了法治政府建设，是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。《条例》明确了重大行政决策事项范围与特征，解决了长期困扰地方的重大决策程序立法适用难问题？《条例》体现依法决策的主要制度集中体现在合法性审查程序中，明确决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查，不得以征求意见等方式代替合法性审查。决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充（详见《条例》第25条、第28条）。同时，为了治理和防范违法决策，《条例》第五章规定了相关机关和人员的法律责任。

（三）健全依法决策机制是维护人民权益、实现公平正义的重要保障

随着我国经济社会的快速发展，社会利益日趋多元，社会矛盾高发频发，社会情绪更加复杂，决策中妥善处理各方利益诉求的挑战和困难明显加大，这就要求党委、政府决策不管是“做蛋糕”，还是“分蛋糕”，都要把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。要做到这一点，必须健全依法决策机制。科学合理的决策制度，能够把政府决策与做好群众工作紧密结合起来，开门让人民群众参与决策，公开决策事项、决策依据、决策过程、决策信息、决策结果，真心实意倾听民意、汇聚民智，实事求是权衡利弊、兼顾各方，保证合理的意见和诉求充分体现到决策之中，真正使人民权益最大化、公平正义法治化。

二、建立和完善依法决策程序的制度安排和保障机制

（一）积极推行政府法律顾问制度

十八届四中全会《决定》指出： “积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”建立完善政府法律顾问制度。首先要明确政府法律顾问的入选资格，保证顾问成员具有担任政府法律顾问的经验和能力。其次要保障法律顾问的顾问权利和中立地位，确保政府法律顾问列席审议重大行政决策的相关会议，有充分的时间参与决策过程并对决策所涉及的法律问题进行深入、客观的研究论证。最后要建立法律顾问的选拔聘用、联络协调、工作管理、绩效考评、奖励追责制度。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，针对政府的重大决策事务由法律顾问团集体讨论，严格依照法律规定进行审查并向决策部门提交可行性意见，为政府作出决策提供法律依据，决策部门应根据审查意见修改或重做决策方案。

（二）建立重大行政决策集体讨论决定会议记录制度

重大行政決策应当由政府常务会议、全体会议或者部门领导班子会议讨论决定。为了解决重大行政决策失误集体责任难以追究的问题，必须加强重大行政决策案卷管理，设立重大行政决策“台账”，记录集体决策由谁主持、谁动议、谁赞成、谁反对和谁弃权等关键信息，做到集体责任追究时“有账可查”，严格倒查决策责任，坚决杜绝重大决策失误后可能出现的“法不责众”现象。

（三）完善依法决策的执行和纠错机制

决策的效力只有通过执行才能显现;决策的执行和落实，是完善决策机制的重要组成部分。要把决策的执行落实，作为完善党委工作机制的重要组成部分。一方面，要着力构建依法决策的保障落实机制，建立“目标责任、考核奖惩、监督检查”责任体系。另一方面，要健全完善决策执行情况的反馈机制，积极采纳合理的意见和建议，及时纠正决策执行过程中的偏差和问题，防止重大决策失误的出现。我国依法决策的纠错机制形成，要以完善党内决策纠错机制为核心，并建构党内决策纠错机制与国家决策纠错机制相结合的决策纠错机制。这其中，最关键的问题是要解决好决策纠错主体与决策主体的权力配置结构和运行途径。

（四）建立健全督查机制和决策评估。

要从根本上杜绝党政官员“乱作为”的问题，就必须实现重大决策的法治化。要把依法决策机制落到实处，必须注重相关制度和机制的“落细”“落小”。为此，可从以下三个方面着手：一是切实发挥好各级纪检监察机关的监督检查职能，以确保决策执行过程的规范化、法治化;二是建立群众监督评议机制，让群众参与到对重大决策实施情况的综合监督评议过程中。三是要强化决策评估。对重大行政决策实施后，要采取跟踪调查、综合评估等科学方式，及时发现纠正、调整完善实践中反映的问题，提高决策质量，力争收到预期效果。

（五）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

十八届四中全会《决定》强调：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这是实行依法决策的一个创新性规定，体现了重大决策一旦出了问题，必须依法追责、依法倒查的思路。实践表明，一些重大决策从提出、实施到产生效果时间周期长，决策正确与否短期内难以得到验证，一旦多年后出现问题，当初参与决策的主要领导及相关人员，或退休或调任，责任已难以认定追究，大多不了了之。责任是法律的生命。责任追究制度不完善、落实不到位，科学民主依法决策制度就是一纸空文。实践表明，决策失误是最大的失误。要坚持有错必究、有责必问，不论事发时责任人是在岗在任，还是已经升迁、调转或者离退休，都要一查到底、严格追究。要完善责任追究配套制度，实行决策绩效评估机制，科学判断决策失误;建立决策案卷制度，准确识别责任归属;完善决策过错认定标准和责任追究启动机制，提高责任追究制度的可操作性。要做到重大决策严重失误原因不查清不放过，责任人不处理不放过，整改措施不落实不放过。