土地要素配置如何促城乡多维融合？——有效市场和有为政府

周佳宁，段锴丰，杜焱强，邹 伟

（1.西南大学商贸学院，重庆 402460；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京210095；3.同济大学经济与管理学院，上海 200092）

1 引言

土地是城乡地域系统空间载体，市场作为推动城乡土地要素自由流动和平等交换重要渠道，同时也是连接城乡发展关键纽带，已引起学界广泛关注。理论研究指出农地市场化流转扩大了农户机会选择集，并以边际产出拉平效应和交易收益效应引导农地同其他资源有效结合，提高农地利用效率[1]。市场机制嵌入还能进一步显化土地资产价值，促经济规模增长[2]，并通过市场化配置减少土地闲置或供给不足，降低资本寻租中租金耗散以及其他无谓社会福利损失[3]。事实上，纵观中国土地制度改革历程，无论从农村集体土地承包经营到城镇国有土地有偿使用，还是到农地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革（“三块地”改革），其趋势均是沿着市场化路径螺旋式递进。然而因传统制度惯性和产权形式，农地制度改革长期滞后于城市，且以需求为导向的单向制度变革造成城乡土地市场二元分割，导致“同地不同权和不同价”，进而制约新型城镇化、乡村振兴和城乡融合。现有研究指出集体土地权利残缺和产权虚化，使土地市场中存在明显地权歧视现象，农村集体土地无法与城镇国有土地享有平等待遇，集体经济组织（或农民）难以分享土地市场化合理增值收益[4]。而法律体系不完善和市场失灵则使集体建设用地入市制度改进与社会决策最优状态仍存在一定差距[5]。宅基地使用权法律权能有限性与市场经济下农民应享有资产自主权矛盾，则使其合法流转的操作空间十分有限，从而无法激活农村“沉睡”资产，这成为农业农村现代化和农民获得感提升的现实梗阻[6]。而从城乡融合视角看，深化土地制度改革，赋予集体与国有土地“同地、同权、同价”，并发挥市场在资源配置中决定性作用，必将打破传统制度刚性，推动土地要素向市场化配置有效转变，促使城乡土地资产空间生产剩余价值回归到满足人民日益增长的美好生活需要上来，实现其空间生产价值由城乡共享，从而有利于城乡人口互融、空间均衡发展、经济协调共进、社会服务均等和生态环境共生[7]。

目前，关于土地市场化研究已从最初讨论土地能否进入市场逐步统一且转向如何推动土地市场化的政策与学术认同[8]，并重点聚焦土地市场化归因与趋势（制度变迁[9]、本源探析[10]、发展方向[11]）、土地市场化经济学效应（产业调整与技术效率[12]、收入分配[13]）、土地市场化程度及其实现路径（时空演变与驱动机制[14]、制度设计[15]）等多个较为完整的研究体系，为本文提供丰富的理论经验。但值得思考的是，土地市场化作为深化土地产权制度和土地管理制度改革重要内容，同时作为推动城乡社会经济发展的禀赋基础和空间平台，其对城乡融合发展实际作用究竟如何？城乡融合多维性是否形成对土地市场化不同响应？其具体响应路径又是怎样？这在目前还尚未形成较为系统论证，即使有研究关注了土地市场化对乡村振兴乃至城乡融合影响，但大多仍限于单纯理论或经验阐释；少数研究虽作了量化分析，亦只是从城市一级土地市场化角度进行实证，并未考虑农地市场化作用，故难以全面揭示土地要素配置对城乡发展问题的本质[16-17]；而在土地市场化产权和治权建设同等重要现实语境下，有效市场和有为政府均不可或缺[18]，但事实上学界亦缺乏将政府、市场与城乡融合发展纳入同一逻辑分析框架的理论与实证。相较现有研究，本文边际理论贡献在于：第一，研究视角和理论框架。在国家全面推进城乡融合和要素市场化改革背景下，将最为核心的土地要素市场化与城乡融合发展结合起来进行研究，并通过架构一条贯穿“政府调控—土地市场化—城乡多维融合”概念性框架，从理论上系统阐述三者间内在作用机理。第二，研究方法和实证策略。以一个完全竞争的简易市场交易模型，首先从理论上推导并论证土地市场化相比计划配置存在帕累托效率改进，且这种改进将影响城乡融合发展各个维度。进一步地，采用结构方程模型实证检验具体作用路径，最终为城乡融合发展导向下土地要素市场化改革提出一些切实可行的政策建议。

2 理论分析

2.1 帕累托效率改进：土地资源计划与市场配置比较

将城乡融合视作一种社会经济发展效益，并假定乡村土地以农业用途为主，城市土地以非农用途为主，且自然供给一定时，无论是城市扩张还是农村非农建设，其新增用地来源均为农地非农化，故农地非农化理论体系依然适用。此外假定不存在过度性损失I[19]，由此参考张蔚文等[20]研究，采用完全竞争市场交易数理模型分析土地市场化相比计划配置的帕累托效率改进。

首先假定区域内存在i= 1，2，3，…，N个地域系统，并主要分成土地利用指标发送方i（s乡村）和接收方i（r城市），且满足is= 1，2，…，m（m＜N）和ir=m+1，m+2，…，N。同时假定计划指标总是不足，但市场信息充分且交易成本为零。故对is存在过剩指标进入市场，以实现土地利用效益最大化。在此假设is土地利用指标总量为Qi，自用率为ξ（i0＜ξi＜1），则构造汉密尔顿函数：

式（1）中：Ri为is土地市场交易获得的净社会经济发展效益；ti为时间机会成本；r为贴现率；M（iξiQi）为非农用途边际收益率；Pi为指标交易价格；C（Qi）为获取指标所投入的沉没成本。

对式（1）求Ri关于Qi一阶倒数：

令R′i= 0，得Q*i，并对Qi求二阶倒数：

由边际报酬递减规律知M（′iξiQi）＜0，且在C（″Qi）恒大于0时，得R″i＜0，也即Q*i为is土地利用指标交易收益最大化点。

假定ir实际利用土地指标总量为λrQr且λr＞1，则（λr-1）Qr为其通过市场交易购买获得的土地利用指标量。由此ir土地利用社会经济发展净效益为：

式（4）中：Pr为单位指标价格；（λr-1）PrQr为购买成本；其他同式（1）。

对式（4）求Rr关于Qr的一阶倒数：

令R′r= 0，同证Q*r为ir土地利用效益最大化点。

考虑有无市场机制参与，对土地要素配置社会经济发展效益进行比较。计划配置情形下，因计划刚性和指标当年“未用即废”等约束，地方政府为谋求经济发展必趋于将本地所有指标消耗完毕，即存在ξi=λr= 1。此时整个区域社会经济发展总效益函数退化为：

加总式（1）和式（4），可得市场机制下整个区域社会经济发展总效益函数：

式（7）和式（6）作差，得市场与计划配置下社会经济发展效益净变化ΔR：

显然，在城市土地利用边际收益率高于乡村时，存在ΔR＞0。即证明相比计划配置，土地市场化更能增加社会经济发展净效益。

2.2 城乡融合发展动力机制：基于土地市场化和政府调控的概念性框架

上述推论证实政府“政治人”假设失效和信息不对称，导致任何单纯依靠行政划拨方式配置土地资源思路是有偏的[19]；而公共品供给中边际社会收益（成本）与边际私人收益（成本）不一致，则决定了任何单纯依靠市场机制就能达到土地利用社会福利最大化初衷同样难以契合公共选择学派理论认知①事实上，大部分自然资源都属于不完全非竞争性和非排他性准公共物品，其利用均需政府“扶持之手”宏观调控，才能实现“公平”和“效率”双提升，公共经济学的相应理论对此可加以解释，因篇幅所限，详细分析过程备索。。城乡融合导向下中国社会经济发展不仅要提高资源利用效率，还应考虑增进人类社会福祉，这决定土地要素配置不仅需要市场机制参与以达效率最优，还应通过政府调控促社会公平。鉴于此，本文构建一条贯穿“政府调控—土地市场化—城乡多维融合”的概念性框架（图1），深入剖析三者间作用机理。

图1 政府调控、土地市场化与城乡多维融合作用路径预设框架Fig.1 Preestimated effect pathways of government intervention, land marketization and urban-rural multi-dimensional integration

（1）一级土地市场化对城乡多维融合直接影响。理论上，一级土地市场能通过价格、竞争以及激励约束在内的市场机制固化土地资产价值，产生溢价效应，并通过土地融资和资源配置积累城乡发展原始资本[16]，缓解地方财政压力和优化城乡居民收入构成要件，实现土地经营效率和财产权收益双提升，提高城乡居民经济生活水平[21]。事实上，二元结构下非市场与市场“双轨制”土地价格不仅导致经济、空间和社会价值再分配不公平，晋升锦标赛下地方政府土地融资的生产建设倾向还将加重城乡在公共服务和社会福利等方面不对等，导致城乡社会发展失衡和人口互动受阻[22]。值得肯定的是，市场机制下土地有限和有效供给的“门槛效应”将促进企业技术、组织形式与产业结构同步发展，并以外部成本内部化约束企业生产行为，强化高生产率企业效能和迫使粗放型企业内部转型，从而减少资源过度消耗和工业排放，推动城乡空间治理需求及人与自然和谐共生现代化，生态文明建设中城乡生态环境融合作为土地市场化伴生效应将逐渐显现[23]。

（2）农地市场化对城乡多维融合直接影响。市场机制向乡村渗透，促使农地市场发育并打破传统土地市场多轨制制度刚性和政府双向垄断地位，在供给结构和数量上冲击一级土地市场。农地市场发育推动土地流转提升农地利用效率，使农地资源同其他要素有效衔接，形成边际产出拉平效应和交易收益效应[1]，缩小城乡经济差距并释放农村剩余劳动力。户籍制度解绑和农地权益强化则加快农民“带权进城”与乡村社会重构，有利于城乡人口和社会交融[24]。土地市场化还以“同地、同权、同价”方式打破原有乡村土地“隐形市场”或“灰色市场”窠臼，摆脱“价格陷阱”而显化农地资产价值[8]，并借助价格机制平衡土地供需和促进土地节约集约利用，且以土地使用权市场化交易盘活存量低效用地和农村闲置土地，增加农村建设用地有效供给，降低城市化和工业化中非农建设对农业用地刚性需求[10]。最后，农地市场化提升乡镇企业“准入门槛”，并倒逼其在选择与排序机制下进行要素替代[12]，最终通过“资源要素空间流动效应”“产业升级效应”以及“人居福利效应”推动城乡生产、生活和生态多维双向重构[25]。

（3）政府调控对城乡多维融合直接影响。政府调控行为主要包括税收和产业政策[26]。其中，税收政策属于一种发展权再分配，且从内生经济增长理论看，合理税收政策能够调整优化税收分成比例，提升地方政府公共品供给能力（如增加就业岗位、提供社会保障、完善基础设施等），激活乡村发展潜力，促进城乡多维双向重构[27]；但税收目标设定权初始分配的空间非均衡性有可能强化城市中心主义，导致资本空间非正义生产，制约城乡多维融合[28]。而产业调整作为部门重构和空间再造的功能置换过程，新产业新业态模式（三产融合）将带动城市优质资源和公共服务溢向农村，激活城乡现代化发展内生动力；而产业发展“类增长器”导向，则可能使城乡在生产、生活和生态功能上无法契合“第三空间”式融合愿景[29]。因此，政府调控对城乡多维融合直接影响存在利弊双轨的均衡，其均衡点取决于政策实施的边际城市效益与边际乡村效益是否相等。

（4）土地市场化在政府调控与城乡多维融合间存在中介作用。土地要素作为政府推动区域（城乡）发展的主要财政工具和产业工具[12]，税收和产业政策调整将改变权利主体对土地资源利用的开放度和自由度[30]，进而间接作用于城乡多维融合。一方面，合理税收政策对土地市场交易中产生的各种税费进行分割、整合、转移和优化，能够最大化权利主体对土地占有、使用和收益权[31]，畅通城乡要素流通渠道、平衡城乡发展权能和创新城乡融合发展潜力；但财税和竞争压力下，中国土地市场化带有明显强政府干预特征，这可能影响城乡统一土地市场建构，从而无法盘活乡村闲置土地资产，并对城市存量用地市场产生冲击，最终在土地市场化中负向影响城乡多维融合[16]。相对应地，良好产业政策将盘活存量建设用地、优化生产生活空间和调整投资偏好，为城乡社会经济和空间优化注入新动力；但产业政策经济发展导向下差别化、选择性和区域性供地，终将限制城乡土地市场弹性和资源配置效率，加剧城市企业用地与生命周期错配，并在乡村形成“有地无市”或“有市无地”并存的尴尬局面，制约城乡多维融合进程[32]。

综上所述，政府调控对土地市场化与城乡多维融合直接作用存在利弊双轨的均衡，取决地方政府“扶持之手”与“掠夺之手”之间力量博弈[22]，由此通过土地市场化进而影响城乡多维融合亦存在不确定性。此外考虑社会经济发展关联，本文亦假定城乡各维融合可能存在相互影响并纳入实证框架。

3 研究设计

3.1 数据来源

本文数据主要来源于2006—2018年《中国统计年鉴》 《中国城市统计年鉴》 《中国农村统计年鉴》 《中国国土资源统计年鉴》 《中国农村经营管理统计年报》以及各省（市、区）行业资料等；少数缺失值以线性或均值插补法填补；为消除价格变动对时序数据影响，以2005年为基期，采用GDP指数平减。

之所以选择2005—2017年为考察期并以中国大陆30个省（市、区）为研究对象，主要基于以下考虑：（1）中国进入城乡统筹是2003年末，考虑政策稳定与效果显现存在滞后性，将起点时间确定为2005年较合适；（2）因样本连续性和指标可获性，将截止时间确定为2017年既能保证考察时段距今不太久远，又可保证所有指标完整；（3）市场化改革向农村逐步深入，农地市场化数据虽渐进完善，但目前仍只能精确到省级，且因西藏自治区数据缺失严重，故剔除。

3.2 模型设定

为克服模糊数学法确定权重主观性强和隶属度不稳定等缺陷，采用结构方程模型（SEM）进行改进。SEM优势在于其不仅综合方差、因子和路径分析，还能通过设置潜变量和观测变量模拟多因多果内在逻辑。本文预设SEM如下：

式（9）—式（11）中：URIit和Mit分别为内外因潜变量；Φit、Ψit分别是URIit和Mit观测变量；ΛΦ、ΛΨ分别为内外因潜变量与对应观测变量关系；α为内因潜变量对其他内因潜变量影响；β为外因潜变量对内因潜变量影响；δit、ξit和υit均为残差项。

3.3 变量选取

（1）内因潜变量为城乡多维融合水平，参考既往研究[22]，包括人口、空间、经济、社会、生态环境等维度。具体而言：①以城乡居民就业比重差（x1，%）、城乡人口迁移率（x2，%）、城乡居民初中以上受教育人数比之差（x3，%）和人口城镇化水平（x4，%）表征城乡人口融合；②以农用地与建成区面积比（x5，%）、城乡居住密度比（x6，%）、区域交通网密度（x7，km/km2）表征城乡空间融合；③以城乡恩格尔系数比（x8，%）、城乡居民人均收入比（x9，%）和城乡居民人均消费比（x10，%）刻画城乡经济融合；④以城乡每万人享有医师数比（x11，%）、失业保险覆盖率（x12，%）和城乡基础教育经费覆盖率比（x13，%）表征城乡社会融合；⑤以单位GDP环境污染治理投资（x14，%）、工业废气（x15，亿标m3）、废水排放量（x16，万t）刻画城乡生态环境融合①城乡生态环境融合是城市和乡村作为有机整体发展到一定阶段的必然产物与现实需求，是以全新市容乡貌为城乡居民提供宜业宜居的生产生活状态。本文度量该维度意在考察一定资源环境承载力下，基于人口规模、环境容量与资源要素等约束条件的城乡系统可持续发展与生态文明建设潜力。当然，因农村生态环境指标缺乏以及生态系统统一性和城市环境问题向农村转嫁，解决城市环境负担是实现城乡生态环境融合关键，故本文选择了不分城乡的动力类生态环境指标。。

（2）外因潜变量包括土地市场化和政府调控行为。其中中国土地市场分为农地和市地两种，农地市场主要涉及农地流转和农地非农化市场。一方面，农地流转市场发育会扩大流转范围和交易规模，参考李群峰[33]做法以土地流转面积（x17，hm2）表征农地流转市场化水平；另一方面，现行法律规定农地进入一级市场唯一合法路径即是征收，而土地征收所产生的增值收益又内在激发农地自发入市强烈意愿，进而催生大量隐形市场，从理性经济人角度，这种自发形成的农地非农化隐形市场恰是反映农地市场化真实水平，本文借鉴谢冬水等[34]研究以土地违法案件立案涉及耕地面积（x18，hm2）和土地征收面积（x19，hm2）作为农地非农化代理变量。城市土地市场一般包括一级和二级市场，但因后者是国有土地使用权再转让或再转租，所产生的经济关系限于城市内部，故本文仅考虑一级土地市场，具体参考钱忠好等[5]的研究以招拍挂土地宗数（x20，宗）和协议土地宗数（x21，宗）测度。

政府调控行为中税收政策以地方税收占GDP比重测度（x22，%）[26]，产业政策以产业结构合理化（x23，%）表示[35]：

式（12）中：n为产业数；i为第i产业；P为产值；L为就业人数；Pi/P表示生产率。

4 实证结果

4.1 因子分析

经信度和效度检验，筛选出表1的23个观测变量，通过SPSS对所选变量作KMO和Bartlett检验。结果显示，KMO为0.78（＞0.75），Bartlett检验近似卡方值为6 238.01，sig值为0.000（＜0.001），表明适合采用因子分析。基于特征值大于1法抽取各因子载荷，得所选观测变量对潜变量总解释度为70.36%，且多数变量因子载荷值均高于0.5，说明所建多项目量表整体具有较好收敛和区分效度。

4.2 适配度检验

选择卡方自由度比（CMIN/DF）、拟合优度指数（GFI）、近似误差均方根（RMSEA）、残差均方和平方根（RMR）、规准适配指数（NFI）、比较适配指数（CFI）、不规范拟合指数（TLI）、增值适配指数（IFI）等衡量模型拟合优度（表2）。除卡方值受样本影响较大未达小于3参考性标准外，其余各参数均满足要求，故认为修正后SEM与样本适配度可接受，所得结果具有一定可信性。

表2 修正后结构方程模型拟合优度参数Tab.2 Goodness-of-fit-test for the modified structural equation model

4.3 结果分析

基于修正指数和理论判断，并通过增加残差项间共变关系，采用极大似然法估计（图2）。

图2 政府调控、土地市场化与城乡多维融合实际作用路径①因SEM对变量极为敏感，故参考干春晖等[35]做法以第三产业产值/第二产业产值测算产业结构高级化，并以此作稳健性检验。结果显示，替换核心变量并不改变各路径整体显著性及其符号，说明本文结果较为稳健，结论较为可信。因篇幅所限，稳健性检验备索。Fig.2 The actual effect pathways of government intervention, land marketization and urban-rural multi-dimensional integration

（1）总体分析。理论上讲，政府调控会直接影响城乡多维融合，但实证表明，以土地为空间载体的城乡发展对土地市场化存在明显且直接的路径依赖，即政府调控更多的是通过土地市场化形成间接作用，且这种作用因市场化形式和程度有所差异。

（2）市地市场化对城乡多维融合作用。一级土地市场差异化、干预性和非效率区域性供地并未有效提升土地利用效率，房价畸高和产业结构扭曲成为人口城镇化滞后土地城镇化现实梗阻，户籍制度所绑缚的社会保障体系更是加大乡村人口融入城市难度，制约城乡人口融合，其直接负向效应为-0.622。而土地征收泛公益化、土地供给双向垄断以及非市场与市场双轨制所产生的制度成本也在很大程度抵消土地增值收益溢价效应、融资效应和资源配置效应，致使市地市场化对城乡经济、空间和社会融合预期影响并未得到验证。但随着一级土地市场化程度加深和市场准入门槛提高，土地价格和支付成本对微观用地企业双重约束将倒逼城市用地效率提升，资源利用和节能减排也成大势所趋，城乡生态环境融合成为必然。

（3）农地市场化对城乡多维融合作用。农地市场作为一级土地市场补充，两者兼具互补性和竞争性，且实证结果显示其竞争性大于互补性。尽管这种竞争可通过市场价格和竞争机制实现农地资产增值，激活农村人口“带权进城”和乡村发展内生动力；但相比完全竞争市场而言，土地位置固定和国土空间管控使城乡土地仍未形成平等自由竞争的融合市场，从而无法摆脱土地增量过度扩张而存量低效闲置的困境，不利于城乡空间融合。而缺乏公共政策和法律规范的农地直接入市不仅会打破市场均衡，还可能因乡村集体土地资产和土地增值收益管理混乱产生大量社会隐患，致使农村社会服务和基础设施等公共品供给通过公共池渠道向外转嫁，形成“公共池效应”，城乡社会融合受阻。当然，农地市场化亦提升乡镇企业进驻门槛，有利于其在新预算约束线上进行要素替代，并以需求侧结构调整推动乡村生态文明建设，促进城乡生态环境融合。

（4）政府调控对土地市场化和城乡多维融合作用。以收入和产业政策表征的政府调控行为对市地市场化产生负向影响，其合理解释是：①在“以地谋发展”制度惯性下，上级政府税收政策调整势必对地方政府供地结构函数形成信号引导，各类型供地方式变化会压缩地方政府在一级土地市场上“以地生租”、“以房生税”和“引资生税”策略空间，使土地供给由数量转向质量，这属于经济增长动力升级的摩擦性阵痛，但并不意味着要改变高质量发展路线，相反应构建科学规范的政府财税和用地政策以推动国家治理体系和治理能力现代化，释放一级土地市场供给侧结构性改革制度红利，形成城乡多维融合新动能。②产业结构合理化驱动传统以要素投入、投资拉动与规模扩张为特征的资源依赖型企业转向以知识创新、技术进步和效率变革为特征的技术依赖型企业，提升资源配置和利用效率，使经济发展对土地需求预期数量下降，驱动土地供给回归到均衡合理水平，并通过挖潜存量有效减缓增量扩张。当然，积极的政府调控政策有利于农地市场发育，但税收和产业政策对农地市场化正向作用并不一定会产生社会民生利好效应，实证显示政府调控对城乡社会融合存在负向直接影响，这也再次验证“公共池效应”存在。

进一步分析，政府调控通过市地市场化对城乡人口融合间接效应为0.234，而通过市地市场化对城乡生态环境融合间接效应为-0.037。政府调控通过农地市场化对城乡人口、空间、经济、社会和生态环境融合间接效应分别为0.469、-0.602、0.622、-0.121和0.126。而政府调控通过农地市场化作用于市地市场化进而影响城乡人口和生态环境融合的链式中介效应分别为0.211和-0.033。整体而言政府调控对城乡人口、社会和生态环境融合的总效应分别为0.914、-0.836和0.409。

（5）实证结果还显示，城乡经济融合对城乡生态环境融合影响在5%水平下正向显著（0.568）。这说明中国经济发展对环境污染影响已整体上跨越环境库兹涅茨曲线顶峰，高质量发展下生态文明建设的阶段性成效正逐渐显现，这也验证了刘华军等[36]以及陈诗一等[37]的研究结论。城乡生态环境融合对城乡空间融合产生显著负向直接效应（-0.169），这说明发展动能转换下资本、劳动力和技术等生产要素对土地要素存在替代效应，即在缓解城乡空间融合对城市空间扩张强路径依赖同时，推动了城乡人口和交通网络等趋向合理布局。

5 结论与建议

本文以一个完全竞争市场交易数理模型，从理论上推导土地市场化相比计划配置存在帕累托效率改进。进一步地，基于土地市场化与城乡融合内在逻辑，架构一条贯穿“政府调控—土地市场化—城乡多维融合”概念性框架，并借助SEM实证检验，得出以下结论：（1）理论上土地市场化相比计划配置能够实现帕累托效率改进，但土地准公共品属性和政府有限理性，决定城乡融合导向下中国土地要素配置现实取向应是有效市场和有为政府；（2）实证表明土地市场化对城乡多维融合能产生直接影响，且农地市场化作用更为明显，土地市场化在政府调控和城乡多维融合间起多重中介作用；（3）现有样本验证农地市场对市地市场的竞争性大于互补性，政府调控除对城乡社会融合有负向直接影响外，基本通过正向影响农地市场化和负向影响市地市场化间接作用城乡多维融合。

基于上述结论，提出以下政策建议。

第一，明晰政府与市场边界，建立有效市场和有为政府耦合机制。在明确城乡土地边际收益率基础上，探索构建城乡统一土地市场，积极推动用地指标跨区交易，充分发挥市场在土地要素配置中决定性作用。还应逐步优化政府监督管理机制、风险规避机制和收益分配机制，以更加灵活的数量、用途和市场监管方式加快政府职能转变，推进土地要素配置有效市场和有为政府相结合。

第二，夯实土地产权和治权建设，引导城乡资源要素双向自由流动。鉴于农地市场化推动城乡融合发展的关键作用，应结合要素市场化改革加快推进土地确权和还权赋能，并在建立准入退出机制基础上，创新和完善农民“带权进城”保障体系。此外，还应以集体建设用地入市为突破口，以“同地、同权、同价、同责”为原则盘活农村闲置资产，推动乡村土地资源与城市资本、技术和数据等要素相适配，形成土地市场化促城乡融合发展新动能。

第三，平衡衔接城市与乡村土地市场，深化制度体系联动改革。应在遵循权利均等、时空均衡和权责统一基础上，纠偏既往土地财政城市中心主义，并在改进土地收益分配同时，促使城乡土地市场互利共生和协同互补。此外，还应以成体系方式推动土地制度与分税制度、产业制度等一系列制度改革相衔接，并强化政府在公共服务中的城乡均等化意识，从而在城市和乡村社会两极共同形成推动城乡融合发展的内外双循环机制。

受指标限制，本文仅从省级尺度筛选了部分经典观测变量并以30个省（市、区）面板数据进行实证，尽管这些数据基本能够涵盖中国大陆地区，并能得出一些比较宏观且具普遍性的结论，但随着数据不断完善，进一步提高研究精度和完善指标体系，均有待后续继续推进。