产教融合金融支持的现实困境、路径选择和政策协同

◎ 林江鹏 肖万玉

提 要:

一、问题的提出

尽管各国高等学校的人才培养模式与实现机制不尽相同，但随着全球高等教育的改革与实践，产教融合逐渐成为国内外研究的热点。就产教融合理论研究而言，主要集中在内涵、模式、对策三个方面：一是内涵方面。Klingstrom（1987）提出产教融合是将教育与生产相融合的一种育人方式，它具有工学结合、双向参与和服务社会的特点[1]；Whittle 和 Hutchinson（2011）则指出可以从教育与社会发展、高等院校的办学体制和育人方式等几个维度来掌握产教融合的本质含义[2]。国内学者庄西真（2018）从产教融合的内在矛盾和解决的关键点及目标来认识产教融合的内涵及其特征[3]。二是模式方面。国外典型的产教融合模式有德国“双元制”、美国“合作教育”、英国的“三明治”模式、加拿大的“指导部”模式等（Knudsen，2015）[4]。国内学者贺伟、李艳文（2014）[5]、钱程等（2020）[6]分别提出校企联盟和科技人才共享模式。三是对策建议方面。 Laine（2015）等学者提出，学校应该根据自身的优势专业，创办与专业相应的产业，并依托校办产业，为教师和学生提供实验基地与实习岗位[7]；Seppo 等（2014）认为，应该加大国家政策支撑力度，促进产教融合顺利进行[8]。国内学者普遍关注的问题还有：政府增加经费保障（曲殿彬、赵玉石，2014）[9]、健全产教融合长效的政策运行机制（谢笑珍，2019）[10]、完善协调监督机制（陈星，2017）[11]；院校根据目标定位设计课程（陈年友等，2014；杨帆，2014）[12,13]、重视“双师型”教师队伍建设（祁占勇、王羽菲，2018）[14]；企业深度参与产教融合（柳友荣等，2015）[15]、建立产教融合型企业评价体系（李玉倩，2019）[16]等。

在众多对策措施中，金融成为产教融合发展的核心力量。但是，目前产教融合发展的实践中广泛存在金融产品与服务供给不足且结构不平衡、资金使用效率低下、金融机构深度服务能力弱、持续性服务能力差等问题，金融支持不足阻碍了产教融合的持续发展。因此，党中央和国务院高瞻远瞩，鼓励金融机构加强对产教融合型企业的支持力度，并给予相应的优惠政策措施。就学界来说，为数不多的学者进行了有意义的探讨。国内学者（窦尔翔，2019）[17]从教育金融理论和金融发展理论的角度，提出了TEFU 模式，认为在总体上教育领域处于金融抑制状态，金融支持为产教融合发展提供了动力，并提出了“教育微分化改造”之对策。张建伟（2018）[18]、刘连舸（2020）[19]则分别提出开发性金融体制创新以及国有大型商业银行金融产品创新等路径。

综上，由于语境的不同，国外文献中“产教融合金融支持”的对等英语翻译几乎无法找到，有关产教融合金融支持方面的研究散见于有关文献中。目前国内单纯从金融支持的视角来研究产教融合也不多，既有的研究也存在着缺陷：一是有的理论，比如IETU 理论，显得太玄乎，实践价值也有待考证；二是对产教融合的作用机制缺少深入探讨；三是对产教融合金融支持存在的问题研究不够深、不够准，路径与政策建议也缺乏系统性和针对性。

基于此，本文在梳理文献的基础上，研究产教融合金融支持的内涵，揭示产教融合金融支持的宏观环境与微观机理，深入分析产教融合金融支持存在的问题。据此，提出产教融合金融支持的路径选择和相应的政策建议。

二、产教融合金融支持的理论内涵

产教融合的构建及其深化是一项涉及“个人、组织、区域、国家”四维制度体系的复杂系统工程。因此，产教融合的有效运行不仅需要有利的宏观环境，更需要完善的内在运行机理。所谓的产教融合金融支持就是在产教融合的宏观环境和内在运行的动态系统中，金融如何发挥其配置资源的基本功能，进行金融产品、金融组织、金融制度等多方面的创新，进而和其他政策措施协调配合，以促进教育在“供应链”中与产业的融合。顺利实施产教融合项目，一方面可以形成“以销定产”的人才培育模式及运行机制，另一方面可以促进企业效益提升、地方经济繁荣发展，达到促进产教融合项目有效运行和可持续发展之最终目的。

产教融合金融支持具有金融的基本属性，因此产教融合金融支持理应切合“安全性、效益性、流动性”的投资准则。产教融合金融支持具有自身的特殊性。教育机构培养人才的这一独特性，决定了产教融合金融支持既要遵循教育的基本规律，也要体现政府在教育领域的作用。当然，产教融合金融支持并不是“打水漂”式的或“乱撒胡椒面”式的“漫水浇灌”，而要按照成本、收益、风险权衡原则，来确保资金的有效配置，实现资金效益的最大化。

产教融合的金融支持异于产教融合的财政支持，其主要原因在于两者职能属性的不同。产教融合的金融支持项目资金回笼期限主要偏中短期，这些项目既有政府同企业联合搭建的教育类基础设施和系统性建设项目，也有在职人员的学费信贷支持等。产教融合的财政政策往往从更深层面兼顾教育资源，除了政府以直接形式的付费项目和投资模式建设相关项目、给予企业和高等院校以及贫困生的补贴经费外，在财政专项资金方面，以常规的预算内支出及统筹政策银行资金为主，还辅以专项债等形式对一些项目融资。

三、产教融合金融支持的宏观环境与内在运行机理

（一）产教融合金融支持的宏观环境分析

PEST 是英文Politics、Economic、Society 和Technology 四个单词首字母缩写的组合，PEST 分析法是对企业所面临的外部环境进行分析的基本方法。本文对产教融合金融支持的环境进行分析时将运用PEST 分析法，研究产教融合金融支持的政治环境、经济环境、社会环境、技术环境的作用，充分利用环境优势，避开环境劣势，促进产教融合的顺利开展。

政治环境是产教融合金融支持的根基。因为国家制定的发展战略，例如技术创新战略、产业支持战略、投资和贸易战略都能够轻而易举地影响产教融合创新项目的方向。此外，法律也对金融支持的产教融合项目创新活动起到约束与规范之作用。

经济环境犹如一把“双刃剑”，影响产教融合金融支持的效果发挥。经济环境既可以为产教融合金融支持创新项目的开展提供活力，又可以阻碍产教融合金融支持创新项目的进程。比如，新冠肺炎的全球爆发引起的世界性经济衰退无疑延缓了产教融合金融支持进程，减弱了国家产教融合的政策效果。

社会环境对产教融合金融支持起到“软环境”的作用。一国的文化背景、价值观念以及公众对技术创新的态度都可以成为金融支持产教融合创新项目的深层次精神动因，从而影响产教融合创新项目的开展。因此，产教融合金融支持“软环境”的培育是一项长期的工程。例如，良好营商环境的建立需要处理好政府与市场的关系，更需要培育大批廉洁的公务员。

技术环境对产教融合金融支持有着举足轻重的影响。科学技术环境对产教融合金融支持项目的技术创新有直接的影响，科技环境既可以促进产教融合金融支持的创新项目有效开展，也可以阻滞产教融合金融支持的创新项目开展。

总之，产教融合金融支持的宏观环境具有系统性特征，金融机构等主体应当发挥创新性功能，扬长避短，为产教融合项目提供动力支撑，并正确影响产教融合项目创新的方向（如图1 所示）。

图1 产教融合金融支持的环境分析

（二）产教融合金融支持的微观机理

产教融合创新项目从导入期到成长期再到成熟期这个过程需要大量的资金支持，从产教融合创新项目的前期研发到中期转化成生产力再到后期形成产业，这期间更需要资本市场不断的资金以及资本支持。金融机构通过资本市场服务、信贷服务、保险服务等三条途径，一方面解决资金不足的问题，另一方面也促进科研成果更好地转化，此三条途径为产教融合金融支持的直接途径。另外，政府和中介机构等微观主体在产教融合金融支持中的作用不可小觑，其作用为产教融合金融支持的间接途径，或其他途径。直接途径和间接途径统称产教融合金融支持的微观机理。

1.资本市场服务

资本市场服务为产教融合创新项目融入大量的资金。首先，支持风险投资商与产教融合中的主体共同建立优异的经营管理体系，建立严格的项目申请、审评、处理和财务管理制度以及对应的组织管理体系，建立科学的投资决策程序，降低资金风险。而且可以将风险投资商、企业、高校通过股权金融纽带连接起来，使得三方成为投资与被投资的关系。通过利益机制驱动，三方利益关系共享，降低产教融合创新项目的风险。其次，产教融合型企业通过IPO 在上海证券交易所、深圳证券交易所，乃至香港联交所上市，开启产教融合型企业资本市场的新征程。最后，产教融合项目通过设立投资基金支持，促进企业需求侧和人才供给侧全面融合，解决资金流通问题，拓宽资金融入的渠道。

2.信贷服务

金融机构为产教融合项目提供信贷服务，可以为产教融合项目的开展创造良好的条件。一方面，信贷服务可以提供很多资金帮助，降低企业创新风险，为企业创新发展注入源源不断的动力，提高企业创新发展能力；另外一方面，信贷服务可以为产教融合项目提供贷款窗口，为其提供低息甚至贴息贷款，解决产教融合项目资金投入不足的问题，促进产教融合项目更好地发展。

3.保险服务

保险服务具有安全垫的作用，保险公司为产教融合项目提供保险服务。产教融合项目参与主体与保险公司签订合同，定期支付保费，保险公司承担发生符合合同约定的无法预测的赔偿金责任。产教融合的一种典型模式就是“现代学徒制”。产教融合的培养人才责任、工作实习责任、人身意外伤害等权责清晰，都由学校承担，然而现代学徒制不同于传统意义上的产教融合，它是校方、企方联合培育、联合承受风险，所以，可能会出现权责不清晰的状况。这时，通过增加外部支持，比如人社部给现代学徒制下的所有学生给予一定补贴作为保险费源，为学生提供保障。这样，可使学生面临风险的程度大幅度下降。至于学生所面临的产教融合项目中的人身意外伤害险，也可以通过外界支持。比如，大力发展商业保险，开展保险产品创新，促进商业保险支持产教融合项目。

4.其他途径

除以上三种途径以外，政府和中介机构也可为产教融合金融支持项目起到辅助作用。一方面，当地政府提供优惠政策支持。吸收更多的社会资本投入到产教融合项目中。另一方面，通过建立公平公正的专家咨询体系，为企业提供一建系列管理、运营方面的信息指导。中介机构提供信息支持，在产教融合金融支持中起到纽带作用。中介机构通过公共服务平台建设、技术交易平台建设，为产教融合项目提供技术、信息、人才等方面的评估、征询、交易等服务。

四、金融支持产教融合的现实困境

长期以来，产教融合中的“校企‘两张皮’”的问题一直难以解决，伴随我国经济结构调整，教育与产业“错位”的问题日益严重。十九大提出“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，为了贯彻落实这一精神，国务院办公厅颁布《关于深化产教融合的若干意见》，随后有关部委的文件相继公布实施。省市级地方政府加快贯彻落实国家的有关精神实质，结合地方或区域特色、产业结构和高等教育的发展实际，也纷纷出台深化产教融合金融支持的应对策略及相关政策，探索差别化的产教融合发展路径。毋庸置疑，无论国家层面，还是省域层面，产教融合中的金融支持普遍得到高度重视，比如提供贷款支持和保险支持。另外，财政、土地、税收等配套措施也正紧密锣鼓跟进，与金融支持的合力逐渐显示出效果。然而，即便如此，单就产教融合的金融支持方面而言，仍存在问题，制约了产教融合的可持续发展。具体表现在以下几个方面。

（一）产教融合金融支持制度环境不佳

良好的制度环境是产教融合金融支持创新项目有效运行的保障。目前我国尽管发布了《科技进步法》《技术合同法》等相关法律，但尚存在着门类不全、时间滞后等弊端，可以说产教融合金融支持的制度环境仍然不佳。产教融合金融支持的财政投融资还面临着制度环境不匹配的问题。一方面，目前的法律条文明确规定地方政府没有高等教育债券发行权，融资负债方面的制度约束制约了地方政府开展高等教育基础设施建设的积极主动性；另一方面，高等教育机构还没有走真正的市场化这条道路，高等教育事业与高等教育产业的资金运用差异并不大，加上经费核算体系尚未达到健全的程度，因此，部分产教融合项目如果想要采用市场化运作，那么在实际操作中还需要不断创新，探索市场化之新路。

（二）产教融合金融支持产品创新不足

伴随产教融合的深化，各大投行、金融企业，甚至于整个金融行业应该深刻领悟产教融合战略的政策精神、紧紧把握改革机会、先知先觉金融需求、全面做好服务保障。然而，产教融合金融服务体系尚未健全，金融产品创新力量不足。目前主要以信贷、保险产品服务为主，高等教育资产证券化这种结构融资在产教融合的应用比较少见，资产证券化在实际操作过程中有很多问题，例如会计实务的处理问题，SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的载体）以及投资者的税收问题等。与此同时，还缺乏既了解资产证券化又掌握产教融合的综合性人才。

（三）产教融合金融支持的股权激励机制不够完善

金融支持产教融合项目中，风险投资商、企业、高校都是以双方合同为主，建立股权激励机制有利于把风险投资商、企业、高校紧紧连接在一起，形成合作的利益共同体，确保产教融合金融支持项目的长期发展目标顺利实施。由于没有过多的政策机制和公平分配机制，金融支持产教融合项目的股权激励机制不够完善，在合作中，经常会出现一方比较强势，一方比较弱势，较强的一方拥有更多的股权分配，对另一方进行压制，使得另外一方得不到公平的话语权，所以建立完善的股权激励机制就显得尤为重要。

（四）产教融合金融支持风险分担机制待健全

金融支持产教融合项目由于主客观原因会导致失败的风险，而产教融合金融支持风险分担机制不健全是其重要的表现形式。首先，产教融合金融支持的知识产权分割不明晰。学校和企业在合作中涉及知识产权的分割问题。知识产权的可分割性使得双方的权能行使和利益分割成为可能，事实上金融支持产教融合项目中的知识产权的分割是有限度的，甚至有的知识产权不能分割，削弱了企业和学校组织的合作，增加了由于不确定因素和机会主义导致的交易成本。其次，缺乏强有力的“担保人”。为推进知识产权融资的快速发展，我国密集出台了各项政策，但相配套的担保体系却仍未形成，欠缺政府及第三方担保机构，导致银行在知识产权质押融资方面承担过大风险，因而银行在知识产权质押融资方面所持态度较谨慎。

五、产教融合金融支持的路径选择

要克服目前产教融合的现实困境，确保产教融合金融支持的有效运行，就必须进行体制机制创新。因此，特设计如下几个方面的路径选择。

要确保产教融合金融支持的有效运行，必须进行体制机制创新。图/中新社

（一）改善产教融合金融支持的制度环境

首先，要及时完善先行的法律政策，结合产教融合金融支持创新的特点，从长远战略出发，制定切实可行的法律法规。与此同时，增强全民尊重和保护知识产权的素养与认知，为产教融合金融支持项目中科研成果的转换提供好的法制环境，减少产教融合金融支持创新的制度性阻碍，给高校和企业提供足够的选择权和自主权，优化产教融合金融支持创新环境。其次，地方政府应根据产教融合金融支持高等教育基础设施长周期投资回报特点，鼓励灵活设置债券的利率、债券年限及债券还本付息的方式，支持发行可续期债券；鼓励各类公立高等教育机构稳妥探索市场化之路，并获得“准市场主体地位”，进而健全高等教育市场化方式运营项目的实际操作流程。

（二）加大产教融合金融支持的产品创新力度

加强多元化产教融合金融服务，强化产品创新的力度。在传统信贷、保险理财、债券基金等多方面强化产品创新和服务升级的力度，开发多元化融资品种，完善金融支持产教融合的工具服务体系。当前，尤其要解决好产教融合结构融资问题，以促进高等教育资产证券化。为此，一方面必须加强高校和金融机构的合作力度，另一面高校要加快培养、打造“双向”式的优秀人才，即培养既懂资产证券化又懂产教融合的人才。同时金融机构应加大产教融合结构融资力度，使得证券化成为产教融合融资的重要手段。在会计处理方面，建议规范信息披露的要求，通过会计机构与专业金融机构的合作，对于教育资产证券化中风险报酬转移比例有更客观的独立意见，同时做好信息披露；在SPV 以及投资者税收处理方面，完善资产证券化有关税收法规，体现参与主体的公平性，改善资产证券化税收环境。

（三）完善产教融合金融支持的股权激励机制

产教融合创新项目应该建立健全权责明晰的利益分配机制及股权激励机制，这样才能够确保合作各方对产教融合创新项目贡献最大化。在资本市场服务中，风险投资商、企业、高校通过股权金融纽带连接，将三方关系缔造成股权投资人与被投资人的关系。如果三方关系确立，利益得到捆绑，风险投资商就会通过自身的资源优势努力关心企业、高校，降低产教融合项目面临的风险。建立责权利明晰的股权激励，就需要设定合理的考核条件。考核条件反映了公司股权激励的目的和价值观，决定了风险投资商、企业、高校的努力方向。因此，考核条件必须是明确和落地的量化指标，风险投资商、企业、高校对将来是不是可以获得激励股份有稳定清晰的预期，不需要依据任何一方的主观判断或决定。

（四）健全产教融合金融支持风险分担机制

建立相应的风险分担机制有利于产教融合项目的风险分散。首先，明晰产教融合金融支持的知识产权分割，构建知识产权交易和流动平台，提高知识产权评估机构的专业性、准确性、公正性，将评估机构引入知识产权融资业务，有利于减少风险。其次，引导和鼓励金融机构积极开展产教融合金融支持知识产权融资，对知识产权进行增信，加大金融机构担保力度，增加质押融资的力度。与此同时，政府、银行、知识产权运营机构共同投资建立知识产权融资风险池，解决金融机构知识产权质押融资的问题。发生贷款逾期风险，风险池专户资金代偿，后期三方共同追偿。

六、产教融合金融支持的政策协同

产教融合金融支持作用的发挥，不仅需要有金融政策作基础，而且需要精准实施财税、土地、产业等一系列激励政策，以达到政策协同的效果。

（一）金融政策

从信贷层面出发，研究符合项目特色的多元化融资品种，对满足信贷要求的产教融合项目择优予以信贷扶持。从保险层面出发，参加学生实习责任保险和人身意外伤害保险，对现代学徒制优先确定费率。从资本市场层面出发，在确保合规和风险控制的条件下，支持国家开发银行与省市级政府加强协同合作机制，通过在学校和企业间建立股份制或混合所有制主体，创新结构化融资模式；合理设置债券计息方式、选择权、债券偿还期限；鼓励发行可续期债券，同时发行人以第三方担保方式，为债券提供增信；若债券增信条件还不够，可以再通过引入优质企业等内外部增信方式，进行再担保。与此同时，对产教融合项目实施“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策。

（二）财政政策

首先，产教融合培养技能型人才的资金除了来自私企、个人缴款外，建议各级政府加大公共财政资助力度，构建目标导向式的财政拨款机制，特别是产教融合初期应该对企业给予足够的财政激励。其次，进一步优化国家财政支持资金，完善能够凸显职业学校和行业特色专业教学特色的高等教育拨款机制。再次，鼓励发行教育类专项债券，并侧重用于产教融合基地等建设。最后，借鉴德国“学徒制”模式，完善财政与产教融合利益主体的对接机制，进一步健全地方财政生均拨款制度。

（三）税收政策

首先，认定所得税扣减的合理支出。借鉴加拿大税收优惠政策的主要做法，认定合理支出，进行必要的扣减，计算出有关产教融合主体的所得税（季周扬，2021）[20]。其次，统一大小企业划分的标准。出于对小企业的保护，国际上通行做法为，税收优惠的力度依照企业的大小规模而有所不同，一般来说，对小企业的税收优惠力度相对较大，优惠范围也较广。因此，全国应该采用统一的标准对企业规模进行划分，以确保税收激励的地域公平性。最后，确保产教融合的税收政策落到实处。国家层面，通过国家税务总局网站，增加“产教融合税收优惠”专栏，定期更新；地方层面，组建税务专业组，定期采纳优惠税收政策，与税务行政机关建立广泛、畅通、便捷的交流沟通机制。

（四）土地政策

首先，制定产教融合项目用地的非常规标准，以划拨方式，给企业提供土地优惠。其次，与高校一样，对于企业投资的产教融合项目用地建设规费，也应当给予相应的优惠支持，以激发企业参与产教融合的积极主动性。最后，完善用地支持政策实施效果评价体系，建立用地支持政策监督机制，保证土地政策支持体系落到实处。

（五）产业政策

首先，构建产教融合创新与产业结构转型升级互动机制。一方面通过调整产业结构使其与产教融合创新相协调，另一方面通过产教融合创新促进产业转型升级。其次，打造产教融合创新的公共服务平台。各级政府乃至专业组织都要创造条件，打造产教融合创新的技术、信息、人才、设备等公共平台，并提供相应的高效率专业服务。最后，从产业链的整体布局出发，鼓励企业、高校、科研机构进行深度合作，建立产学研协同创新联盟，强化产业化导向的应用研究机制，加速科技成果转化。