空间生态责任视角下的区域高质量发展测度

袁晓玲,王 军,李政大

(1.西安交通大学 经济与金融学院,陕西 西安 710061;2.西安建筑科技大学 管理学院,陕西 西安 710055)

一、引 言

党的十九大提出中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是中国适应经济发展新常态的主动选择,是贯彻新发展理念的根本体现,是适应中国社会主要矛盾变化的必然要求,是建设现代化经济体系的必由之路。因此,充分认识高质量发展的现状,准确把握高质量发展规律是推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,不断增强中国经济创新力和竞争力的基础和前提,其意义不言而喻。中国地域广阔,不同区域的自然禀赋差异较大,比较优势各不相同,因此,在高质量发展中的作用也不尽相同。“十四五”规划提出优化国土空间开发保护格局,逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局,按照主体功能定位划分政策单元,分类精准施策,这为形成分工合理、优势互补的高质量发展新格局提供了行动指引。然而,如何判断生态责任对发展的影响,如何研判不同生态责任下的区域发展质量,如何识别不同区域的比较优势等等,这些仍有待在理论和实践上进一步加以解析,这也为本文提供了广阔的研究空间。

因对高质量发展内涵认识和理解不同,有关高质量发展测度研究可归纳为三类:

第一类从五大发展理念来审视高质量发展。该观点认为发展理念是行动纲领,决定经济社会发展的价值取向与目标,当前中国发展体现了新发展理念指导下转变经济发展方式过程,因此高质量发展结果应反映“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。詹新宇等对2000—2014年中国各省份发展质量的研究[1]。李旭辉等对16个地级市发展质量的分析,史丹等基于新常态的高质量综合评价体系都是基于五大发展理念[2-3]。

第二类从经济发展视角审视高质量发展。该观点认为发展质量反映经济发展满足社会和可持续发展要求的程度,因此高质量发展主要体现在经济结构的转型、经济运行质量的提升。钞小静等从经济增长质量的内涵出发,构建由28个基础指标组成的经济质量指数[4]。宋明顺从竞争质量、民生质量、生态质量维度对中国2005—2010年宏观经济质量进行测评[5]。马茹等从经济供给、需求、效率、运行和开放五个维度来评价发展质量[6]。

第三类从社会视角审视高质量发展。该观点认为经济社会全面发展保证了社会有机体内部结构的有效运行,是中国现代化发展的系统表达和整体呈现。该视角根据理论依据又可以分为两种评价方法:一是基于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的评价方法[7]。二是基于经济社会全面发展的评价,认为高质量发展更加注重经济、社会和环境的协调发展。杨青等利用科技、资源、环境、经济和社会五个子系统对中国19个典型城市进行分析[8]。胡健等基于可持续发展、竞争力和开放度评价了“一带一路”64个国家经济发展质量[9]。

高质量评价技术方法可归纳为客观评价法和主观评价法。客观评价法主要有主成分法、熵权法、因子分析法、全要素生产率法、纵横向拉开档次法、CRITIC法、核密度估计等[10-16]。主观评价法主要有层次分析法、平均赋权法等。也有学者将主观、客观评价法相结合。

从现有研究可以看出,学者们在评价高质量发展时对研究对象均采用了相同的评价标准和尺度,隐含了一个前提假设:被评价对象完全具有可比性,即各区域的制度供给、发展约束和外部环境具有同源性、类同性和可比性。显然,这忽视了区域空间格局的异质性和主体功能差异,降低了评价结果的公平性,也不利于构建高质量发展新格局。中国地域辽阔,不同地域自然条件差异较大,国土空间功能不尽相同。鉴于此,本文尝试将空间生态责任纳入研究框架,客观分析生态功能对高质量发展的约束作用,为构建高质量发展的新格局提供理论和实践参考。

本文学术贡献与现实价值可归纳为:一是从空间治理的角度审视区域高质量发展水平,为高质量发展研究提供了新视角。长期以来,由于国土空间管理滞后,使得空间价值未被充分挖掘。本文基于区分主体功能区、推进空间治理的研究视角,充分考虑各地区承担的生态责任差异,及其对经济发展的影响,客观评价不同区域高质量发展现状,为高质量发展研究提供新视角。二是引入基于背景差异的评价方法,能够合理区分资源禀赋差异对评价结果的制约效应,将其从传统的社会因素分析拓展到空间治理和高质量发展领域,丰富了高质量发展的研究方法。三是依据研究结果提出各地区差异化开发方案。将全国分为限制开发区域、转型开发区域、适度开发区域、重点开发区域和控制开发区域,并提出不同区域的空间开发策略,为优化空间生态格局,因地制宜推进高质量发展提供理论借鉴。

二、研究方法

(一)不考虑空间生态责任的评价方法(GEM)

创新是质量变革、效率变革、动力变革的根本路径,不仅直接决定效率变革和动力变革的成效,也是推动质量变革的第一动力[17]。高质量发展是新常态的基本特征和客观状态,是经济发展的高级状态,是中国经济发展的升级版。经济高质量是社会高质量和治理高质量的输出结果[18]。国家强盛需要社会高质量和制度高质量作为基础,所以提高社会发展质量既是建立现代化治理体系的需要,也是筑牢高质量发展根基的需要[19]。党的十九大提出把人民对美好生活的向往作为全党的奋斗目标,因此人民生活质量是评价高质量发展必不可少的内容[20]。绿色是高质量发展的普遍形态,经济发展与生态环境相互影响,只有二者协调发展,才能实现经济高质量发展[21]。综合以上分析,本文从创新驱动质量、经济发展质量、社会发展质量、人民生活质量、生态环境质量五个维度构建高质量发展评价体系,如表1所示。

根据指标的具体意义可分为极大值型指标和极小值型指标,分别用“+”和“-”表示,前者数据越大越好,后者数据越小越好。

表1 高质量发展评价指标

采用基于整体差异的纵横向拉开档次评价方法测度高质量发展指数,该方法赋权客观、过程透明,评价意义直观,各评价对象在不同时期都具有可比性[22]。

(二)基于空间生态责任差异的评价方法(EDM)

通过引入体现背景差异的动态评价方法,外部影响因素对被评价对象的影响可分为正向和反向,前者是外部因素值越大对评价结果的正向贡献越大,后者则相反[23]。

定义1:对于被评价对象μi(i=1,2,…,n)的原始评价值yi(即按照传统评价方法的评价结果)和第h(h=1,2,…,s)个外部因素kih的贡献系数λih,则有:

当yi与kih呈正向变化时

(1)

当yi与kih反向变化时

(2)

定义2:对于被评价对象μi(i=1,2,…,n),定义

(3)

定义3:对于被评价对象μi(i=1,2,…,n),定义

(4)

定义4:对于被评价对象μi(i=1,2,…,n),定义

(5)

其中,υi为最终评价值,其中σ1、σ2为调整值的偏好系数,满足σ1+σ2=1,若无特殊偏好,可令σ1=σ2=0.5,也可利用其他方法求得。

2010年《全国主体功能区规划》将所在地区按开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。重点生态功能区设置了不同级别的自然保护区,实施严格的开发管控措施,限制大规模高强度的工业化、城镇化开发,目的是保护该地区生态优势,提高该地区的生态产品供给能力,保障国家生态安全,这势必会对当地经济发展带来一定的影响。因此本文将重点生态功能区内的自然保护区面积作为背景因素,考虑到各省份的辖区面积不同,故采用“自然保护区面积占辖区面积比例”作为表征外部影响因素kih。自然保护区分为国家级和地方级,自然保护区占辖区面积比例越大说明该辖区重点生态功能区域越大,生态功能因素对经济发展的影响也越大。自然保护区面积数据来源于各年《中国环境统计年鉴》。

(三)研究周期和研究样本

《全国主体功能区规划》提出国土主体功能差异化管理的思路,因此本文将研究周期限定为2011—2018年。鉴于西藏的研究数据缺失较多,研究样本为中国内地除西藏之外的30个省、自治区、直辖市。为便于进行区域比较,将全国样本分为东北、东部、中部、西部四大区域(1)东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江等3个省份;东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等10个省份;中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省、自治区、直辖市。。

三、研究结果

(一)不考虑空间生态责任(GEM)的评价结果

1.国家特征。从表2可以看出,全国高质量发展指数从2011年的0.398提高到2018年的0.475,总体呈现平稳上升的趋势。从发展过程来看,2011—2013年相对平缓,从0.398提高到0.403,平均每年提高0.6%;从2013年后上升速度明显加快,从0.403提高到0.475,平均每年提高3.3%。

从表2中可以看出,推动中国高质量发展的主要驱动因素是社会发展质量、创新驱动质量,全国创新驱动质量指数从2011年的0.030提高到2018年的0.06,对高质量发展的贡献为39%;社会发展质量从2011年的0.087提高到2018年的0.121,贡献率为44%。对创新驱动质量进一步分析可以发现,科技转化、研发产出效率提高是主要原因:全国技术合同交易额占GDP比重从2011年的0.86%提高到2018年的1.83%,研发人员人均专利获得量从2011年的每百人14.85件提高到2018年的31.2件。这两项指标提高背后的原因是国家把创新驱动上升为国家战略,研发投入从2011年的8687亿元提高到2018年的19678亿元,占GDP比重从1.78%提高到2.15%。社会发展质量维度中文化资源配置、卫生资源配置、城市道路建设、民生建设情况都有不同程度的改善:全国人均藏书量从2011年的0.6册提高到2018年的0.79册,人均病床量从2011年的每万人39.11张提高到2018年的59.88张;城市人均道路从2011年的7.91平方米提高到2018年的10.16平方米;财政支出中民生建设支出比例从2011年的41%提高到2018年的48%。这也说明随着经济的发展,中国越来越重视社会治理和改善民生,增强社会福祉。

表2 采用GEM法的高质量发展全国特征

图1 采用GEM法的分区域高质量发展变化趋势

从表2中发现一个奇怪的现象,创新驱动质量、经济发展质量、社会发展质量的得分与这三个维度的权重相比明显偏低,它们的权重分别为17.70%、22.15%、25.73%,但即使2018年的得分也仅为0.06、0.094、0.121。这是由于本文采用的纵横向拉开档次法是基于整体差异的评价方法,某项指标被评价对象之间的差异越大,该项指标的赋权就越高,它避免了因评价样本同质化而带来的“数据拥挤现象”,也反映出全国各省在创新驱动、社会治理、经济发展方面呈现较明显的不均衡性[24]。以创新驱动为例,因区位原因北京市的研究机构、高技术人员较为集中,使得北京市创新驱动质量平均得分为0.136;而吉林、海南科研较为薄弱,平均得分仅为0.015,相差9倍。

2.区域特征。各地区高质量发展评价结果见表3和图1。依次展示了各地区高质量发展结果,可以看出东部发展明显优于其他地区。东部发展优势主要集中在创新驱动质量和经济发展质量。创新驱动质量中东部研发投入强度均值为2.49%,分别是东北、中部、西部的2.1、1.9、2.4倍;东部每百名从业人员中有研发人员1.23人,分别是东北、中部、西部地区的2.4、2.7、3.6倍。经济发展质量中,东部外商投资企业投资额占GDP比重均值为66%,分别是东北、中部、西部的2.3、2.9、4.1倍;东部高新技术产业比重均值为14.6%,分别是东北、中部、西部的2.6、1.8、2.2倍;此外东部的人均GDP、一般公共预算收入、单位GDP能耗也明显优于其他地区。

东北与中部发展质量较为接近,东北地区的主要优势是社会发展质量,东北每12.3名中小学配置一名专职教师,每万人配置55.6张床位,人均城市道路面积9.6平方米,这些与中部地区相比优势明显。东北地区近两年虽然GDP发展较为缓慢,但是由于人口少、历史成就高,与中部相比评价结果并不落后,这也印证东北发展底蕴仍在,振兴东北老工业基地具有很强的可行性。但是中部在2017年后超过东北,主要原因是东北的创新驱动、生态环境的优势已经消失。中部地区环境治理投入占GDP的比重平均为1.36%,比东北地区高0.3个百分点,中部的人均城市垃圾清运量、城市人均废水排放量都明显低于东北,说明中部在饱受环境污染之苦后越来越重视生态环境治理,而东北地区除了自然禀赋外,在生态环境治理方面的主观努力还需提高。

西部在经济发展质量、社会发展质量、人民生活质量等方面有明显的短板,一方面原因是西部较其他地区的发展仍有一定差距,另一方面与西部地区生态功能因素有关,这也是后文试图进一步解开的答案。

表3 采用GEM法的区域高质量发展评价结果

3.省际特征。各省高质量发展评价结果见表4和图2,受篇幅所限,仅列示各省总评价结果。

表4 采用GEM法的各省高质量发展评价结果

续表4 采用GEM法的各省高质量发展评价结果

图2 2011—2018年采用GEM法各省高质量发展平均值排名

研究周期内各省高质量发展排名前十名分别是北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、重庆、福建、山东、辽宁,后十名分别是青海、甘肃、贵州、宁夏、云南、广西、新疆、河南、山西、河北。在前十名中有8个东部省份,后十名中有7个西部省份。显而易见,经济因素对高质量发展评价结果影响较大:前十名省份人均GDP从2011年的6.03万元提高到2018年的9.88万元,已经步入高收入国家标准,它们与后十名省份人均GDP的绝对差距已经从2011年的2.7万拉大到2018年的4.8万元;前十名省份人均可支配收入从2011年的6.03万元提高到2018年的9.88万元,与后十名省份的差距从0.96万拉大到1.6万元。以上数据说明经济收入与发展质量紧密相关,经济发展为社会治理、创新、生态环境治理提供了更多的资金支持,具有“乘数效应”。

从变化趋势来看,河南、贵州、安徽三个省份的上升趋势最明显,全国排名从2011年的23、29、17位上升到17、24、13位,分别提高了6、5、4个位次。河南排名上升的原因是创新驱动质量、社会发展质量、经济发展质量明显提高,创新驱动质量中河南研发投入强度、研发人员占比、每百名研发人员专利获取量从2011年的0.9%、0.21%、11.51个提高到2018年的1.4%、0.41%、32.13个;经济发展质量中河南人均GDP、高新技术产业比重从2011年的2.8万、4.21%提高到2018年的5.1万、12.78%,而单位GDP能耗从2011年的0.76吨标准煤下降到2018年的0.45吨标准煤;社会发展质量中河南每万人病床配置量、民生建设支出从2011年的37.2张、46%提高到2018年的63.4张、55%,河南中小学师生比从2011年的19.9下降到2018年的16.4。贵州的进步得益于社会发展质量改善,贵州城市人均道路面积、每万人配置病床量从2011年的3.2平方米、33.4张提高到2018年的6.18平方米、68.2张,中小学师生比从2011年的20.1下降到2018年的16.1;贵州非国有企业收入比重从2011年的44.2%提高到2018年的55%,显示出市场活力在不断增强。安徽的进步也是得益于创新驱动质量和社会发展质量的改善,研发投入强度、技术合同交易额占GDP比重从2011年的1.32%、0.43%提高到2018年的2.16%、1.07%,说明研发投入和转化效果明显;每万人配置病床量、民生建设支出占比从2011年的33.2张、45.9%提高到2018年的51.9张、56.2%,说明民生事业持续提高。河北、吉林两个省份排名下滑最快,分别从13、20位下降到21、25位。河北的总体下滑是由于河北的经济发展质量、社会发展质量、人民生活质量几乎没有变化,生态环境质量甚至还有所下降,其中二级以上空气质量天数、环境污染治理投资强度从2011年的320天、2.54%下降到2018年的208天、1.8%。吉林与河北相似,经济发展质量、社会发展质量、人民生活质量几乎没有变化,生态环境质量也略有下降,其中环境污染治理投资强度从2011年的0.96%下降到2018年的0.6%,城市人均废水排放量从2011年的51.4吨增加到2018年的76.4吨。

(二)基于空间生态责任(EDM)的评价结果

表5和图3分别报告了采用EDM法分区域的高质量发展评价结果。

表5 采用EDM法的各地区高质量发展评价结果

图3 采用EDM法的分区域高质量发展变化趋势

将空间生态责任因素纳入综合评价体系后,全国高质量发展整体水平表现出明显的稳步上升态势,从2011年的0.470快速上升到2018年的0.544。2011年全国共有自然保护区面积14 971万公顷,占辖区面积的14.6%;2018年全国的自然保护区面积占辖区面积比例为14.3%,基本保持稳定,说明在研究周期内生态因素对各地区高质量发展的影响是稳定的。可以看出,两种方法下的高质量发展指数绝对值虽然不同,但是变化趋势相同,说明EDM法对各地区外部冲击是均衡的,并没有扭曲高质量发展的整体趋势,评价结果全面反映了经济社会发展质量的改善情况。

在GEM法下,东部、东北、中部、西部的高质量发展平均值为0.505、0.418、0.413、0.378,东部地区优势明显,东北、中部地区差异不大,而西部地区明显落后。在EDM法下,东北地区的高质量发展指数平均值为0.542甚至略高于东部地区的0.54,西部地区的高质量发展指数平均值为0.483已经超过中部地区的0.455,位居第三,形成了新的评价格局。西部、东北区域变化最大,说明西部、东北地区生态功能因素对发展的影响最大。东北是中国的重要森林生态区,东北地区自然保护区面积从2011年的1 172.80万平方千米扩大到2018年的1 328.2万平方千米,占辖区面积的比例从2011年的13.63%提高到2018年的15.53%。西部地区同样是我国的重要生态涵养地,虽然西部自然保护区面积从2011年的81.46万平方千米下降到78.69万平方千米,但是占西部地区辖区面积仍高达13.92%。相比之下东部、中部地区2018年自然保护区面积仅有7.98、5.9万平方千米,占辖区面积的5.20%、5.74%明显低于东北和西部地区,说明东部、中部地区生态因素对高质量发展指数影响较小。

表6 采用EDM法的各省高质量发展评价结果

续表6 采用EDM法的各省高质量发展评价结果

图4 2011—2018年采用EDM法各省质量发展平均指数排名

EDM法下高质量发展前十名分别是北京、上海、天津、青海、四川、辽宁、重庆、江苏、黑龙江、广东,后十名分别是贵州、广西、河北、河南、云南、宁夏、山西、安徽、陕西、湖南。在前十名中东部省份下降为5个,西部省份增加为3个,东北省份增加为2个;而后十名中西部省份下降为5个,中部省份增加为4个,东部省份仍然为1个,与GEM法评价结果相比变化明显。为了进一步分析不同评价方法的影响,将两种评价结果排名变化加以展示,见表7。

经过对比,发现采用EDM法评价结果排名提升的有青海(位次变化:26,下同)、甘肃(14)、黑龙江(10)、吉林(9)、四川(9)、新疆(6)、内蒙古(5)、辽宁(4)、宁夏(2)9个省份;排名下降的有山西(-2)、贵州(-2)、江苏(-4)、江西(-4)、河南(-4)、广东(-4)、广西(-4)、海南(-4)、陕西(-4)、山东(-5)、湖南(-5)、河北(-7)、浙江(-8)、福建(-9)、湖北(-9)、安徽(-10)等16个省份;北京、天津、上海、重庆、云南5个省份没有发生变化,发生变化的省份占比为83%。排名提升最快的是青海、甘肃,从原排名30、29位上升到第4、15位;黑龙江、吉林、四川位次也分别上升10、9、9个位次。下降位次最多的是安徽、福建、湖北,分别从原来的13、11、8位下降到23、20、17位。将各省份评价结果的位次变化与各省高质量发展背景因素,即自然保护区面积占辖区面积比例进行比较,见表8。

从表8中可以看出,青海、甘肃、黑龙江、四川、吉林、辽宁、新疆、内蒙古、宁夏的排名变化位居各省前列,这些省份的自然保护区面积占辖区面积比例同样位居全国前列。《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施”,并且要求“在自然保护区的外围保护地带建设的项目,不得损害自然保护区内的环境质量”。考虑生态功能制约因素后青海等省份的高质量发展水平大幅提升,进一步印证生态功能定位对经济发展确实产生了较大影响。北京、重庆、天津、上海、云南的排名没有发生变化,其原因并不相同:重庆、北京、天津本身的发展质量较高,且自然保护区面积比例也较高,考虑背景因素后仍然保持相对较高的水平;上海的自然保护区面积比例较低,承担的生态责任较小,但上海的发展质量遥遥领先其他省份,所以背景因素对其排名影响较小;云南发展质量较低,且相对于青海、甘肃、新疆等省份承担的生态责任较小,故考虑生态因素后排名变化较小。排名下降的省份自然保护区面积比例均处于相对较低的水平,说明生态因素对发展影响较小,当背景因素影响大的省份排名上升时,这些省份排名会下降。安徽、河北、福建、浙江排名下降最大,因为它们的自然保护区面积比例也处于全国最低水平。湖北自然保护区面积占辖区面积比例为5.73%,虽处于中段,但是与前半部分省份差距较大,更接近排名后半部分的省份,也使得其排名下降较大。综合上面的分析,一方面可以看出由于各省生态禀赋不同,其承担的生态功能、生态责任也不同,影响了各省的发展质量;但另一方面上海、宁夏、云南的评价结果也说明,虽然考虑背景因素能够改变最终排名,但自身的发展水平仍然可以决定背景因素作用的强弱,降低背景因素的影响。

表7 两种评价方法下各省高质量发展指数排名

根据两种评价方法下各省高质量发展指数的分布格局,按照生态比较优势、主要发展任务可将各省划分为五类区域(见图5)。

表8 EDM法各省高质量发展指数平均值排名变化情况

图5 两种评价结果的分布图

第一类为限制开发区域,包括青海、甘肃、新疆、宁夏、云南、贵州等省份,这些省份GEM值低、EDM值高且提升幅度大(2)由于西藏数据缺失严重,故本文的研究对象不包括西藏。。其中青海、甘肃、新疆为高限制开发区域,这三个省份EDM评价值提升幅度最大,说明具有较强的生态比较优势,应限制开发强度,加强生态保护以提供更多的生态产品。贵州、云南、宁夏为低限制开发区域,这三个省份虽然EDM提升幅度小、绝对值较低,但是自然保护区占辖区面积较高,肩负重要的国家生态安全,同样应限制大规模、高强度的开发。需要说明的是本文定义的“开发”是指大规模、高强度的工业化和城镇化开发,尤其是重工业开发[25]。限制开发并不是限制所有的开发活动,而是限制大规模高强度的工业化、城镇化开发,鼓励符合区域特点、能够保护区域比较优势的生态性开发。此外,限制开发并非限制发展,而是通过限制破坏生态安全的不合理开发,倒逼发展路径转型,更好地保护生态比较优势,实现绿色发展。

第二类为转型开发区域,包括广西、河南、河北、山西、陕西、湖南、湖北、安徽、江西、海南等省份,这些省份GEM、EDM低于均值,且EDM排名呈下降趋势。该区域是中国重要的能源基地、人口大省、粮食主产区,发展质量和生态功能的比较优势均不显著,经济增长和自然资源的禀赋与劣势同样明显,面临着经济转型和生态保护的双重压力。

第三类为适度发展区域,包括四川、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁等省份,这些省份GEM值中等、EDM值较高且改善明显。该地区位于连接限制开发和重点开发的过渡区,有一定的经济发展基础,但与经济发展相比生态比较优势更突出,环境综合承载力也较强,因此可进行适度的开发。

第四类为重点开发区域,包括山东、福建、重庆、广东、浙江、江苏等省份。这些省份GEM、EDM值较高,EDM变化小,具有一定的资源环境承载能力,发展方式转型已见成效,经济的比较优势明显,工业产品提供能力强。

第五类为控制开发区域,包括天津、上海、北京三个直辖市。该类地区GEM值、EDM值均处于高位,发展方式转型效果好,发展质量领先其他地区。但这三个直辖市地理面积有限,人口超负荷聚集,资源环境承载能力达到上限。该地区本应限制开发,但由于其经济具有比较优势,并承担区域经济的辐射带动功能,所以应控制开发强度。

(三)差异性检验

(6)

表9 差异性检验结果

从表9中可以明显看出,EDM高质量发展指数的差异性系数均低于GEM的差异性系数,说明EDM降低了被评价对象之间潜在的不可比性,提高了评价结果的公平性。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文从创新驱动、经济发展、社会治理、人民生活、生态环境五个维度构建高质量发展评价体系,分别采用不考虑生态功能因素的评价方法(GEM)和基于生态功能定位差异的评价方法(EDM)对全国2011—2018年高质量发展效果进行评价。研究发现:

(1)GEM评价的区域高质量发展排名依次为东部、东北、中部、西部;而EDM评价结果变化较大:东部与东北地区相比并无优势,中部地区发展质量明显低于西部地区。EDM评价方法下有83%的省份排名发生了变化,自然保护区面积占辖区面积比例高的省份其排名上升较快,反之亦然,说明各省的生态功能定位显著地影响了发展质量,其中青海、甘肃的影响最大。

(2)EDM评价方法较合理地还原了因生态功能定位对各地区发展的制约作用。差异性检验显示,EDM评价方法降低被评价对象之间的异质性,提高了评价对象的可比性,从而使得评价结果更公平。

(3)依据两种评价结果,可以将全国分为限制开发区域(青海、甘肃、新疆、宁夏、云南、贵州)、转型开发区域(广西、河南、河北、山西、陕西、湖南、湖北、安徽、江西、海南)、适度开发区域(四川、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁)、重点开发区域(山东、福建、重庆、广东、浙江、江苏)和控制开发区域(天津、上海、北京)。本文的研究结果为建立差异化的考核机制探索了新方法,为鼓励各地发挥比较优势,形成高质量发展新格局提供理论和实践支持。

(二)政策建议

第一,发挥各地区比较优势,构建高质量发展新格局。习近平总书记强调要落实主体功能区战略,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。中国各地区的资源禀赋不同,比较优势各异,鼓励各地方充分发挥自身优势,宜农则农,宜工则工。根据本文的研究结果,应采取“管住两头、优化中间”的差异化发展策略。“管住两头”是以最严格的手段管控在限制开发和控制开发区域实施大规模、高强度、密集化的经济开发活动。限制开发区域生态比较优势明显,应承担较多生态责任,故严格限制开发行为,大力发展生态生产力,增加生态涵养,保护国家生态安全。北京、上海、天津人口急剧膨胀、城市体系不合理,城市综合承载力不堪负重,无法承受剧烈开发,但是它又是重要的经济中心,承担经济带动功能,所以应控制开发强度,优化城镇化布局,降低经济区位度,提高城市宜居度。“优化中间”是指转型开发、适度开发、重点开发区域要根据各类特点,优化开发路径。转型开发区域应转变经济发展方式,大力推动产业结构调整,改变“黑、粗、重、硬”的产业特征;鼓励清洁生产、循环经济,提高绿色全要素生产率,经济发展的同时降低对生态环境的损害。适度开发区具有明显的生态优势和承载力,在保持生态优势的前提下可适度开发,应杜绝高污染、高耗能产业。重点开发区域经济基础较好,发展质量较高,应鼓励其承担更多的经济发展功能,加快发展以提供更多的经济产品。

第二,建立与新发展格局相适应的差异化考核激励机制。五类开发区域承担的生态功能和经济功能不同,因此不能只用“一把尺子”来衡量,应建立差异化的考核激励机制,实施分类考核、针对性激励,因地制宜高质量发展。限制开发区域和适度开发区域重点加强生态保护质量考核,降低经济发展指标权重,目的是保障国家生态安全,激励其加大生态建设力度,提供更多、更好的生态产品。转型开发区域应同时关注经济和生态发展质量,目的是推动经济发展方式转型和动力转换,提高创新驱动效果。重点开发区域以经济发展质量为考核重点,节能减排从“总量、强度双考核”调整为单位强度考核,激励提供更多的经济产品。控制开发区域应加强城市治理效能考核,目的是保持经济高质量发展的同时,优化城市布局,提高城市治理水平,降低“城市病”后遗症。

第三,建立科学合理的生态补偿机制。限制开发和适度开发区域具有明显的生态优势,承担较大的山林湖田水草生态安全责任,势必会影响经济发展,所以应建立科学合理的生态补偿机制,筑牢高质量发展的长效机制。一是建立科学合理的补偿定价机制,科学评估生态功能对经济发展的影响,统筹考虑生态建设成本、经济环境成本和发展机会成本,兼顾双方利益。二是实施定点帮扶机制,借鉴援疆、援藏经验,下游定点帮扶上游,生态获益高的地区定点帮扶经济牺牲多的地区。三是建立市场化的交易机制,借鉴“新安江模式”建立全流域的生态购买机制,以质论价,奖罚分明;建立环境权、水权、排污权交易市场,通过市场手段配置生态资源,实现生态价值管理。

第四,处理好主体功能与从属功能的关系。一是划分主体功能是依据该省的整体比较优势,不能无视区域内部差异搞“一刀切”,例如:陕西是转型开发区域,但是陕西南部生态比较优势非常明显,就应明确为限制开发区域;广东是重点开发区域,但珠三角地区人口稠密、资源环境综合承载力“瓶颈”制约凸显,应作为控制开发区域。所以各地区应结合内部特点,确定从属功能,以便于精准施策。二是各省均应高度重视粮食安全问题,划定必要的农产品主体功能区,坚决固守18亿亩耕地“红线”,把饭碗端在自己手里。三是建立动态调整机制,建议以五年为一个周期评估各地区的比较优势,适时、适度调整发展策略。