超大城市推动共同富裕的经验、挑战与路径——基于北京的调查研究

◎ 赵 峥 杨晓东 杨永恒

提 要:

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，是中国人民的共同期盼。习近平总书记2021年8月17日在中央财经委员会第十次会议上发表的重要讲话，提出了推动共同富裕总的思路，阐明了推动共同富裕，要坚持鼓励勤劳创新致富、坚持基本经济制度、坚持尽力而为量力而行、坚持循序渐进的重要原则，有针对性地提出提高发展的平衡性、协调性、包容性，着力扩大中等收入群体规模，促进基本公共服务均等化，加强对高收入的规范和调节，促进人民精神生活共同富裕等一系列重大举措，为在高质量发展中促进全体人民共同富裕提供了根本遵循。

超大城市人口、产业、空间集聚程度高，经济社会文化发展的竞争力、影响力和辐射力强，对都市圈、城市群乃至全国发展都具有引领示范作用，许多成功的经验做法已在全国各地得到推广，这些城市的人民群众对共同富裕的期待更高、需求也更丰富。但相比其他区域，超大城市的城乡收入差距较大、新市民融入难、基层治理难等问题更加突出，同时还面临着“大城市病”的困扰挑战。当前，我国进入了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，全国各地均在因地制宜积极探索推动共同富裕的有效路径，而超大城市在实现共同富裕方面的探索与实践，不仅对城市本身现代化发展具有重要意义，也对进一步丰富和完善我国共同富裕的实现机制、加快社会主义现代化国家建设具有重要的理论和应用价值。我们对典型的超大城市——北京进行了实地调研，梳理总结了其推动共同富裕的主要做法和成效，并结合北京推动共同富裕面临的问题和挑战，形成相关政策建议，以为全国城市推进共同富裕提供参考和借鉴。

超大城市在实现共同富裕方面的探索与实践，不仅对城市本身现代化发展具有重要意义，也对进一步丰富和完善我国共同富裕的实现机制、加快社会主义现代化国家建设具有重要的理论和应用价值。图/中新社

一、北京推动共同富裕的经验与成效

（一）人才创新驱动高质量发展，夯实城市共同富裕的动力基础

共同富裕要靠勤劳和智慧来创造，提高从业人员中的人才比重是实现人才引领创新、创新驱动发展的有效路径。北京始终把营造适合不同类型人才的优良创新生态作为主要的政策发力点。一是充分发挥首都高等教育优势，将优秀毕业生作为补充城市人才资源的主要来源，整合央地高校和科研机构力量，全面提升人才培养质量，大力促进高校毕业生创业就业；二是实施分层分类人才吸引政策，对于顶尖人才，强化国家实验室、新型研发机构的创新平台作用，推进“揭榜挂帅”制度，对于其他层次人才，放宽人才引进条件，如在昌平区的申请单位不再局限于高新技术企业，文创、体育、金融等企业都可申请，人才也不局限于高学历、高职称，更加注重高薪酬、高贡献。到2020年北京市人才资源总量和从业人员规模分别达到781.3 万人和1259.4 万人（见图1），人才密度达到62%，较2010年提升24.7 个百分点，带动北京人均GDP、全员劳动生产率、人才对经济增长贡献率分别为16.5 万元/人、28.7 万元/人和56%，人才和创新已经成为北京推动共同富裕的第一动力。

（二）促进城市就业和产业匹配，提高初次分配劳动份额

实现勤劳创新致富，除了提高人才密度外，还需要人尽其才、人尽其用，促进超大城市就业与产业的协调匹配是关键。近年来，北京大力发展实体经济和生产性服务业，并适应人口资源环境约束和未来科技发展方向，主动引导产业结构调整升级，在经济持续稳定发展中实现了就业的扩容提质。2005年，北京市就业占比靠前的工业、商务、建筑、批零、交通等五个行业共吸纳全市54.2%的从业人员，但经济贡献仅有47%，明显低于就业贡献；到2020年，北京市就业与产业匹配度明显改善，就业占比靠前的五个行业分别为商务、信息、批零、科技服务和工业，就业占比达到52.1%，相应增加值占比上升至49%，相应的劳动者报酬占GDP 的份额由2005年的45%提升至55%左右，与欧美发达国家水平基本相当。按照国家统计局对于我国中等收入群体的划分标准，2020年北京中等收入群体比重达到68.5%，率先基本形成橄榄型分配结构。

（三）各类城市资源倾斜投向薄弱地区，强化再分配导向

受历史原因和资源环境约束等影响，北京的城南、京西、生态涵养区等地区的经济社会发展水平相对较低。近年来北京充分发挥首都资源优势和超大城市的市场规模优势，内部功能重组与向外疏解转移双向发力，区域发展差距明显缩小。一是北京把更多的重大功能性活动和项目安排到薄弱地区，如在城南布局北京大兴国际机场和临空经济区、在京西举办北京冬奥会部分赛事、在生态涵养区承办世园会和世界休闲大会，这些重大活动有效缩小了发展薄弱地区与中心城区在基础设施、公共服务、区域形象等方面差距；二是通过制定新一版城市总体规划，将经济发展的主战场逐步转向郊区、特别是五个平原新城的近郊区，2020年郊区固定资产投资比重由2005年的23.5%上升至45.8%；三是结合大城市小农业、大京郊小城区的基本市情，大力发展旅游休闲产业，既有与山水特色相融的古北水镇，也有体现国际时尚的环球影城，同时积极开发15 类农村公益性岗位，逐步扭转了城乡收入差距不断拉大的趋势，城乡居民人均可支配收入比例由峰值时期的2.57 回落至2021年的2.45。

（四）推动城市基本公共服务“扩围提质”，保障促进社会公平

北京是一个开放度较高的城市，城市基本公共服务需覆盖占常住人口比重61.5%的户籍居民和占比38.5%的常住外来人口，而在医疗、交通、文化等领域，相应公共服务对象范围更广，很多公共服务需要面向北方地区乃至全国人民。近年来，北京主要聚焦民生关切热点和“新市民”等群体，加大民生投入力度，教育、社会保障和就业、卫生健康三项支出占一般公共预算支出比重稳步提升，基本公共服务保障水平不断提高。一是通过加大财政投入和引导民办幼儿园转成普惠园等方式，实现了在园儿童由2010年的27.8 万提高到50 万以上；二是通过集团化办学和学区制改革等方式，扩大优质教育资源覆盖面，实现小学和初中就近入学比例均达到99%；三是实施医药分开、分级诊疗、预约挂号、分时段就诊、医保异地结算等改革措施，看病难和看病贵的问题得到极大缓解；四是围绕老年人的床边、身边、周边的就近精准养老服务需求，不断健全市级组织、区级指导、街乡统筹、社区落实的“三边四级”养老服务体系，养老照料中心在中心城区基本实现全覆盖，并不断提升传统养老机构服务效能；五是实施房地产市场平稳健康发展长效机制，增加住房土地供给，城镇地区人均住房建筑面积由2010年21.6 平方米增至2020年33.7 平方米，二手住房购房主体中首套刚需占比达80%左右，建设筹集公共租赁住房，将各类政策性购房归集为共有产权住房，持续提高对重残、大病、老龄等部分家庭市场租房补贴，逐步形成“租、购、补”并举的住房保障制度。

北京是一个开放度较高的城市，城市基本公共服务需覆盖占常住人口比重61.5%的户籍居民和占比38.5%的常住外来人口，而在医疗、交通、文化等领域，相应公共服务对象范围更广，很多公共服务需要面向北方地区乃至全国人民

（五）深挖城市文化资源宝藏，推动人民群众精神富裕

精神富裕是共同富裕的应有之义，北京作为全国文化中心，在挖掘文化资源和凝聚精神力量方面具有引领示范效应。一是充分挖掘重大纪念日、重大历史事件蕴含的爱国主义教育资源，搭建市民群众学习党的理论和表达情感的平台，发布《北京市文明行为促进条例》引导和促进市民文明行为，将社会主义核心价值观落小落细落实；二是深入贯彻落实“老城不能再拆”要求，加强老城、中轴线、三条文化带等历史文化保护传承利用，探索出以中轴线申遗带动老城整体保护、社会力量参与“共生院”建设、大运河文化带京杭对话合作机制等模式；三是发挥现代文化产业资源和文化市场优势，集中力量提升设计、影视、演艺、音乐、网络游戏、旅游、艺术品交易、会展等领域的国际竞争力，培育了一批文化领域的“专精特新”企业；四是聚焦人民群众日益增长的公共文化需求，推动公共文化服务设施覆盖身边化、服务内容品质化、供给主体多元化、服务方式智能化改革，开展了惠民文化消费季、文创市集等一批文化惠民活动，打造出“大戏看北京”等文化名片，引入了环球主题公园、乐高乐园等全球顶流文化IP。

（六）树立到基层一线解决问题导向，满足市民多元化诉求

人民群众的获得感、幸福感、安全感需要通过不断办好市民的身边事来实现。北京以市民诉求驱动城市治理，树立了到基层一线解决问题的鲜明导向。一是壮大基层组织力量，在市级层面坚持工作过问到街道，赋权到街道，力量下沉到街道，考评到街道，有事不出街道，在区级层面深化街道管理体制改革，理顺条块关系，抓好“赋权、下沉、增效”，构建起具有首都特点的简约高效基层治理体系；二是出台《北京市接诉即办工作条例》，完善为民服务长效机制。12345 整合了54 条热线，将各区、各部门、343 个街道（乡镇）、市属44 家国有企业全部纳入接诉即办体系，对于点位清晰、职责明确的诉求，由市民热线服务中心直接派单至街乡，并进一步向“未诉先办”“每月一题”延伸，滚动推进高频共性问题专项治理；三是完善基层议事机制，推进建设社会矛盾纠纷多元预防化解体系，鼓励引导社区社会组织参与公共治理事项，推广“回天有我”社会治理创新实践品牌，探索大型社区治理样本，形成“小院议事厅” “老街坊议事厅” “民情驿站”“法官联系点”“物业议事党支部”等社区矛盾化解的平台，建设更高水平的平安北京，营造和谐温暖的社会氛围。

二、北京推动共同富裕面临的问题与挑战

（一）农村居民大多还属于低收入群体

统计显示，北京城镇地区已有82.2%的居民达到国家中等收入群体标准，但农村居民收入的平均水平还在标准线之下，仅27.6%的农村居民进入了中等收入群体行列。目前，农村居民增收主要依靠进城务工拉动，工资性收入占比达到8 成左右，但就业质量不高，约42%的农村就业人口从事居民服务、修理和其他服务业、农林牧渔业、住宿和餐饮业，薪资只有全市平均水平的一半左右。虽然财产性收入和经营性收入增长空间较大，但农村集体经济参与市场竞争的能力偏弱，2020年底北京已完成农村集体产权制度改革的3927 个村集体经济组织中只有1433 个实现了股份分红。

（二）中等收入群体发展仍存在“脆弱性”

北京中等收入群体占比已接近7 成，但内部结构并不稳固，仍存在较大的“脆弱性”。一是根据本市2020年住户调查样本数据测算，北京户均收入分布在10.2-12.8 万元区间的群体规模达221.1 万人，占中等收入群体的14.7%，存在较大的滑入低收入群体风险；二是脆弱群体中无劳动合同或仅签订短期合同和临时工的超过4 成，工作强度普遍较大，根据《2021年中国一线城市出行平台调研报告》，北京网约车司机每日平均工作时间为11.05 小时，每周平均出车时间为6.45 天，接近正常工作时长的1 倍；三是居住成本高企且不断攀升，2021年北京居民的居住消费占人均消费支出比重达到38.6%，对于中低收入群体形成很大压力，出现了有体面收入但依然节衣缩食的“穷中产”现象。

（三）行业间的收入差距依然偏大

采用行业收入极值比测度，2020年北京门类行业收入差距在4.5 倍左右，明显高于行业收入差距相对适中的欧洲（3 倍左右）、日本（3.4 倍左右）。在19 个门类行业城镇非私营单位就业人员平均工资中，金融业收入最高，达到26.1 万元，信息服务业排名第二，收入接近26 万元。还有11个行业在全市平均水平以下，其中住宿餐饮业和居民服务业收入分别为5.8 万元、7.4 万元，不到全市平均水平的4 成。

进一步拓宽城市勤劳创新致富渠道是推动超大城市实现共同富裕的主要路径之一。图/中新社

（四）民生领域还存在不少“短板”和“弱项”

一是二孩三孩生育政策全面实施后，婴幼儿托育服务需求快速增长，约1/3 家庭有托育服务需求，但北京托育服务建设整体处于起步阶段，0-3 岁婴幼儿入托率为4%，远低于OECD 国家入托率平均值33.2%；二是养老服务供给存在较大的结构性矛盾，中心城区床位紧张而远郊区床位大量闲置，全市养老机构总入住率仅为51.9%，此外护理人才存在约2 万人缺口；三是口腔、精神、妇产、儿童等专科医疗资源紧缺，康复医院、护理院、安宁疗护服务等供给明显不足；四是市民亚健康问题突出，据中国健康学会调查，国内16 个百万以上人口城市中，北京亚健康人群占比排名第一，高达75.3%，其中部分上班族为了纾解精神压力，在下班后通过报复性熬夜安排个人兴趣爱好活动，使得快节奏生活更加紧张。根据领英报告，32%的北京职场人士睡眠时间为5-6小时；五是住房有效供给依然不足，新市民、青年人买不起房、租不好房的问题比较突出。

三、推动超大城市实现共同富裕的主要路径

（一）进一步拓宽城市勤劳创新致富渠道

推进城市产业转型与提升劳动者技能“双管齐下”，一方面加快产业数字化和数字产业化，推动数字技术全方位赋能传统产业，提高城市劳动生产率；另一方面进一步加大教育投入，普遍提高劳动者受教育水平，盘活闲置劳动力，培养更多适应经济高质量发展要求的高素质劳动者。坚持多劳多得，保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，促进勤劳致富。完善以知识价值为导向的分配制度，深化事业单位工资分配制度改革，对紧缺急需的科研人员实行协议工资、项目工资，采取科技成果转化收益和股权奖励等方式，加强科研人员创新激励，探索劳动股份制、技术股份制等新型产业组织模式，引导城市企业实行人才年薪制和股权激励，鼓励创新致富。

（二）在努力扩大中等收入群体的同时巩固城市现有中等收入群体

在稳步扩大中等收入群体的同时进一步巩固城市中等收入脆弱层群体，优化中等收入群体结构。深化农村“三块地”改革和集体产权制度改革，因地制宜发展乡村新产业新业态，盘活闲置宅基地和闲置农房，千方百计拓宽农民收入渠道。搭建高校毕业生职业指导、职业培训、就业见习等公共服务平台，鼓励毕业生到城市基层就业创业，增加城市人才公寓、青年驿站等市场供给，让高校毕业生成为中等收入群体的新增量。发挥政府技能培训补贴引导作用，鼓励企业推行新型学徒制，帮助一般技能劳动者向专业技术人员发展转型，促进技能人才进入中等收入群体。破除不合理就业限制，鼓励从业者跨界融合业态创新，加强新就业形态权益保护，促进更多灵活就业人员进入城市中等收入群体。

（三）加快探索超大城市实现城乡融合的有效路径

积极探索促进城乡良性互动、功能互补的有效路径，实现以城带乡、先富带后富。超大城市近郊农村要加快业态转型升级，鼓励通过使用权入股、联营等模式，推动从初级“瓦片经济”向“楼宇经济”、“服务经济”转变；远郊农村要主动适应城市居民对绿色优质农产品和生态产品的消费需要，积极发展田园观光、农耕体验、森林康养等生态友好型产业，把产业链增值收益更多留给农民。推进城市生活性服务业规范化标准化数字化发展，提升行业组织效率和服务品质，带动进城务工人员持续增收。推动城市财政转移支付与落实区域功能定位挂钩，重点向远郊新城和农村薄弱地区倾斜，创新跨区横向转移支付资金使用方式，建立生态环境保护、绿色产业发展等领域长效机制。

（四）以基本公共服务均等化提升城市居民的获得感

将基本公共服务均等化作为促进城市居民共同富裕的重要途径，推动从收入水平富裕迈向生活品质富裕。加大城市普惠性人力资本投入，通过集团化办学方式向郊区、农村、薄弱地区的学校扩充优质教育资源，完善经济困难家庭学生资助政策体系，健全进城务工人员子女享受基本公共教育服务保障机制。加快城市多元化养老服务供给，推动传统培训疗养机构向普惠性养老服务转型，探索养老服务时间银行等互助养老新模式，鼓励引导一二级医院、养老机构向医养康养联合体转型，加大护理型人才培养力度，建立符合国情的长期照护保险制度。增加城市保障性租赁住房供给，着力解决好高校毕业生、青年人才、新市民的阶段性住房困难问题，大力推进老旧小区改造。推进城市分层分类精准救助，进一步兜好特困人员和低保家庭的基本生活底线，稳步提升救助标准，健全支出型贫困家庭临时救助制度。

（五）完善群众诉求驱动的市域社会治理机制

完善和推广北京“五个一”的做法（即一套体系、一号响应、一单到底、一把尺子、一组机制），通过赋予街乡权力、下沉工作力量和开展街道管理体制改革，推动各级政府主动治理、未诉先办，滚动推进高频共性问题专项治理，努力把矛盾问题解决在基层，提升城市基层社区的综合服务能力和水平，构建简约高效的城市基层治理体系。支持鼓励城市社区议事厅、小巷管家等居民自治平台建设，调动居民参与社区事务的积极性，引导社区社会组织参与公共治理事项，畅通群众参与基层社会治理的制度化渠道，推进建设城市社会矛盾纠纷多元预防化解体系，营造温暖和谐的社会氛围。