应用型高校制度体系建设问题与改进策略

楚旋　刘娜

摘  要：应用型高校制度体系建设是推进高等学校管理方式改革，完善高校治理模式，提高管理水平的重要保障。应用型高校制度体系包括基本制度、一般制度、具体制度内容层面，同时包括顶层设计、制度制定、制度执行、制度评价的行为层面，共同形成一个立体的、动态的高校制度体系。目前应用型高校制度体系在制度内容、制度设计、制度执行与评价四个维度均存在着一些问题。通过加快理念革新、完善执行制度、强化激励制度、加快信息化建设、建立完整的产教融合制度机制、建立质量评价制度体系等策略改进高校制度体系建设。

关键词：应用型高校;地方高校;制度体系建设

中图分类号：G647 文献标志码：A          文章编号：2096-000X（2022）10-0135-04

Abstract： The system of application oriented university is an important guarantee to promote the reform of university management mode， improve the university governance mode and improve the management level. The system of application-oriented colleges and universities include basic system， general system and specific system content level. At the same time， it includes the behavior level of top-level design， system formulation， system implementation and system evaluation， forming a three-dimensional and dynamic university system. At present， there are some problems in the four dimensions of system content， system design， system implementation and evaluation. The system construction of colleges and universities can be improved， through speeding up the concept innovation， improving the implementation system， strengthening the incentive system， and speeding up the information construction， establishing a complete system and mechanism of production and education integration， and establishing a quality evaluation system.

Keywords： application-oriented universities; local colleges and universities; institutional building

在《現代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》中明确提出要开展机制创新，以产教融合为主线，建立各级政府、行业、企业、学校和社会各方面共同参与的制度创新平台，为现代职业教育体系建设提供制度保障。要在坚持中国特色社会主义制度下，完善应用型高校制度体系，推进应用型高校治理能力现代化，并提高应用型高校转型发展质量。国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》中明确指出职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位，到2022年，一大批普通高等学校向应用型转变，建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。在应用型高校建设过程中，要创新制度体系，为应用型高校转型发展提供制度保障。那么当前应用型高校制度体系建设现状如何以及存在哪些问题，是亟待回答的问题。

一、 应用型高校制度体系概述

应用型高校是指以应用型为办学定位，以本科教育为主，是为了满足中国经济社会发展，培养高层次应用型人才。应用型高校制度体系与普通本科学校制度体系、职业院校的制度体系存在不同，应该完善普通本科高校制度体系，在其基础上汲取职业院校制度体系中产教融合、人才培养等制度，从而形成具有特色的应用型高校制度体系。

应用型本科高校的基本制度应该是大学章程，大学章程应当是应用型高校的基本制度，是围绕大学内部组织、结构与管理开展大学内部活动，是以维护正常运行的组织文件。大学章程中涉及应用型高校的顶层设计，顶层设计中体现学校的整体发展思路、远景、价值观和发展理念，在基本制度中要融入公平、正义、民主、博爱和自由等价值理念，并沉淀到学校管理中形成一种制度文化。

在应用型高校章程的基础上，形成一般制度。一般制度涉及教学、管理、人才培养、教师和产教融合等应用型高校运作的各个维度，根据制度内容制定具体的规定，其中明确机构、权力和职责。

应用型高校在一般制度层面，能够为学校管理提供指导方向，但为了保障制度执行的成效，必须要形成具体制度，对一般制度进行细化，形成一些可执行、可评价的规则、细则、条例或实施方案。具体制度更加细化，可以考察制度执行情况，并能够根据反馈结果进行制度执行效能评价。从具体制度—— 一般制度——基本制度进行反溯，最后根据制度修订程序对应用型高校制度进行修订。

应用型高校制度体系是由基本制度、一般制度、具体制度的基本内容构成，由顶层设计、制度制定、执行和制度评价的行为层面构成，应用型高校制度体系形成了包括制度内容、制度过程、制度评价完整的动态制度体系，来保障应用型高校的管理运行与管理效能。

二、应用型高校制度体系建设的问题分析

建设应用型高校制度体系是创新高等教育治理模式，建设现代大学的重要保障。本文抽取了全国30余所应用型高校的自评报告，采用内容分析的方法对这些学校制度体系建设特点进行总结，提炼应用型高校制度体系中存在的问题。

（一）应用型高校制度内容缺失

1. 转型制度理念滞后

数据显示，约50%的应用型高校明确提出当前学校制度建设的理念滞后，更加偏重日常事务管理和硬件建设，特别是面对应用型转型，很多学校对高等教育政策的认识和把握不足，对应用型本科院校建设思想不解放，对应用型大学办学理念理解不深，对培养和怎么培养应用型本科人才研究不够，对与应用型高校相适应的高校管理制度探索不足。应用型转型办学定位和战略没有落实，对应用型人才培养目标及路径认识不清;对国内外教育改革与发展形势认识不足;对新常态下应用型本科高校如何适应产业转型升级，人才供求关系变化、创新驱动发展等理解不到位;对学校发展任务不清晰，缺少大局意识、全局意识，缺少创新意识、解决问题及勇于突破的精神，在管理层面改革与探索的自觉性和主动性不够。

2. 高校制度机制不健全

数据显示，约70%的高校认为当前学校制度机制不健全。从管理方式上看，当前学校管理手段单一，因循守旧，创新能力不足。从制度上，管理制度体系和细节管理还不够完善，特别是在两级管理的情况下，存在着不同部门管理制度交叉，部门协同管理合作不足，岗位职能不明确的问题，对学校二级单位制度制定和执行缺乏有力规范和指导，对“重”“大”的内涵、外延把握不准，界定不清晰。同时对于相关制度建设，缺乏足够深入细致的调研，没有充分联系实际，执行中操作性不强。从机制上，一些高校对重大事项决策、执行缺乏完善的监督机制，缺少完善的重大决策风险评估机制，同时缺少健全的保障监督机制，对相关决策落实的监督反馈机制、决策评估机制、纠错机制不完善，更缺少畅通的信息公开机制。

3. 高校学科制度亟待完善

数据显示，85%的应用型高校特别强调学科制度的重要性。但应用型高校学科制度还不完善，存在着一些明显的问题：第一，学校学科评价制度不足。很多高校学科建设工作专职队伍薄弱，不具备足够的学科评价能力，缺乏科学的、合理的学科评价标准，学科建设整体水平不高。第二，学科发展差距越来越大。应用型高校强化特色学科、强势学科的发展，集全校之力主推某一两个优势学科发展，在“重总量、轻增量”的学科绩效评价传统下，造成了应用型高校学科发展极度不均衡。第三，缺乏学科健康、快速发展的融合机制。很多应用型高校整体上学科水平不高，学科专业结构与区域发展和产业转型升级存在着比较大的差距。

（二）应用型高校制度设计的问题

1. 误解并忽视章程在制度体系的核心作用

大学制度体系中大学章程是制度体系的根本依据，在学校制度体系事业发展、教师发展、学生管理等制度中，必须体现学校章程的价值和精神实质。应用型高校的制度体系中应当内化大学章程的内涵和价值理念，并将其作为制度文化体现在高校管理的各个环节中。

2. 缺乏制度顶层设计及价值融合

诺斯认为制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为[1]。制度本身包含了风俗、习惯、规则和法则等内涵，强调约束作用，实现人与人交往中效用最大化。因此，制度不是简单的文本，制度本身是文化的一种表现形式，文化与价值是制度体系建设的重要支撑。从文化学角度说，制度是一种调适社会关系，稳定社会秩序，整合社会结构，规范社会成员行为的文化现象[2]。它也是一种人的价值判断与选择，应该是制度的内核，是设计、执行、变革、监督制度的人们内心的价值取向、理念追求、利益调整的观念体系[3]，要渗透于学校各种规章制度中，被学校全部成员认同并遵循的价值觀念[4]，并通过一定的行为方式给予体现。

然而当前的应用型高校制度中缺少价值理念、道德精神等制度的文化内涵，制度的内核空洞无物，师生们只是看到了文本，却无法了解甚至感悟其中价值内涵，更无法将其价值和精神融合到师生们的价值取向和行为方式中去。

3. 重视精细化管理而忽视人文关怀

为了提高大学的现代治理能力，应用型高校倾向于采用科学管理的手段进行精细化管理。精细化管理是一种理念，也是一种文化，它倾向于社会分工精细化，服务质量精细化。

不可否认，精细化管理在一定程度上可以增强管理的规范化，一定程度上可以提高管理效能。但学校不同于企业组织，学校的“产品”与企业的产品不同，是活生生的，有血有肉、有思想灵魂的人，不能将人物质化。精细化管理不可避免地会陷入实证主义主流化的误区，科学技术的日益昌盛导致实证主义范式主流化，将人客观化，使人消失在社会功能里，使个人成为实现经济目的的工具[5]，人与人之间变成物与物之间的关系，丧失创造力，失去人的本质[6]。

严格统一的制度设计与个性张扬的学生之间产生矛盾，不利于学生的全面发展。精细化管理不适于高校的扁平化的组织结构，过去强调强制的作用，把控制当成目的，强调把事情做正确却忽视了主动去做正确的事，比如将教师评估体系分数变成优良教学的替代物，纪律变成控制学生的替代物，屈从变成了工作结果的替代物，从而导致了学校管理是被迫决定、贯彻、实施，而不是主动决定和引领[7]。另一方面，教师之间人际影响重要源泉是教师自己的道德观、对工作的看法以及对引导他们工作的目的的看法[8]。当前的制度体系过于强调科层的、技术理性的权威，却忽视了道德权威，忽视了人文关怀，缺乏赋予感觉经验、直觉等信任，把神圣权威和情感作为认识的合理方式的基于道德权威的领导范式。

（三）应用型高校制度执行层面

1. 关注制度文本规范疏于制度执行

一些应用型高校关注制度文本及制度规范的梳理，却疏于制度执行。在文献整理中，大部分的高校制度体系非常庞大，包括党委领导基本制度、行政管理基本制度、学术管理基本制度、民主管理基本制度四个方面的24条基本制度，还包括党务管理类、群团工作类、财务管理、学术管理类、学科专业管理、教学管理类和学生事务类等176条具体制度，有的高校甚至达到300多条。然而制度文本只是制度精神表达的一种载体，制度执行才是制度体系的关键。

很多高校都明确指出了学校在管理制度及运行机制方面存在着缺乏高校重大事项决策、执行和监督机制，重大决策风险评估机制，学校内部治理结构不完善，治理能力不够，治理体系缺乏系统性、整体性，制度体系执行力不强。从总体上来看，学校更关注制度文本的规范，却疏于制度的执行。

2. 重视制度内容规范却忽视利益相关者积极参与

随着社会经济快速发展，越来越多的相关利益者要参与到高等学校教育改革发展中来，广大社会公众了解制度变革的信息不断增加，参与教育制度变革的热情也不断提高，他们已经不再是像过去那样仅仅作为教育制度变革的旁观者、局外人，相反，他们变成了教育制度变革的积极参与者。当前应用型高校制度体系建设主要是自上而下地制定程序，较少有教师、学生参与到制度体系建设中来，更没有企业等用人单位参与高校制度建设。也正因为如此，应用型高校的董事会制度在很多高校实际管理中缺失，同时教师的申诉制度在学校实际管理中也没有很好地执行。

（四）应用型高校制度评价存在的问题

当前应用型高校制度评价存在着主体不明确、制度评价意识不足、手段不创新及评价补偿机制不足等问题。

一是制度评价主体不明确。应用型高校制度评价由上级政府部门评价和高校自评相结合起来，从评价主体性质来看，属于既当运动员又当裁判员，再加上专业能力的限制，制度评价结果可信度不高。

二是制度评价意识不足。一些应用型高校本身对制度建设重视程度不高，在政府部门推动下开展制度体系建设，并非主动进行制度体系建设，没有真正认识到制度体系建设的重要性。

三是制度评价手段不足。一些应用型高校对信息技术的应用关注度还不够，依然存在着信息技术能力不足，各个模块数据割裂，整合困难，缺乏有效信息化管理模式，难以利用数据进行有效的制度评价等问题。

三、应用型高校制度体系的改进策略

（一）加快制度建设的理念创新

应用型高校应认清制度体系内涵，认清学校存在的制度问题，了解制度体系在内容以及执行方面存在的缺失，对制度体系建设的价值有更深层次的理解，加快高校制度体系建设的理念创新。

应用型高校一定要加强制度文化内涵建设，仅仅对制度规范文本进行整理是不够的，必须提炼出学校制度精神与文化内涵，将其贯穿到整个制度体系建设中来，形成制度文化，将制度文化与学校文化融合起来，在学校内形成一种共同的愿景，影响师生员工的行为，提高大学治理能力。另外，立德树人是高校办学宗旨，需要增加人性的柔度，尽量减少市场经济功利化等因素对教育的影响和冲击，转变制度设计的生硬与僵化，增加人情味和灵活性，增加人性化关怀。以制度文化作为主线，建立涉及教学、人才培养、学生管理、师资队伍建设等完整的制度体系。

（二）完善学校执行制度

应用型高校制度执行不到位，很多高校存在着缺乏高校重大事项决策、执行、监督、风险评估机制等重要制度。从整体上看，制度体系不够健全，执行不到位，直接影响了学校管理效能。因而，应用型高校要进一步加强制度执行与评价制度建设，加强管理机构智能化，特别是在当前应用型高校深入开展两级管理的情况下，要尽可能减少高校垂直管理组织体制的中间层次，高层管理者主要着重于科研组织战略性管理决策，基层管理者具有信息沟通权，决策和处理权，能自主地进行横向协调，自由共享决策和信息。还要增加高校监督评价制度，建立专门的组织机构进行制度监督与评价，并建立畅通的教师、学生申诉与意见反馈的渠道，加强学校师生共同参与制度决策与执行，提高学校制度执行效能。

（三）加强学校激励制度

很多应用型高校教師和学生存在着教学和学习积极性和动力不足的问题，直接影响了高校竞争力提升。这些主要是学校激励制度不足导致的，正如赫茨伯格提出双因素理论，激励因素和保健因素是引起人们工作动机的因素，只有激励因素才能够给人们带来满意感，保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。保健因素是那些教职工共同享有的、共同承担和面对的，属于平等因素;而激励因素是那些与工作职责目标紧密统一，按照工作成就分层次、分等级享有的公平因素。

一定要在应用型高校管理中强调公平因素的重要作用，完善绩效考核制度，使“干和不干不一样，干活的一定不比不干活的收获少”，提高教职工的公平感，减少职业倦怠，提高工作积极性。同样学生管理中也要强调公平因素，将保研、推荐就业、出国、奖学金等与大学生密切相关的内容与大学生学习关联起来，在公平的制度保障下，提高大学生学习积极性，并提高高校毕业生质量和社会声誉。

（四）加快信息技术与制度体系的融合

随着社会科学技术的快速发展，信息技术对高校决策与质量提升起着重要的作用。从现状来看，大部分应用型高校的信息化建设远远落后于信息技术的发展，在信息化建设，大数据使用等方面存在着很大的不足。

应用型高校需要进一步加强信息化建设，提高数据意识和大数据观，通过信息化的手段来搜集学科建设、科研管理、教师发展、学生管理等方面的数据，比如在教师人事管理中，充分实行分类的人事考评和考核制度，尽可能地平衡引进人才与校内人才的利益关系，同时还要充分利用现代化信息技术，完善人事信息管理数字化平台，及时反馈、关注各类人才的发展，能够使才尽其用，能引得进也能留得住。从整体上，实现数据信息的标准化和规范化管理，以数据为基础支撑制度体系建设，为学校教育管理决策提供科学依据，从而为现代化高校建设提供有力支撑，也为现代大学制度建设提供保障。

（五）建立完整的产教融合制度机制

应用型高校由于区位限制，资源比较有限，社会影响力不足，因而需要积极争取各方资源来加快发展，提高教育竞争力。應用型高校必须建立完整的产教融合制度机制，实现校内外的资源协同整合，从而提高高校的竞争力。

很多应用型高校已经明确学校缺乏产教融合制度机制，必须要通过《产教融合管理规定》《校企协同创新管理细则》《校企协同创新实施办法》等制度，来保障应用型高校深化产教融合，支持一些新建本科院校需要争取企业、产业集群、职业院校，建立区域地方高校战略联盟，将资源进行整合，通过协同创新合作，提高教育质量和社会影响力。在这些制度规定中要对产教融合中相关问题予以明确，比如高校董事会，明确董事会成员、职责、权利与义务，明确合作模式、共赢分配模式以及风险补偿等，积极吸引企业等的积极参与，加速科研成果转化，同时培养综合素质高的应用型人才，提高区域高等教育质量。

同时，应用型高校在产教融合制度机制保障下，对资源进行整合并优化配置，形成交叉学科、新兴学科相互协同发展的学科生态环境。尽可能地打破学科壁垒、院系壁垒、校内外及国内外的空间壁垒，加强协同创新学科发展机制，提高学科建设水平。

（六）建立全方位教育质量评价制度体系

应用型高校建立全面的、科学的、合理的教育质量评价制度体系是提高教育质量的重要手段。首先，要树立正确的教育质量评价理念，将公平、公正作为评价体系的核心理念。其次，建立包括教学质量评价、学生管理、学科与专业评价、绩效考核等评价制度体系，根据高校的实际情况，制定科学的指标体系，构建以质量和创新为导向的应用型高校制度评价体系。最后，要加强质量评价制度体系监督与执行，建立应用型高校制度体系评价机构及监督、执行机制，推动应用型高校开展有效自我评价，及时对学校制度问题进行反馈和修正，全面提升应用型高校质量。

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基金项目：辽宁省“兴辽英才计划”资助项目“老工业基地振兴与东北高等教育战略高地建设研究”（XLYC1804004）

作者简介：楚旋（1982-），女，汉族，辽宁新民人，博士，副研究员，研究方向为教育政策与教育评价。

*通信作者：刘娜（1974-），女，汉族，黑龙江伊春人，博士，副教授，研究方向为教育经济、劳动经济学。