生态文明建设视阈下的农村环境治理刍探

方梓祎

摘 要：农村环境治理既是国家治理的重要内容，又是生态文明建设的一个重要组成部分。当前农业生产污染和农村生活污染是农村环境面临的两个突出问题。其治理的制度困境主要在于：农村环境保护法律法规滞后;城乡二元主义的体制障碍;干部考核指标体系存在误区。生态文明建设视阈下农村环境治理的路径选择为：政府维度：强化立法监管、政策激励以及财政补贴;企业维度：加强外部控制与自我规制;农民维度：提高环保意识以及支付意愿。农村环境治理的宏观视角是必须坚持生态农业发展模式。

关键词：生态文明建设;农村环境治理;生态农业发展

生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。习近平总书记多次强调，各地区各部门要切实贯彻新发展理念：“树立‘绿水青山就是金山银山的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。”[1]农村环境治理既是国家治理的重要内容，又是生态文明建设的一个重要组成部分，本文就生态文明建设视阈下的农村环境治理问题做了初步探讨。

一、当前农村环境中存在的主要问题

通观当前农村环境中存在的主要问题，笔者认为主要表现为以下方面：

（一）农业生产污染

首先，化肥、农药被大量滥用。新中国成立后，国家为了提高农产品的产量，曾经大力鼓励农民施用化肥和农药，尤其是进入上个世纪80年代，我国的农业生产方式由传统的“低能耗、低污染”的生态农业逐渐走向“高能耗、高污染”石油化工农业。尤其是近些年来，在农业生产过程中，由于农民普遍缺乏科学指导和綠色生产的理念，化肥、农药被大量滥用，大量的重金属、酸、碱、放射性元素、有机农药和化合物渗入土壤，严重污染了土壤和地下水。根据2019年发布的《中国统计年鉴》中的数据得知，从2005年到2018年，我国农用化肥施用量从4766万吨增加到了5653万吨，增加了887万吨，平均每公顷施用量超过340千克，比国际公认的化肥施用安全上限225千克/公顷，增长了115千克/公顷;农药使用情况也一直在增长，从2004年的128.6万吨增加到2013年的180.77万吨，再到2018年的150.36万吨，虽然有所回降，但依然处于较高水平[2]。大量的有机物和无机物富集在土壤内，久而久之会超出土壤自身的自净能力，破坏土壤自身的结构和功能，最终影响土壤肥力，影响农作物的产量和品质，威胁人体健康，对我国农村生态环境造成严重危害。

其次，城市工业污染向农村蔓延。一些城市在资本逻辑的诱导下，将大量的工业污染转移到农村。这些来自城市的工业污染物往往含有大量的重金属和放射性物质，要对这些有毒有害物质进行净化处理，不仅需要先进的技术，还需要高额的资金投入。对于经济发展远远滞后于城市的农村地区而言，为城市污染买单，早已超出了其自身的环境负荷和经济实力。长此以往，农村地区将陷入因环境污染引发的“循环式贫困”的窠臼之中。

再次，乡镇企业落后的传统生产方式。在实现农村现代化及其城镇化的历史进程中，异军突起的乡镇企业委实撑起了农村经济发展的明日之星。但不无令人叹息的是，囿于有限的经济氛围、基础设施和管理水平，乡镇企业一般规模较小、技术起点低;资金投入主要集中于造纸、印染、化工等“低技术、高污染”的领域;再加上缺乏有效的监管，乡镇企业在生产过程中为了降低成本，往往向水体、土壤直接排放未经处理的污染物、废弃物;加之农村地区的环保基础设施的落后与缺乏，工业废水、废气和固体废弃物难以得到妥善的净化和清理，致使农村地区的水污染对农民的生命健康造成威胁。据国家统计局数据显示，全国工业固体废弃物产生量从2000年的81600万吨增加到2017年的331592万吨，增长306.4%[3]。当前我国“癌症村”数量不断增加，已经超过247个，涵盖了27个省份，主要源于附近的化工厂、印染厂、造纸厂等企业生产的污染废水排放所致[3]。

（二）农村生活污染

随着社会主义新农村建设步伐的加快，农户聚居愈益集中，城镇化趋势日趋增强。但不少地方的农民环境保护意识和社会责任感缺乏，只顾关注与自身利益相关的环境状况，而对诸如随手丢弃农药瓶、随意倾倒动物粪便，马路、沟渠等无确定权属的公共领域则随意排放废水废渣、堆放生活垃圾。

究其上述现象形成的原因主要为：一是囿于农村聚居点的环保硬件设施远远滞后于城市，甚至在不发达地区，农村环保基础设施根本未予以配套。二是农民自身形成已久的不良生活习惯，同时在农村环境治理中这一群体也尚未将环境保护这一理念自觉转化为行动并努力践行。根据数据显示，2018年，农村污水排放量大约为230亿吨，比2017年的214亿吨同比增长7.5%[4]。这些污水排放较为分散，随着雨水冲刷，进入地表径流、湖沼、沟渠等地下水体，造成农村地下水严重污染。三是随着农村畜禽养殖业的日渐规模化、集约化，尤其在人口密度较大的城市周围的农村地区，大型养猪场、养鸡场、牛场数量众多，畜禽粪便污染亦已成为农村环境的又一重要污染源。

二、农村环境治理的制度困境

农村环境所具有的公共产品特性、强外部性、地域性及公共产权属性决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程。从全国目前情况来看，农村环境治理的制度困境主要表现为如下方面：

一是农村环境保护法律法规滞后。环境规制作为一种均衡各主体利益的杠杆，是国家进行环境要素保护和环境公共产品分配的重要手段之一。但毋庸讳言的是，多年来无论是环境立法还是环境执法层面，国家都把更多的资源倾注在城市环境的保护上，而对农村环境保护则有所忽视，至今我国尚未制定一部有关农村环境保护与污染防治方面的综合性、专门性法律。正是在这人为的制度性倾斜语境下，有关农村环境保护的法律法规处于悬浮的状态，无法为农村环境保护提供切实有效的制度支撑。退一步讲，即使在某些领域有所立法，也往往是由于其与农村发展的价值判断不相符合而被搁置一旁，或是因其实践性不强而被作为粉饰门面的点缀物。譬如水污染、大气污染以及噪声污染等方面的防治标准设计主要是针对城市的，故与农村的现实语境不相适应。

二是城乡二元主义的体制障碍。通过均衡性制度设计促进城乡环境公共产品的均等供给是环境正义的应有之义，也是破除城乡二元主义桎梏、实现城乡协调发展的关键。但如前所述，不无遗憾的是，国家在农村环境治理中长期依循城乡二元主义的制度逻辑，立法资源、执法资源、财政投入甚至机构的职能设定都统统倾向于城市的污染防治与环境保护。在立法上具体表现为“城市中心主义”、“工业中心主义”，人为将城市居民和农村居民的利益置于两套截然不同的标准之下，割裂城市与农村之间天然的利益联结纽带，并在非均衡的实践逻辑下将整个社会的资源向城市倾斜，致使农民的环境权益被边缘化。换言之，无论是从纵向还是横向分析，农村的污染防治与环境保护被置于国家环境规制的序列末端。城乡二元主义的立法偏差、政策偏差在很大程度上对农村和农民的平等权利置若罔闻。尤其是当前环境执法机构在农村基层仍未建立，执法与立法之间断裂，致使日益严重的农村环境污染与环境监测、环境执法缺位，农村环境监管基本处于真空状态，加之农民的环保意识不强，于是种种负面因素的交织即为农村环境安全埋下了极大的隐患。

三是干部考核指标体系的误区。诚然，目前我国虽已建构起以《环境保护法》为主轴的环境保护法律体系，但由于缺乏责任条款的威慑，政府往往本能地将大部分的注意力集中到发展经济、吸引投资上，无暇顾及对环境风险的规制。经济发展和维护社会稳定是地方官员政绩考核最为重要的两项指标，这两项指标与官员的仕途升迁紧密相连。因此，地方官员往往根据干部考核指标体系有选择性的完成那些明确的、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”。而所谓“硬指标”的完成，则往往又是以牺牲环境和破坏资源为代价的。正是干部考核指标体系存在的偏差，造成地方官员将缺乏准确性、有效性的统计数据用于粉饰农村环境治理的努力，从而阴差阳错地助长了农民在农村环境治理中的政治冷漠和不信任感甚至是合作的抗拒。

三、生态文明建设视阈下农村环境治理的路径选择

习近平总书记指出：“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者。”[1]在2015年9月22日中共中央、国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》中，曾就如何建立农村环境治理体制机制作出了顶层设计：即要尽快建立起以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快制定和完善与其有关的技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化和畜禽养殖废弃物资源化以及无害化，鼓励农业生产使用可降解农膜等;要进一步完善农作物秸秆的综合利用制度;要健全化肥农药包装物以及农膜回收贮运等加工网络;要实行财政和农村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设;要采取政府购买服务等多种扶持措施，培育和发展各种形式的农业面源污染治理和农村污水垃圾处理等市场主体;要进一步强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设;要统筹财政支农资金的使用，充分考虑到增强农业综合生产能力和防治农村污染[5]。笔者认为，农村环境的治理，需要政府、企业、公众的协同参与和共同努力，具体如下：

第一，政府维度：强化立法监管、政策激励以及财政补贴。农村环境立法是环境保护和污染防治的制度导向，是避免农村环境治理“无人治理”、“无人担责”、“无人问津”的根本性措施。政府应当加快制定和修订相关法律法规，推进生态农业的发展，切实保障公民的知情权、参与权和监督权。美国、日本、欧盟等国家都通过制定完善的环境保护法律法规体系实现对农村环境污染防治的有效管控。在美国，水污染的防控是农业污染防治的主要阵地。美国各级政府共颁布超过数百部法律法规用于保护水质，并辅以一系列的政策实现对水质的管控，如1965年颁布并于1987修订的《水质量法案》、1972年颁布的《联邦水污染控制法案》，以及1977年实施的《清洁水质法案》等。日本自上个世纪70年代以来，在循环型农业的发展理念下，相继制定并颁布了《推进循环型社会形成基本法》《农药取缔法》《土壤污染防止法》《有机农产品蔬菜、水果特别标志准则》《有机农产品生产管理要点》等政策。

政府在农村环境治理中的资金投入比例在很大程度上决定了环境治理的广度和深度，构建农村环保的基础设施体系是遏制农村环境进一步恶化的基础工作，也是建设公共服务体系的内在要求。在财政预算中设置专门的款项用于农村环保基础设施是发达国家的普遍做法，如日本政府投入大量资金进行“农村集落排水工程”建设、德国政府出资大力支持生态农业发展等。同时，补贴、税收、贷款等外部环境成本控制政策措施是促进农村环境治理的有效手段。尤其是经济激励手段也是发达国家用于控制农村环境污染的常用措施，譬如丹麦对农药的施用、畜禽粪便的排放实行征税政策。此外，政府可以积极开展生态农业生产技术的推广，如农药化肥的施用技术、农业废弃物管理措施等;政府可以通过财政扶持、税收减免或信贷优惠等经济激励措施扩大对畜禽养殖污染物的减量化、资源化、无害化处理的补贴等。

第二，企业维度：加强外部控制与自我规制。企业作为市场主体遵循的是“资本逻辑”，其为了实现自身利润的最大化，往往借助法律法规的漏洞和政府监管的疏忽将环境内部成本外部化，如将尚未处理过的污染物直接排到公共的河流、沟渠甚至土地中。因此，在农村环境治理中，必须明确企业在环境保护和污染治理中的责任边界，严格实践“污染者付费”以及“谁污染，谁治理”原则，对企业的排污行为进行外部控制。企业的自我规制则是指企业在实现自身利益最大化的同时，放弃最小抵抗路径这一传统行为逻辑，切实履行环境保护这一社会责任。譬如排污企业主动采用诸如ISO14000这样严格的环境标准或者提高自身对污染治理的支付意愿，投入更多的资金采用新工艺、新技术，将被动治污内生为积极治污;又如企业积极致力于企业文化建设，重视企业社会责任，主动履行污染防控和治理的责任，合理克制自身对损失的厌恶与对利益疯狂的追逐等。

第三，农民维度：提高环保意识以及支付意愿。农民作为农村环境的污染者和受害者，在掌握污染源的信息上具有天然的优势。但在现实语境下，许多农民囿于自身文化素质、环保意识以及经济能力，常常对环境保护和污染治理置若罔闻。因此，加強对农民环保共识的培育，首先能够增强其主人翁意识，发挥非正式规范的内在约束力，促使其在日常生活中减少生活垃圾的随意倾倒，减少农药、化肥、地膜和塑料袋的使用，减少秸秆和垃圾的焚烧等行为;其次，有助于环保政策在农村的高效率执行。环保理念的深入人心，可以增强农民对自身环境权益以及对子孙后代环境权益的维护，在思想和行动上由内而发地实践政府环保政策。再次，有助于促进村民在维持自身领域环境权益的同时，加强对周边可能威胁其生存和发展环境的市场行为进行监督，这不仅减少了政府在农村环境治理中的监管成本，也有利于督促市场主体环境保护义务的履行。

与农民环保意识的匮乏相比较，农民对农村环境治理的支付意愿是严重制约农村环境治理的实际绩效的另一个重要因素。农村经济的健康发展是农村环境治理的内生动力，农民作为农村环境的污染者与受害者是农村环境治理的天然主力军，在一定程度上农民的收入与其环境治理的支付意愿之间成复杂的正相关关系。在发展生态农业的基本框架下，推进农村“一二三”产业的融合，破解农业自身发展遭遇的压力与瓶颈，促进农村经济发展，增加农民收入，提高农民对农村环境治理的支付意愿是应对农村环境污染新常态的现实选择。

以上是笔者对农村环境治理的微观视角分析，从宏观审视的话，我们认为最重要的一点就是必须坚持生态农业发展模式。国内外相关经验表明，生态农业是一种较少依赖化肥、农药、激素和添加剂的“低污染、低耗能、高效率”的农业发展模式，其运作机理是借助完整生态系统内的各要素之间的相互依存、相互制约，实现资源的多层利用和生物互利共生。生态农业客观上要求适度规模和集中统一管理，各农村地区可根据自身的资源禀赋、社会经济发展水平和政策环境采用家庭农场模式、“公司+农户”模式、专业合作社与土地股份合作、土地信托模式等经营模式发展生态农业。将生态农业的发展与多元共治相结合，即在食品市场信息不对称的大环境下，需要农户承担起为全社会生产安全农产品的责任，而消费者尊重农户并且为农产品支付应有价格，政府积极提供政策激励和资金扶持，企业有良心地履行社会责任。

农村环境治理模式的选择、建构以及展开路径，既是对前人经验的总结与借鉴，也是“摸着石头过河”的勇敢尝试。激发多元共治模式在农村环境治理中的正面效应，规避因压力型体制引发的风险，使政府、市场和社会成员之间形成良善互动，实现农村环境治理从“良治”到“善治”的进阶，无疑是农村环境保护与农村经济发展实现跨越的前景所在。

参考文献：

[1] 习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：393-396.

[2] 符明秋，朱巧怡.乡村振兴战略下农村生态文明建设现状及对策研究[J].重庆理工大学学报，2021，（4）：43-51.

[3] 石方军.我国“癌症高发村”的产生时间、空间分布及影响因素究[J].医学与社会，2020，（2）：70-73.

[4] 蓝寿荣，何雪峰，郑盼.农村环境污染中农民维权难问题的治理对策[J].长江大学学报，2014，（3）：73-78.

[5] 中共中央國务院.生态文明体制改革总体方案[EB/OL].http：//env.people.com.cn/n/2015/0922/c1010-27616769-2.html.2015-09-22.