国家中医药产业政策评价研究*——基于PMC指数模型

兰娅菲，韩朦，陈颖，褚淑贞

(中国药科大学国家药物政策与医药产业经济研究中心，江苏 南京 211100)

近年来，随着饮食结构变化、经济急速发展，威胁人类健康的疾病转变成非传染性的慢性病(Non-communicable Chronic Disease)，如心脑血管疾病、代谢障碍性疾病、肿瘤等，这些慢性病大多是病原体不确切、多因素导致的复杂疾病。人类疾病谱的改变，也意味着西方医药界以还原分析为理念的药物治疗面临着严峻的研发考验。在寻求新的研发创新思路的路上，更多人开始将目光重新转向对中医药体系的关注。中医药是发源于我国经验医学时代、已有数千年历史的传统医药学体系。越来越多传统中医药学者的发现带给医药界专业人士更加深刻的启示，如近年来青蒿素的发现和小檗碱的运用。同时，中医药体系的核心理念—“上工治未病”也与当今社会对医药学发展的需求不谋而合。

我国为增进人民健康、促进中医药产业发展，近年来不断出台关于中医药产业的重要政策指示。本文针对2016～2021年对中医药产业发展具有重大意义的政策条例，构建中医药产业政策的PMC指数模型，以期通过实证评价分析引发医药界更多思考并为接下来中医药产业政策的制定、调整、实施提供参考依据。

1 文献综述

1.1 中医药产业发展研究现状

中医药产业链包括药材的采集、流通、医疗服务等环节(如图1)，规范可持续的产业发展离不开人才、资源、市场、研发等关键性因素。黄爱英[1]提出我国中医药目前面临的缺乏知识保护意识、市场竞争力较差等瓶颈问题，并在此基础上给出我国中医药产业需要加大人才培养、市场质量管理、研发投入、现代化力度的发展策略。张明静等[2]结合我国中医药产业的独特特点，从绿色发展、服务体系、产业活力、创新效率、人才队伍五个方面进行指标设定，涵盖中医药药材种植、医药服务与科研等特点，提出了我国中医药高质量发展评价指标体系的构建。张宏武等[3]从我国中药企业发展的视角，剖析我国中医药传承发展的短板，从中提出促进我国中医药产业良性发展的对策建议——从中医药创新服务体系、审评体系、人才教育机制的建立与完善等方面着手。

1.2 中医药产业政策研究现状

图1 中医药产业链结构图

在政策评价研究方面，早期国际上享有较高知名度的是Edward A Suchman[4]五类评估法和Oville F. Poland[5]的“三E”评估分类架构，其都是基于价值判断方法论基础上进行的。目前，学术界针对中医药产业政策的评价研究比较有限，王艳芳[6]基于文本挖掘方法对中医药产业政策进行高频词、语义网络图的关联性分析，梳理产业政策的领域扩展方向，对我国未来中医药的发展给出对策建议。宋晓庆等[7]运用政策工具分析法，采用Rothwell和Zegvold的供给型、需求型和环境型3类政策工具对我国的中医药产业政策进行评价分析，最终对在三种政策工具下中医药的产业环境进行系统性讨论。同样的，魏敏等[8]通过政策工具分析法对我国中医药养生保健服务政策进行了评价研究。刘玉莲等[9]利用Mark(2010)的控制柄理论分析框架，以宁波市中医药服务提升工程政策为背景，分别从筹资、支付、组织、规制和行为五方面进行评价研究，最后根据评价结果提出―建立长效筹资机制、完善组织规制政策等提高政策绩效和公平性的对策建议。

综上所述，在中医药产业政策的评价分析方面学者研究较少，且定性与定量分析都存在一些如现象呈现不够直观、政策年限缺乏参考性等缺陷。本文基于文本挖掘与PMC指数模型的构建对19项中医药产业政策组合进行量化评估分析。

2 PMC指数模型建立

PMC (Policy Modeling Consistency) 指数模型是在Omnia Mobilis假说[10]的基础上建立的。Ruiz Estrada在2010年首先提出了Omnia Mobilis假说, 万事万物都是运动联系的是该假说的基本思考原则，所以在进行政策分析时应当尽量考虑所有可能的变量，不忽视可能的相关变量，从而利用PMC指数模型科学直观地展现政策之间的一致性以及某具体项的缺陷与优势。

PMC指数模型的构建与分析分为四个步骤:(1)变量与指标的选取；(2)建立多投入产出表；(3)测算变量与PMC指数值，通过结构进行量化评价；(4)根据PMC指数值绘制曲面图，可视化呈现政策条例优势与缺陷。

2.1 样本、变量与指标选取

2.1.1 样本的选取

选取2016～2021年间出台的19项我国中医药产业政策(表1)。

表1 19项我国中医药产业政策梳理

2.1.2 变量的选取

文本挖掘是数据挖掘的方法之一，指的是从文本数据中获取有价值的信息和知识。利用文本挖掘可以处理大规模的文本数据，为文本关联性的可视化呈现提供巨大便利。

图2 语义网络图

本文基于运用ROSTCM6软件对中医药产业政策进行文本挖掘(见图2)，通过该图可以看出，文本中与核心关键词中医药关联的高频词很多，包括发展、健康、技术、创新等高频词。通过对网络图内部相对集中的关联词进行筛选，参考相关文献并结合中医药的体系特点设置10个一级变量和40个二级变量(表2)。

笔者设置发布机构、政策性质、政策倾向、作用时效、作用受体、政策评价等10个一级变量。其中，政策内容、保障措施等的二级变量无法通过样本属性类别获得。因此，笔者通过文本挖掘，使用高频词统计、制作语义网络图的方式提取了出现频次较高、较大程度上反映中医药产业政策特点的词组。对这些词组进行筛选总结，在此，设立传承创新、健康服务等11项名称作为政策内容的二级变量指标；选取政策保障的6个重点领域作为保障措施的二级指标。

表2 变量的设置

2.2 PMC指数计算

2.2.1 PMC指数计算方法

首先，在得到评价指标表的基础上，给二级评价指标进行赋值。二级变量服从[0,1]分布，故此，二级变量参数设置为0或1。当政策主要内容出现二级指标信息时，则对应二级变量参数值为1，否则为0。

X～N{0,1}

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

t为一级变量，j为二级变量 ；

(4)

最后，基于张永安[12]、赵杨[13]等的研究结果，根据以上计算得到的PMC指数，对各项具体中医药产业政策进行量化评价。基于PMC指数，评分标准依照以下划分(见表3)：

2.2.2 计算结果与评价

本文基于文本挖掘和公式(1)、(2)汇总建立各项政策的多投入产出表(见表4)。

多投入产出表可以直观呈现各项政策的二级指标赋值情况。由于篇幅原因，本文以政策P1、P2、P3、P4为例，列出部分赋值结果。

根据上述建立的政策指标评价体系以及公式(3)、(4)，计算得到一级变量取值及PMC指数，这里计算所得的凹陷指数[11]用于直观呈现该政策与完美政策的距离，反映政策的缺陷值并为未来政策的制定提供参考(见表5)。最后根据表4的评分标准对政策进行综合等级评估(见表6)。

表3 政策等级评分标准

表4 部分政策评价指标多投入产出表(以P1、P2、P3、P4为例)

表5 19项政策的PMC指数评价表

表6 19项政策综合等级评估

该研究选取2016～2021年4月期间出台的19项中医药产业政策作为研究样本，基于PMC指数模型能较全面的构建指标体系并从不同维度可视化呈现结果的优势，对待评价政策进行量化分析评估。政策排名依次为：P16、P1(P3)、P5(P7)、P9、P6、P8、P11、P12、P14、P15、P10(P4)、P13、P17、P19、P2。其中，前16项为优秀政策，后3项为良好等级政策。优秀级政策在政策性质、内容、倾向、保障措施等方面条目涉及面广、侧重宏观微观兼并引导；良好级政策侧重中医药产业具体环节，着眼定位领域微观措施。

如表6，在优秀等级政策中，《国务院发布的关于促进中医药传承创新发展的意见》(P16)政策评分为7.90分，排名第一。该政策性质、政策内容指标均高于均值，这表明该政策在建立健全中医药健康服务体系、推动中医药产业高质量发展、着力中医药人才培养等方面起到了推动性作用。《“十三五”中医药科技创新专项规划》(P9)政策评分7.75，排名第五。该政策政策内容涉及较P16更加全面，包含11项指标内容；但政策属于正向激励，由于无负向激励倾向，得分低于平均分0.11。《中华人民共和国中医药法》(P6)分值为7.70，排名政策第六。由于其为中医药产业纲领性文件，不涉及阶段性成果总结、预期目标设定等内容，在政策性质(X2)指标得分上与均值存在一定差距。P8、P11、P12、P14、P15、P10、P13分别位列19项待评价政策的第六至十三名。综上，优秀级政策中有7项涵盖宏观性统筹政策，政策覆盖范围全面，指引中医药与保健、中医药与技术人才、中医药与智能化等产业的各个环节查漏补缺，同时为产业的无死角发展带来创新改革思路。

在良好等级政策中，由于《教育部、国家卫生健康委、国家中医药管理局关于深化医教协同进一步推动中医药教育改革与高质量发展的实施意见》(P17)，国家卫生健康委 、国家中医药局关于印发推进妇幼健康领域中医药工作实施方案(2021-2025年)的通知(P19)，商务部办公厅关于印发《全国中药材物流基地规划建设指引》的通知(P2)分别位列第十三至十五，由于三项政策主要包含教育、妇幼健康、物流领域，涉及内容范围较小，作为三项主微观政策在各项评分指标结果中呈现低于调控性政策的情况。政策在探索创新中医药人才培养机制、保障中药物流网络形成、造福广大妇女儿童健康方面发挥独特的“指南针”作用，故此，三项政策在中医药产业全生命周期可持续发展中不可或缺。

2.3 PMC曲面图的构建

PMC曲面图能更加直观立体的呈现待评价政策的优势与缺陷，方便笔者进一步分析评估。基于PMC指数计算结果，笔者根据式(5)3×3的矩阵构建PMC曲面图(如图3、图4)。

(5)

图3 P16的PMC曲面图

图4 P2的PMC曲面图

由于篇幅限制，本文根据PMC曲面图及政策量化评价结果，对排名第一的政策P16与排名最后的政策P2进行对比分析。在政策内容方面，如图3所示，P16侧重对整体中医药产业走向的把控，是产业发展的“行动宝典”。其围绕中医药“上工治未病”的核心理念、作用对象范围庞大，既涵盖产业发展的宏观规划、又囊括中医药传承与创新的微观措施。从中医药的独特优势——“预防”出发，强调在继承传统名录典籍的基础上结合信息现代化全面构思中医药技术、产品、模式的改革创新，予以产业全新生机与活力。P16优势体现在从宏观高度促进产业良性发展，但P16条目中缺少对产业流通网络相关内容的涉及。 P2的着眼点则更具有流通领域针对性(如图4)，其缺乏对产业创新投入、标准体系建设、监管机制等全方位关注；在政策倾向方面，与P16相比，P2缺少相关负向激励条目；在保障措施方面，P16注重宏观引导，涉及产业各环节保障措施的制定。P2则缺少涵盖知识保护、人才培养、财税支持层面的保障政策落地。

其次，在现行医药政策与新时代中医药发展战略不相适应、中药审评审批体制不健全等大环境下，推动中医药产业发展的微观政策制定还不够完善。故此，政策P2在政策性质、内容涉及范围、倾向、作用对象、保障措施方面PMC指数值均低于均值。在目前中药材物流体系发展的急切需要下，为了达到“中药材规范化集中仓储率70%”这一目标，P2为建立集仓储管理与专业养护、质量检验、流通追溯、药材初加工、包装服务等多功能为一体化的现代中药物流网络提供了政策支持。在政策制定时，良好型政策可以参考PMC曲面图和PMC指数值对相关部分进行扩充完善。

3 结论

笔者对筛选出的19项政策进行量化评估，政策排名依次为：P16、P1(P3)、P5(P7)、P9、P6、P8、P11、P12、P14、P15、P10(P4)、P13、P17、P19、P2。通过对优秀政策P16与良好政策P2相关指标的对比分析，发现P16重点把控产业全局，但缺少对物流网络的关注；P2侧重于关注中医药产业物流基地建设，但其在政策性质、内容、倾向、保障措施的制定和涉及上稍有欠缺。在以后中医药产业政策的制定过程中，可参考本文指标框架进行政策条目的设计和完善。另外，建议良好型政策细化财政扶持、人才培养机制等措施，进一步加强政策保障力度。

4 启示

首先，在政策性质层面，我国中医药产业政策要加强对中医药产业发展的宏观引导，加大创新研发投入支持。在全面总结先有产业基础上，进一步完善我国中医药产业全生命周期的监管机制，分阶段设立政策目标，逐步推动中医药产业的现代化转型升级。

其次，在政策内容层面，从总体评估结果来看，我国中医药产业政策欠缺针对民族医药标准建设的相关条目。需进一步加强对中医药产业流通网络和民族医药标准体系建设的宏观引导，细化产业政策的落地措施。为解决现行医药政策与新时代中医药发展战略不相适应的矛盾，建议继续拓宽中医药名方传承与创新思路，构建具有中医药特色的基础设施和人才培养体系，结合现代化信息互联网技术，实现中医药成果的进一步突破，满足新时代人民群众的健康需求。

再次，在政策倾向层面，应提高政策负向激励的作用。严格中医药市场监管，细化审评审批、质量评价等体系条目，在鼓励产业发展积极性的同时严格查补产业各环节的管制漏洞，保障中医药事业的长足发展。

最后，在保障措施层面，增加针对中医药产业的专项财政税收政策。建立以财政资金为引导、社会资金为主导的多层次现代融资支撑体系[16]。政府还需加强对中医药产业的针对性扶持，制定对科技、人才、组织实施、文化宣传等方面的政策保障，适当放宽对企业、高校、科研以及医疗机构创新研发的资金、环境、管理限制，引导社会对中医药知识保护、文化传播、保健、养老等理念的重视。