农村生活垃圾分类地方立法的完善

张永平

(河海大学法学院，南京 210000)

引 言

随着农村现代化进程的不断推进，农民的生活质量和消费能力都有所提升。与此同时，大量的工业制品进入农村，导致农村生活垃圾增多，大大超出了农村环境所能承受的力度，垃圾污染问题也就逐渐凸显，制约着村容村貌的建设发展。因此，对农村生活垃圾有效治理并建立健全相应的法律制度就成为了农村工作的重中之重。

党的“十九大”报告提出开展农村人居环境整治行动,要求农村要加强固体废弃物和垃圾处置，加快生态文明体制改革,建设美丽中国[1]。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，要求全国各地都要认真执行。近年来，通过在试点地区积极开展生活垃圾分类投放、收集、转运、处置工作实践，已探索出了一些成功经验，但也存在与农村实际不相吻合、操作性差的问题。这也表明垃圾分类的地方立法中存在空白和不足，希望通过本文的研究，促进农村生活垃圾分类制度顺利推行下去，实现生活垃圾分类的法治化。

1 农村生活垃圾分类概述与地方立法的现状

1.1 农村生活垃圾分类概述

农村生活垃圾是指村民在日常生产生活中产生的固体废物，包括破旧衣物、废旧家电、各种塑料制品、金属制品、农作物秸秆、剩菜剩饭等。生活垃圾分类的含义有广义和狭义之分。广义的生活垃圾分类是指按照生活垃圾不同成分、属性以及对环境的影响，并根据不同处置方式的要求，分成属性不同的若干种类。它主要有分类投放、分类收集、分类转运以及分类处置四个环节。首先，农户将产生的垃圾分类投放到相应的垃圾桶，由于村民环保知识匮乏可能存在分类错误，此时就需清洁员进行二次分类。其次，由专业人员利用专门的垃圾收集车运到垃圾收集站。再次，将收集到垃圾收集站的垃圾以乡或镇为单位转运到县城里的垃圾处理厂。最后，运用垃圾处理技术进行分类处置。而狭义的生活垃圾分类仅指根据垃圾自身组成成分分类投放。将生活垃圾分为可回收物、易腐垃圾和有害垃圾是国务院出台的《生活垃圾分类实施制度方案》中明确规定的，有些地方立法中习惯将易腐垃圾称为厨余垃圾。

1.2 农村生活垃圾分类地方立法的现状

由于每个省份的经济和技术发展水平存在差异，在农村垃圾分类治理的进度上也难免会有快慢之分。况且在分类治理中遇到的难题仅靠中央层面的法律是无法有效处理的，国家将治理农村生活垃圾分类的权力下放到地方是合理之举[2]。从目前来看，已经实施的地方性法规有《甘肃省农村生活垃圾管理条例》《襄阳市农村生活垃圾治理条例》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》《云浮市农村生活垃圾管理条例》《咸宁市农村生活垃圾治理条例》等，这些法规也暴露出一些问题。一方面，制定的规则简单粗疏，对于哪些规则必须规定，这些规则在实际开展垃圾分类时起何种作用，规则之间存在怎样的联系，都缺乏深入研究。另一方面，以政府为主导的立法理念有失偏颇，政府部门对农村生活垃圾分类治理的强制干预和管理，和人民当家做主的理念背道而驰。

但还有很多农村是直接套用当地城市的生活垃圾分类模式，没有专门关于生活垃圾分类的管理条例。例如《广州市生活垃圾分类管理条例》《上海市生活垃圾分类管理条例》《南京市生活垃圾管理条例》等，这些管理条例凸显了重城

市、轻农村的立法趋势[3]，农村生活垃圾分类治理规定在整个条例中所占的篇幅极少，可见是对城乡统筹立法原则的忽视。农村和城市在产业结构、消费结构、思想观念等方面的不同使得农村地区参照城市垃圾治理方式是行不通的[4]。此外，《固体废弃物污染防治法》第49条的规定也不具有强制性，因而各地制定农村生活垃圾分类地方性法规也就欠缺主动性。农村生活垃圾治理是一项覆盖面广且资金投入大的复杂工程，所以促使各地积极主动立法很难实现。

2 农村生活垃圾分类情况的实地调研

2.1 调研区域选择

本次调研选择山西省长治市屯留县作为调研地点，主要考虑到两点 。首先，本人家乡在此，且正值寒假，通过对屯留县的多个农村村民访问，获取了较全面的数据资料。其次，屯留县不是国家农村生活垃圾分类的试点地方。国家对试点地方在政策和资金方面都会有所侧重，和真实的农村现状会有所差别，所以选择了非试点地区。

2.2 调研结果及分析

本次调研主要从村民对生活垃圾分类知识的了解程度方面展开(见下图)。

图 村民对生活垃圾分类知识的了解程度

从调研结果来看，村民对生活垃圾分类知识的了解还有待提高。在分类设施方面，村里给每户下发了一个垃圾收集桶，但好多农户都只把它当摆设，并没有充分利用，这也侧面反映出了地方立法中的农村垃圾具体分类规定形同虚设，不符合农村实际情况。此外，村里仅通过设置的露天垃圾收集池对垃圾进行填埋或焚烧，在垃圾处理技术上有所欠缺。在完善地方立法时，有必要健全农村生活垃圾分类的资金保障制度，促进分类设施的完善。在分类政策方面，村民主要是通过电视或互联网等渠道了解到一些垃圾分类信息。鉴于村民文化水平普遍较低，需通过一些喜闻乐见的方式向村民宣传垃圾分类知识，在地方立法中多制定一些村民参与的激励制度，促使其主动投入到生活垃圾分类中。

3 农村生活垃圾分类制度地方立法中存在的不足

我国关于农村生活垃圾分类地方立法的框架已形成，但从总体上看，还存在规定粗疏且约束力不强的问题，主要表现在以下三个方面。

3.1 垃圾具体分类规定脱离农村实际

随着农村现代化进程的推进，大量工业制品进入人们的视野，农村生活垃圾的种类日益繁多，对垃圾进行分类也就尤为关键。做好分类工作，不仅可以减轻村里清洁员二次分类的难度，还可以减少不可降解垃圾对土地的腐蚀。若在制定具体分类规定时未结合农村实际，将难以取得预期效果。因此，农村生活垃圾分类一定要符合农民原本的生活状态，不仅不可以不分类就扔到田间地头，也不可以将城市的垃圾分类规定直接照搬过来[5]。

目前主要是根据垃圾是否有害和是否可回收利用进行分类。分类标准为可回收垃圾、易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾。可回收垃圾包括废纸盒、废旧衣物、废弃电器产品等，易腐垃圾包括腐烂瓜果、餐厨垃圾等，有害垃圾包括废药品、废电池、废灯管等，其他垃圾主要是指除了上述三项之外的垃圾，包括渣土、草木灰等。此种分类方式与村民的实际生产生活习惯不契合，它是照搬了城市生活垃圾分类规定，很难被村民接受。像枯枝、农作物秸秆这些并不需要专门分类，可以收集起来烧火做饭。还有菜根菜叶、剩菜剩饭、果皮这些也不需要专门扔到垃圾桶，只需将其喂给家禽即可。即便在村干部的督促下村民能做到暂时的分类，一旦脱离监督便立马恢复原状，难以长期将垃圾分类坚持下去。专业人员或环保专家在制定农村生活垃圾具体分类规定时并没有征求村民的想法，村民对此也只能被迫接受和执行。因此农村垃圾具体分类规定一定要结合当地的生产生活方式来制定，不可一味模仿城市的分类方式。

3.2 农村生活垃圾分类的激励制度不健全

3.2.1 缺乏促进村民参与农村生活垃圾分类的激励制度

一方面，虽说村民对生活垃圾造成的污染未必能了解得很详细，但也不是一概不知。但如果要在农业生产经营和生活垃圾分类之间进行权衡，农业生产经营显然比生活垃圾分类能带来更多的收益。垃圾分类工作不仅会带来额外成本，还费时费力，村民自然也就把更多精力放在农业生产经营上，从而缺乏了对生活垃圾分类投放的自觉。另一方面，村民普遍认为政府须对生活垃圾分类工作全面负责，未意识到其参与农村事务的主人翁地位，因此对生活垃圾分类投放持消极态度[6]。尽管农村垃圾分类工作的首要主体是村民，但这些工作都是村干部督促完成的，并没有有效的激励制度促使村民自发地去进行垃圾分类投放。地方立法中制定的惩罚性条款较多，相应地增加一些村民参与垃圾分类的激励制度是很有必要的，它能提升村民的自觉性和主动性，从而实现生活垃圾源头减量化。

3.2.2 缺乏垃圾分类后端处理技术的激励制度

对农村生活垃圾目前主要采取村收集、镇转运、县处理的全过程管理模式，但大多数村庄还是通过露天焚烧或填埋处理农村生活垃圾，这种方式不仅会二次污染环境，还会阻碍无害化处理的进程。大多数农村都欠缺专业的垃圾处理人员和先进的垃圾分类后端处理技术。另外，垃圾处理人员对农村生活垃圾分类收集、运输处理的工作也只是为了应对上级领导的检验和考核，更别说要达到就地资源化处理的效果了[7]。例如在《甘肃省农村生活垃圾管理条例》中规定了应当推广先进的垃圾分类后端处理技术，但原则性较强、操作性较差。因此，需要在地方立法中制定垃圾分类后端处理技术的激励制度，将先进的垃圾处理技术引入到农村生活垃圾分类治理中。

3.3 农村生活垃圾分类资金保障制度不完善

农村现有的基础设施落后以及社会资本参与性不高等问题存在的最根本的原因在于没有完善的资金保障制度。目前一些地区的地方立法中规定主要是靠上级政府的财政补贴来维持农村生活垃圾分类资金的来源。但在农村垃圾治理中，由于财政支出实行分块管理，部门分割严重，治理主体职责混乱，势必会造成资金重复使用的情况，严重影响治理效果[8]。此外，在政府资金支持方面，政府重视程度低导致工作进度慢、随意性大。在资金的监督管理方面，使用资金后没有相应的评价制度，造成垃圾分类处理资金使用率低且得不到有效保障。

4 完善农村生活垃圾分类地方立法的对策

完善农村生活垃圾分类地方立法，必须遵循城乡统筹的原则和公众参与的原则。为了提高农村地区的生态文明水平，就需针对上述存在的不足提出相应对策。

4.1 完善农村生活垃圾分类地方立法应坚持的原则

4.1.1 城乡统筹的原则

我国一直以来都很重视环境保护，但主要侧重城市市容市貌的建设，资金投入也主要往城市倾斜。重城市、轻农村的观念不管是对制定法律还是政府管理都产生了深刻影响[9]，由此导致农村的环境问题无人问津。因此，在完善农村生活垃圾分类地方立法时应立足于眼下的实际问题，将农村生活垃圾分类问题放在突出位置重点解决。坚持城乡统筹的立法理念，就必须将农村和城市看作一个整体，统筹城乡发展规划。但是，农村相比城市而言欠缺总体规划，在一些具体事项上存在规划思想陈旧、执行不到位的缺陷。因此，在对农村生态环境问题总体布局时，不仅要考虑当地的人文环境、经济发展等现实条件，还要朝着城乡一体化的方向规划。只有两者的差距逐渐缩小，才能最大程度打破两者之间的不平衡状态。

4.1.2 公众参与的原则

党的十九大明确了在社会治理中，公众参与须发挥重要作用。同时，垃圾分类的特殊性也决定了在完善地方立法时应贯彻公众参与原则[10]。公众参与原则是我国环境保护的一项基本原则。它的依据在于公共信托理论，即包括空气、河流等在内的自然资源都为公众共同共有，公众因此享有了公共信托利益，政府为维护此利益，对公众共有的自然资源统一进行利用和管理[11]。于是，政府的行为就要民众通过相应的程序予以监督。农村生活垃圾分类治理中的公众参与是指生活在农村的主体均有权参与到垃圾分类立法的制定、实施以及监督等活动中。因此，民众不仅要有知情权、参与权，还要有监督权。

4.2 根据村民的生活方式制定垃圾具体分类规定

制定农村生活垃圾具体分类规定时可以在结合当地生产生活方式的基础上，寻找村民长期以来一直使用且高效的垃圾处理办法。例如：家畜和人的粪便在腐熟后可以作为农作物的肥料；果皮、菜叶、骨头等可以直接喂养家禽。这些生活垃圾不需要专门设置垃圾桶进行分类，告诫村民不要随意丢弃即可。很多地方的管理条例中都规定了要对这些垃圾进行分类，但并不符合农村实际。若对这部分单独处置，不仅强行给村民灌输一种分类方式，也给清洁工、垃圾终端处理站增加了分类负担。此外，草木灰可以给农作物施肥[12]，秸秆、枯枝可以收集起来烧火做饭。这些处理生活垃圾的办法凝结了劳动人民多年的智慧，不仅与村民的生活方式相契合，还能有效减少垃圾产生量。

基于上述，农村生活垃圾可以分为以下几类：一是传统的生活垃圾，主要指传统农村社区的垃圾，包括果皮、剩菜剩饭、家畜和人的粪便、草木灰等；二是伴随工业革命带来的家庭源难降解垃圾，包括废弃家电、各种塑料制品、包装盒等；三是农村生活来源的农作物或植物残余，包括农作物秸秆、枯枝、杂草等；第四类是无机垃圾，包括石头、砖头、水泥等。这种分类方式最大的益处就是将解决生活垃圾分类的问题和村民的生活方式联系起来，而不是人为地将其割裂开，强加给村民一种全新的分类规定。

4.3 健全农村生活垃圾分类的激励制度

垃圾分类工作不是一蹴而就的，因此在完善地方立法时不能操之过急，不能仅通过设定法律责任来进行要求，同时也需要相应的激励制度循序渐进的推进。

4.3.1 健全村民参与农村生活垃圾分类的激励制度

在实施农村生活垃圾分类时，已通过立法的形式明晰了源头分类的第一主体是村民，可见健全村民参与生活垃圾分类的激励制度至关重要。在农村，果皮、菜叶、骨头等餐厨垃圾一般是直接喂养家禽，在这方面可以制定相应的激励规则，给予村民合理的垃圾减量化补贴或家庭养殖补贴；家畜和人的粪便在腐熟后可作为农作物的肥料，草木灰也可用来给农作物施肥，在垃圾堆肥方面应制定相应的激励制度，同时在采购有机肥、施用有机肥使用的器具方面给予村民相应的优惠政策[13]；还可以制定垃圾分类奖励制度，给予垃圾分类意愿高且评分高的村民相应的物质奖励，对垃圾分类消极懈怠且评分较低的村民予以惩罚[14]。

4.3.2 健全垃圾分类后端处理技术的激励制度

发达国家之所以能够高效进行农村生活垃圾分类，就在于政府重视垃圾分类后端资源化处理的技术应用和开发推广。我国也应该对此高度重视，健全相应的激励制度。根据我国农村生活垃圾的成分，可知堆肥类垃圾居多，于是需要对《生活垃圾堆肥处理技术规范》继续细化。鼓励专业人员在结合当地的地理环境、经济水平的基础上研究和开发适合农村地区的清洁焚烧技术，同时对有重大科研成果的团队和个人进行物质奖励。

4.4 完善农村生活垃圾分类资金保障制度

4.4.1 完善政府资金使用制度

首先，地级市以上政府要制定本地域的生活垃圾治理规划，加大财政支持力度，建立农村生活垃圾治理基金，以保障资金来源的稳定性[15]。其次，为了防止资金重复使用，就必须要明晰农村垃圾治理主体的职责。与此同时，管理农村垃圾分类治理工作的各个政府部门之间要加强沟通，减少资金浪费[16]。最后，通过明确治理资金发放范围、分配方式和分配项目等内容，以此来完善农村生活垃圾分类地方立法中资金的监督制度[17]，做到专款专用，并通过村里的公告栏、微信群、广播等村民易知悉的方式加以公布。

4.4.2 建立多元化、多渠道的资金筹措制度

为了保障农村垃圾分类治理有充足资金，就不能仅局限于政府财政补贴这单一来源，要建立起多元化、多渠道的资金筹措制度。第一，建立社会资本参与垃圾分类治理的制度。一方面，可以通过招投标方式吸引一些外来企业处理农村生活垃圾分类工作，即政府与企业签订协议，将分类转运和处置的工作交由企业处理[18]。另一方面，可以在技术成本、农村土地使用成本方面给予外来企业优惠政策，为其提供物质保障。第二，经村集体开会讨论决定可以将出租土地获得的经济收益拿出部分用于农村垃圾治理[19]。第三，向农户收取一定的垃圾处理费。西方国家在坚持公平、公正理念的基础上为了填补垃圾处理的资金缺口，按照每个家庭的人数和产生垃圾的量收费，顺利执行了垃圾收费制度。在我国四川、江苏、广东等地的一些农村，通过推行一人一元的垃圾处理收费制度，有效增强了村民主动分类投放的责任感[20]。向每个村民每月收取一元，虽然不足以填补垃圾分类环节中所需资金，但也不会因为过高的收费而遭到农村低收入家庭的抵制。因此，向村民收取垃圾处理费并不是给其增加负担，而是一种有效的经济管控方式。

5 结 语

农村生活垃圾分类工作内容庞杂，要想得到有效治理离不开法律制度的实施。运用法律对农村生活垃圾分类进行有效规范，不仅可以提高村民垃圾分类的自觉性以减少资源浪费，还能促进政府管理部门高效执法，更有助于农村生态环境的改善和建设美丽乡村目标的实现。通过完善农村生活垃圾分类的地方立法，实现农村生活垃圾分类的法治化是农村生活垃圾减量化以及无害化的重要保证。